贫困山区化解政府债务风险对策与建议

蒋丽 汤胜勇 明丽

摘要：贫困县财政困难的原因是复杂的、多方面的。地理条件的制约，政策因素的变动，人文环境的多样化及历史的不断变迁均影响着经济和财政的发展，债务形成的原因与结构也是多样化多层次的。本文以湖北省黄冈市英山县为例，分析了当前财政困难的历史和现实因素，并在此基础上提出了防范和化解债务风险的切实举措。

关键词：政府债务;财政收支;风险防范机制

贫困山区县受边远环境的制约，大多自身发展动力不足，没有稳定可靠的财源支持，面对中央、省市政策压力的层层传导，一方面要确保政府的正常运转，一方面要拿出举措防控债务风险，县域经济发展和债务增长的矛盾必然迅速显现。政府财力不足，经济没有增长点，借新还旧就成了到期债务偿还的主要方式，要挤出资金偿还债务，必然会影响正常运转。综合经济指标下滑，相关行业产业链难以激活，导致县政府的整体绩效滞后，还会产生不良的社会影响。这些问题均是减缓经济运行速度的因素。

一、英山县的发展实际

黄冈市英山县是国家级深度贫困山区县，多年来，依托山清水秀和红色革命发源地、根据地的优势，极力打造“全国名茶县、生态旅游县”，该县碧水温泉全国闻名，黄梅戏文化，“英山森呼吸”和小桥流水人家的格局让英山县成为最宜居的净土。但该县企业较薄弱，主要是机械配件、铸造、建材、建筑、小五金等小规模形式;农业品种较多，均产量不高，品质不优，在市场上还没有形成产供销的强链条;财政收入来源单一，主要是土地财政，近年，因为减税降费和疫情的影响，收入指数大幅下滑，招商环境受到影响，引进不来大的项目，很多小规模项目也因此搁浅。收入没有增长点，每年的支出都在增长，导致偿债能力转弱，债务风险逐年增加。

贫困县财政困难的原因是复杂的、多方面的。地理条件的制约，政策因素的变动，人文环境的多样化及历史的不断变迁均影响着经济和财政的发展，债务形成的原因结构也是多样化多层次的。以英山县为例：一是1994年的分税制改革，县级政府承担了大部分财政责任，形成的遗留债务;二是财政转移支付结构不够合理，贫困山区县收入小导致“穷则越穷”，形成的支出性债务;三是税费改革带来的县乡两级政府支出缺口;四是农村综合改革不彻底带来的以钱养事支出缺口;五是多年来应对项目建设政策性配套以及历年来为推动县域经济社会发展而实施的城市、交通、医疗卫生等基础设施建设所形成的工程债务。截至2020年，英山县的隐性债务余额达到14亿元。

为贯彻落实湖北省政府债务管理政策精神，切实防控地方政府债务风险，缓解经济运行压力，该县在摸清家底、划分权责之后，置换了2014年以前形成的政府债务，后移了债务压力，暂时减轻了企业的负担，政府重大项目建设也基本以申报发行政府专项债为主，结合社会资本投入和政策性贷款的支持，项目建设大多能有序推进。

2009年以来，省政府投入该县债券资金29億元，置换了政府债务19亿元，很大程度上缓解了政府支出压力。通过多年的债务风险防控工作，英山县债务总量基本控制在湖北省政府确定的限额内，债务率为95%，低于国际通行的警戒标准。随着精准扶贫的深入和“十四五”政策的推动，县域经济平稳向好，但限于经济运转压力、生产要素缩紧和结构性矛盾等顽疾，整体经济和财政实力还是较弱。

同时，债务管理政策的出台，也伴随着一些问题的出现，一是债务置换治标不治本，政府的偿债压力没有从根本上减轻。二是债务总量不能突破限额空间，项目建设落实落地存在限制。三是债务归口政府管理，县财政还本付息压力会越来越大。以英山县为例，随着政府债券陆续到期，该县今后5年每年需支付利息约1亿元，对于一个一般公共预算收入不足5亿元的贫困山区县，压力可想而知。四是外部环境也受到很大影响，该县的融资平台公司转型以后，由于注入的资产质量不够优，短时间内的自我造血能力较差，如果激活市场出现困难，债务偿还能力转弱，社会融资就会越来越难，容易形成恶性循环。另外各地“复制”的“PPP”模式开展得并不顺利，一旦社会资本融资出现困难，就会留给政府“乱摊子”，成为隐性债务的“催化剂”。

二、防范和化解债务风险的建议

1.明晰权责优化债务结构

地方债的“闸门”打开，无疑缓解了地方政府发展的资金“饥渴”，但是，如果不能正确划分政府与市场的权责，就会造成地方政府的信用危机。化解债务风险关键在于明确各方权责，要按照“国发43号”文件提出的“切实做到谁借谁还、风险自担”的要求依法承担责任，要明确债务性质，进行分类处理，该是政府的债务，政府不能推诿，该是企业的债务，企业要主动承担。对于有利于经济发展的基础设施建设，继续予以支持，相反对于僵尸企业和无效产能，要有“断舍离”的决心，斩断其贷款渠道。对依附于政府运转的平台公司迅速转型，政府可以通过投入、优化其资产质量等激励措施，不断增强国有企业自身的造血能力，激发其市场活力，将政府性债务逐步转化为经营性债务，消除债务隐患。

2.完善机制强化源头管控

监管缺失，会造成地方债规模和态势的发展甚至不可逆。地方债基本由政府行为或政府信用而形成，一些地区为发展经济，建设无资金来源或未经审批的项目，超预算、违规融资建设项目，因后续无资金跟进，新增了建设性债务，还造成很多工程乱尾，阻碍经济发展，严重影响了投资环境。2020年，是三大攻坚战收官之年，各地区能否平稳度过“洪期”，取决于监管是否落到实处。从政府的层面应当建立一个严密的监管体系，强化对项目的可行性论证、预算审核和项目审批等程序，实效性不强的项目，不能盲目招商，更不能开工建设。要形成对债务资金的监管、项目负责人员的监管，主管单位对下属单位的监管等多个层面立体监管格局。不允许以新增隐性俩务的方式上新项目，同时要管控金融“闸门”，落实考核、问责等制度，从源头上遏制新增债务。

3.多措并举稳妥化解债务

贫困山区县主要是通过转移支付政策来保运转。税收少，发展资金短缺，政府债务风险较高，要在短时间内直接偿还债务，运转和发展的矛盾必然显现，一定要采取有针对性的措施，才能逐步化解债务风险。化解债务第一步要充分利用政策有效控债。要跟中央、监管和相关金融机构相互配合，对现有的信贷项目进行相应的债务清偿、债务重组或计提处置，利用好土地指标增减挂钩、乡村振兴和农村土地流转、三权改革等政策，积极争取专项资金和补助资金支持，有效缓解县本级农村基础设施建设的投入压力。第二步要盘活资源积极化债。政府要了解自身的清偿能力，清楚现有存量资产和资源，优化资产交易平台，适时适量处置固定资产，实现资源开发利用和资产盘活。第三步要做实做强企业，增收偿债。要加快建立健全举债融资机制，优化投融资环境，结合市场需求，选择有潜力的市场主体，择优扶持，积极培育优势产业、龙头企业，贫困山区特别要注意保护支持小微企业，政府应牵头制定招商和产销方案，多部门齐发力，拓展农副产品、旅游产品销售门路，广辟税源增加收入逐步偿还债务。

4.激活杠杆提升债券效益

2015年以来，湖北省人民政府下达英山县债券转贷额度近30亿元，主要是贯彻落实中央债券政策投向，用于农业、水利、城镇化、环保等重点领域基础设施建设项目，基本上解决了民生和发展上的重点问题，结合实际需求建成了一批项目，特别是新型城镇化建设上，城区及周边群众的生产生活环境有很大的改善，有效推动了县域经济发展。近年来，债券的投入切实给地方经济注入了活力，但是，作为贫困山区县，建设资金需求量大，如何用足用好债券资金，充分发挥其杠杆作用，是值得探讨的关键问题。笔者认为，一是要把规划谋划好。把握政策精神，认真分析中央补短板、扶贫开发、促进区域协调发展各项政策，了解投资重点，结合本地实际情况合理谋划项目，这一步很重要，未来是个什么样子，都是由现在一步步的规划而有序的建设形成。所以说发展的思路很重要。二是要把社会资本激发好。债券资金只能作为“激活剂”，起到撬动经济的作用。债券资金性质仍然是债务，到期要还本付息，额度过大仍会影响本地区的运转和发展问题，所以，要想债券有四两拨千斤的绩效，在积极争取中央、省级资金的同时，要结合招商引资的优惠政策，多措施吸纳社会资本，做活做大未来能给群众带来效益空间的项目。三是要把有限的资金使用好。在资金的使用上，县政府应结合本地经济发展需要和项目运营情况，合理调整资金分配，避免一方面资金用不出去，另一方面项目又缺资金。省级如能出台一些债券项目的奖补政策，结合部分本金和利息的减免、优先发行等激励政策，被动的项目建设将会变为积极，更能拉动内需，使当地经济活跃起来。

5.建章立制规范运行程序

要解决优化债务结构，妥善化解债务，顺利推进经济发展，不是一蹴而就的，必然要建立一个防控政府债务风险的长效机制。首先要落实工作方案，明确相关单位的职责和各个时间节点的任务;要制定风险预案，始终掌控风险点;要建立债务台账，时刻监控债务总量。其次应制定偿债的长远规划，要在防控债务风险的基础上谋求发展，不断增加偿还债务的能力。最后要健全管理、考核、追责等一系列相关制度，规范政府债务举借形式，在外部環境上强化保障。政府债务风险防控是一项长期而艰巨的任务，三大攻坚战收官，并不代表防控债务风险工作的结束，应始终抓在手上，对中央防控政府债务风险政策精神的落实不能仅仅停留在制度和要求上，相关部门应各司其职，将责任落实落地，县级政府始终坚守债务率风险防控红线，妥善处理好发展与运转、发展与控债、发展与还债的关系，不断健全机制，完善措施，才能有效地防范化解地方债务风险。

（责任编辑：兰卡）