中国能源“金三角”的财政状况探讨

姚凌群　文玉香

摘 要 以宁夏宁东、内蒙古鄂尔多斯、陕西榆林为核心的“金三角”地区，是我国罕见的能源富集区，亦是我国重要的煤炭外输基地、西电东送煤电基地和综合能源化工基地。本文基于实地调研的基础，探讨“金三角”地区在经济新常态下的财政现状及其面临的挑战，为其可能进行的针对性变革提供现实依据。

关键词 能源“金三角” 财政收支 可持续发展

21世纪以来，随着我国西部大开发战略的实施和国内能源需求的增长，“金三角”地区的能源开发以及经济总量均实现大幅度增长。2013年，该地区煤炭产量高达10.4亿吨，占全国煤炭总产量的28.3%；原油产量约1230万吨，占全国总产量的5.9%；天然气产量约420亿立方米，占全国的35.9%；在国家规划的9个大型煤电基地中，有4个在“金三角”地区。[1，2]然而，当前我国经济发展进入了新常态，内外部条件正发生着重大的变化，这必定要求“金三角”地区这类资源型城市调整产业结构并改善资源配置，而财政政策又是协调经济发展的必要手段。因此，面临新局势，分析探讨地区财政状况，对于调整地区发展战略并适应新的经济发展模式是十分必要的。

一、能源“金三角”区域财政现状

2015年，能源“金三角”地区年财政收入约1330亿元，财政支出1445亿元，财政赤字缺口约145亿元。三个区中，除鄂尔多斯的财政略有盈余外，宁东和榆林两地的财政收入都低于财政支出。其中，宁东能源基地地方财政收入243.80亿元，财政支出达401.54亿；榆林地区地方财政收入295.6亿元，而财政支出达464.6亿元。“金三角”地区税收收入占地方财政总收入的比重较大，全区平均达50%。其中，宁东、榆林和鄂尔多斯税收占财政收入的比重分别为48.1%、53.9%和50.2%。

在能源“金三角”地区的财政收入中，能源产业税费对地方财政收入作出了巨大的贡献。以宁东基地为例，目前已是自治区财税收入的重要来源，自2008年以来，以煤炭、电力、化工三个重点项目为基础的增值税、所得税增幅大，其他个人所得税、资源税、营业税和政府性基金收入亦稳步增长，各项税收占全区同类税收的比重大，增值税、企业所得税约占全区同种税收收入的1/4，资源税更是将近占全区资源税的一半。[3]

然而在经济下行压力不断加大的情况下，“金三角”地区财政收入的增速明显放缓。以榆林地区为例，榆林地区的地方财政收入年增速从2011年的43.6%下滑至2015年的13.8%。[4]其中，榆林地区税收总收入同比下降了14.3%。[4]在各项税收中，增值税（下降23.2%）、营业税（下降28.3%）、企业所得税（下降32.6%）和个人所得税（下降23.7%）均出现显著下降；而资源税（增长7.9%）、房产税（增长10.7%）略有增长。总体来看，地方财政收入增长减速的主要原因是煤炭、石油产销量价齐跌，来自能源行业的税收大幅下降。

二、能源“金三角”面临的财政难题

（一）能源市场遇冷，财政收支矛盾加剧

“金三角”地区的工业主要以能源产业为主，其五大支柱产业分别为煤炭开采洗选业、石油和天然气开采业、石油加工及炼焦业、电力热力的生产及供应业和化学原料及化学制品制造业。[1]以榆林为例，其与能源相关的产业的产值占了工业总产值的90%以上，初级能源生产行业（煤炭、石油、天然气的开采）的产值占了工业总产值的63%。

由于缺乏统筹规划，“金三角”三地产业同质化明显，且结构单一，能源产业中都以煤炭产业为主。为了尽快获得利润，大量低端同质化的项目盲目上马，导致无序竞争，产品优势削弱。煤炭利润的大幅下降已使得区内不少民营煤矿停产，随着我国经济发展进入新常态，经济增速放缓，能源需求增长总体趋缓，“金三角”地区大型煤炭企业产能过剩问题更加突出。同时，由于进口煤炭的冲击，“金三角”能源基地的能源和化工等行业的利润将进一步下滑，在新的税源增长点尚未形成的情况下，财政税收短收或减收将继续扩大，而非税收收入增长潜力有限，因此财政增收的压力将不断加大，但教育、社会保障、医疗卫生等刚性的民生支出又保持较快的增长。此外，维持增长、调整结构、促进改革、推动创新等宏观政策的制定也需要财政资金的配套支持。因此在今后一段时间，能源“金三角”地区收支矛盾可能更为尖锐。

（二）财政收支分配失衡

在能源“金三角”地区资源开发中，存在诸多的利益冲突，首先表现在矿产权分配方面的冲突。以榆林市为例，国家已经明确的491.67亿吨煤炭资源分配总量中，神华集团（央企）占22%，陕煤集团（省属企业）占12%，外省企业占49%，榆林地方企业占17%。[4]地方本土企业煤矿资源占有率明显偏低，这间接影响了地方政府对本土资源的政策影响力度。其次，资源开发所得利益分配失衡。在煤炭、石油、天然气资源开发中，中央企业从中获得绝大部分利润，地方政府得到的税费收益较少。以宁东为例，煤炭开发中，地方得到的税费只占央企利润的13%；石油开发，地方得到的税费只占央企利润的4%，这直接影响了地方政府的财政收入。按照现行资源开发的利益分配格局，地方政府从央企所得的利益，远远不能满足其履行社会管理和公共服务职能的资金需求，影响了地方开发能源资源的积极性。

（三）环境治理资金缺口较大

“金三角”地区主导的煤炭产业，在开采及能源转化过程中需要消耗大量的水资源，使得地区的水资源系统遭到破坏，区域含水层下降，进而影响到区内林业、农业和畜牧业的发展。另一方面，高耗能、高排放产业在能源“金三角”地区的占比很高，这些产业的发展产生了很多的废渣、废水、废气和粉尘，造成严重的环境恶果。当前，能源开采已使得区内采空區面积逐年扩大，地震等自然灾害发生概率增大，以榆林为例，目前形成的采空区超过500平方公里，其中已塌陷面积超过170平方公里，已悬空面积超过300平方公里，[1]从2011年5月到2016年5月，5年时间榆林发生了65次地震，最高震级3.2级，[4]造成了当地土地塌陷、河水断流、房屋受损等诸多不良的环境后果。

面对日益凸显的环境问题和日益扩大的环境治理资金缺口，由于“金三角”地区目前与资源、环境有关的税种主要是资源税、增值税、所得税、消费税，缺乏与资源开发相关的环境税等专门税种，使得当地财政面对环境问题捉襟见肘。如当地企业在榆林采煤造成的26平方公里的塌陷区，地方政府承担相关的土地生态系统恢复，需要资金5.6亿元中就有5.2亿元资金缺口。[1]

三、结语

本文以能源“金三角”地区为切入点，探讨了“金三角”地区的财政状况及其所面临的挑战。分析表明，在经济新常态下，“金三角”地区产业现行的财政政策尚无法满足可持续发展的需要，未来一段时间“金三角”地区财政需要针对性的变革。

（作者单位为中央民族大学）

参考文献

[1] 谢克昌.能源“金三角”发展战略研究[M].北京：化学工业出版社，2015.

[2] 中华人民共和国国家统计局[EB/OL]. http：//www.stats.gov.cn/，2015-08-21.

[3] 臧琴.从宁东能源基地的经济税收增长情况看现代化服务型国库建设的方向 [J].金融经济，2011（8）：123-124.

[4] http：//www.yltjj.gov.cn/[EB/OL].榆林市统计局.endprint