内部控制视角下事业单位内部预算管理机制浅析

任燕燕

摘要：2019年1月1日起各行政事业单位正式施行的新《政府会计制度》，彻底改革了我国传统行政事业单位会计核算方法，从单纯收付实现制转变为以收付实现为主的预算会计和以权责发生制为主的财务会计并行，两种核算方式适度分离又相互补充，为我国编制权责发生制的政府综合财务报告奠定了坚实基础，对于党的十九大提出的建立现代财政制度具有重要的政策支撑作用，与此同时，事业单位财务管理模式发生较大变化，从内部控制视角下如何合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果，值得探索，本文就事业单位内部预算管理这一层面进行分析，并结合实际情况提出意见和建议。

关键词：内部控制;事业单位;预算管理;业财融合

事业单位预算管理是公共财政预算的重要组成内容，事业单位内部的预算管理和内部控制有着紧密联系，两者在财政风险预防工作中都扮演着重要角色。预算管理是事业单位经济管理的核心内容，是实现事业单位财政管理内部控制的重要方式。另外，事业单位的内部控制对于预算管理机制的贯彻和落实增添了新的动力。财政管理内部控制风险评估就是建立在預算管理体系之上的，预算管理的绩效考评又是内部控制监督的重要内容。预算管理制度就是内部控制思想的落实，两者在公共资源配置、提升财政管理质量等有着高度一致性。

一、相关理论的研究

随着《行政事业单位内部控制规范》的出台，针对事业单位的内控制度进行了详尽的说明，预算管理正式被纳入到内部控制管理之中，为后续工作的开展提供了理论支撑。事业单位的内部控制体系的落实，就是为了更好的实现自身的战略目标，针对内部环境进行分析，积极的识别、控制财务风险。完整的事业单位内部控制体系建设需要从编制、审批、执行、监督、核算等多个角度进行分析。全面预算是事业单位内部控制的重要组成，使用了量化手段提升了内控质量。内控制度作为全面预算管理的基础，对于预算管理的落实有着支撑价值。

二、事业单位内部控制体系与预算管理机制的关系

（一）内部控制和预算管理的目标有相关性

事业单位内部控制的目标是合理保证经营活动的合法性，保证资金管理的安全性和有效性，确保财务管理的账目信息是真实完整的，尽可能的预防腐败问题的出现。预算管理就是帮助事业单位实现财务风险最小化，合理保障绩效目标实现，两者的目标存在一致性特征。预算管理可以促进内部控制的落实，将资产管理、预算收支、债务管理以及非税收管理有机的串联起来，实现事业单位资源整合的目的。内部控制可以保证预算管理工作的顺利落实，保障财务的安全真实。事业单位的内部控制和预算管理实施目标具有明显的关联性，两者可以相互协作、相互促进。

（二）内部控制是完善预算管理的重要支撑

预算管理有助于事业单位内部控制体系建设，也是事业单位管理目标实现的重要措施。当前事业单位的预算管理过程中，经常出现预算编制不合理、预算数据不准确等问题，对于预算工作的落实造成阻碍。实施预算管理是事业单位内部控制的核心内容，创设出良好的内部控制环境，不断的健全内部控制设计方案，通过要素调整保证控制效果，有效的降低财务风险实施的风险，进一步提升预算管理执行力，降低预算编制、预算执行等环节出现问题的概率，实现事业单位内控制度在预算管理制度的保障价值。

（三）预算管理是提升内部控制执行力的重要途径

财务预算管理属于管理职能，在事业单位的内部管理过程中有着十分重要的控制作用。针对预算编制、执行和监督等内部控制业务，维护财政管理工作的正常运行。预算管理制度决定了内部控制的效果，同时预算管理有效的降低了事业单位的财务风险。

三、内部控制视角下事业单位预算管理遇到的问题

（一）预算编制科学性不足

预算编制是预算管理制定的最基础的内容，要想保证预算管理的顺利执行，就要从科学的预算编制入手。在实际的事业单位管理过程中，因为编制预算涉及内容比较多，专业性比较强，对于预算编制组织人员的专业素养提出了很高的要求。（1）部分单位领导重视不够，意识不强，组织不力，认为预算编制主要是财务部门的职责，而忽略了应根据国家、省市的政策导向和重点工作规划，合理统筹单位未来一年各部门的重点工作任务，降低了预算编制的科学性。（2）部分单位仍然采用的是增量预算、减量预算的编制方法，虽然非常的简单便捷，但是对于非正常因素的认知不足。这种预算方法主观性非常的强，极易造成预算管理效率低下的问题。

（二）预算管理脱离了内控制度

事业单位的内部控制要从全方位、全过程、全覆盖、全成本的角度，贯穿在经济业务活动事前防控、事中监督、事后评价的每一个环节之中。预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分，预算编制与资产配置是否相结合、与具体工作是否相对应;是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题;决算编报是否真实、完整、准确、及时等，每个环节都离不开内部控制的理念。部分事业单位的内部控制和预算管理出现了明显的脱节，比如（1）预算编制时，由于编制人员考虑不充分、受专业知识、时间紧迫等所限，同时，缺乏相应的审核机制，导致预算在实际执行时，出现重大偏差;（2）预算绩效目标的填报随意性较强，或者缺乏全局性、专业性，进而导致在最终预算绩效评价时，实现的产出和绩效效果与目标不一致，从而导致内部控制和预算管理效率低下，影响了预算执行的合规合法性以及预算绩效的效果实现，甚至损害了事业单位的经济效益和社会效益。

（三）预算管理信息化水平有待提升

随着大数据时代的来临，数字化信息化在各个行业的广泛运用，有效的提升了办公效率，大数据“廉价、迅速、优化”，通过结合大数据和高性能的分析，可以帮助单位降低成本、提高效率、开发新产品、做出更明智的业务决策，无疑有重要意义。（1）部分事业单位仍然采用传统的预算管理模式，数据、资料都是从原始的纸质单据上获取的，一些管理软件只能用于单机办公，数据的综合管理与综合决策技术较为落后，缺乏协调和规划，不能够对基础数据进行收集、统计和分析，未能真正实现网络化的管理，信息建设层次不高。不仅严重影响办事效率，而且影响数据信息的准确性，同时对于后续的保存、利用形成了阻碍。（2）另一方面，由于信息化手段利用不充分，存在预算编制依据不充分，数据不准确，而预算执行中，效率不高、合理性不足，在后期预算结果的分析利用上不充分，满意度不高等问题。

（四）预算管理中业财融合不够

2016年财政部发布的《管理会计基本指引》对业财融合概念做了明确的解释，“单位应用管理会计，应遵循融合性原则，财务应嵌入单位相关领域，层次，环节，以业务流程为基础，利用管理会计工具方法，将财务和业务有机融合”。（1）事业单位目前的财务管理工作还是比较传统的，更多的是在业务活动后进行的，履行的财务监督也是“亡羊补牢”式的，没有做到事前预警;（2）财务人员不懂业务，业务人员也不懂财务的现象比较普遍，都无法占到更高层面，了解单位发展规划，更好地提升服务价值。比如：单位在立项之初，是业务人员的工作，不与财务人员沟通，以至于到立项成功后，才发现项目预算编制有问题、资金支付计划等问题。（3）在预算执行过程中，业务人员只负责完成实际业务，预算执行中资金支付进度，被认为是财务的职责等，都反映了由于业财融合不够，导致预算管理存在问题。

四、内控视角下事业单位内部预算管理问题的改进措施

（一）优化和创新预算编制的流程

预算编制是事业单位预算管理的基础性内容，也是事业单位内控工作的有力支撑。（1）将预算编制工作列为单位年度重点工作。院年度预算、预算执行中的重大变更与调整，应作为单位“三重一大”事项进行集体决策。（2）不断优化和完善预算编制流程制度，结合实际情况选择最恰当的预算编制方案，结合历史数据进行分析，充分发挥当前实际数据的价值，逐步的降低人为因素对预算管理的影响，从而更好的实现预算管理目标。（3）加强学习和培训不断提升人员专业素养。

（二）依据内控制度来促进预算执行的落实

事业单位的预算管理是内部控制的重要组成部分，要将预算管理和内部控制有机的结合起来。（1）制订并落实预算执行监督制度。结合实际情况，对于预算执行的情况进行科学分析。对于预算执行过程中出现严重偏差的，就要从实际出发对于预算按照相应程序进行调整。（2）制订完善的问责制度。一旦出现大的预算管理偏差，追究相关责任人。（3）执行定期通报制度，针对预算执行以及预算绩效考核优秀的部门及人员进行通报表扬，保证预算管理监督职能的正常发挥，进一步的提升预算管理的透明度。

（三）搭建完善的预算考核体系

创新预算管理方式，注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。针对预算绩效考核，2019年国家就出台了《人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》《全面实施预算绩效管理的实施意见》等，各单位严格按照有关规范，应积极完善预算考核体系。传统的事业单位预算管理标准太过宽泛，预算管理的约束性不足。要针对预算管理的细节和流程进行优化，包括风险防范指标、流程指标，从而更好的展示出预算管理评价体系的成效。（1）首先，要在事业单位的预算管理中形成追踪制度，依靠制度的建立对于事业单位的财务管理内容进行全过程管理。（2）其次，促进预算管理信息分析机制建设。如果在预算管理过程中发现问题，就要积极的分析、探索问题的原因，及时的进行调整和优化。

（四）提升预算管理的信息化程度

所有单位经济活动都要纳入信息系统之中，有效降低人为因素的影响，从而保证预算管理信息的安全性和有效性。事业单位的预算管理设计的内容非常多，实际的数据信息处理有着很大的难度。选择信息化管理措施，为事业单位的预算管理和内部控制效率提升打下坚实基础。事业单位的信息化预算管理不仅是各种数据的共享，还要针对预算管理流程进行监督。为促进事业单位预算管理信息化建设进程，建议从以下几个层面进行分析：（1）在事业单位内部形成完整的预算信息化管理体系，提升事业单位内部管理水平和效率。（2）对预算管理信息化体系进行优化和调整，对于预算管理的内容进行适当拓展，比如预算数据自动录入，对预算全过程支持，纵向环节上，形成预算编制、执行到控制的反馈机制，横向上，包括业务预算、资本预算和财务预算，并提供组织机构等自定义预算。建立与预算管理接口的报销系统，通过支出管理实现预算执行的实时监控，重点关注三公经费、培训费、差旅费、劳务费等的规范性，确保费用报销准确完整。（3）积极的进行预算管理信息化的宣传和开展培训，确保人员能够熟练掌握各种信息化工作方法，为预算管理效率提升做好准备。同时，财务人员主动拓宽财务职能，深入业务流程，主动融合业务，事后核算与监督向事前预测与预警、事中控制与沟通的角色转换。

（五）强化内部控制和预算管理的宣传工作

采用多种宣传方式，逐步提升事业单位对于内部控制和预算管理的重视程度。通过提升事业单位对于内部控制的认知，为内部控制效率的提升打下坚实的基础。同时，通过提升人员的能力和素养，实现预算管理效率的提升，促进内部控制和预算管理的有机融合，避免管理资源浪费的情况。树立正确的管理理念，积极的纠正事业单位管理层面的错误认知。事业单位要通过各种形式进一步提升内部控制和预算管理的综合能力，认真学习相关的管理知识，保证行政事业单位人员明确内部控制和预算管理之间的联系，为全面化管理的落实打下坚实的基础。同时，要针对事业单位的内部控制和预算管理的内容进行分析，创设出良好的学习环境。营造预警氛围，使相关岗位人员处处有风险意识、预警意识、并深刻认识到“权力在哪里，风险就在哪里”“慢作为、乱作为、不作为都是风险”，强化“按程序执法、按制度办事、按岗位负责”意识。

（六）调动人员的工作积极性

事业单位要通过由上到下的管理模式的执行，保证全面预算管理目标的实现，同时，营造自下而上全员学习的氛围，充分调动工作人员的积极性，逐步提升事业单位内部控制和预算管理效率。（1）加强职工职业道德教育，提高职工自我修养的自觉性是调动职工积极性的关键。（2）建立相应的激励机制，强化事业单位的预算管理制定环节，充分的发挥各部门自身的价值。对于事业单位的运行过程进行实时监督，促进部门之间的沟通交流，避免事业单位预算管理的风险，进一步提升事业单位的预算管理水平。

五、结束语

综上所述，针对内部控制视角下事业单位内部预算管理机制的探究是十分必要的。明确事业单位内部控制体系与预算管理机制的关系，为后续工作的开展打下坚实的基础。结合内部控制视角下事业单位内部预算管理遇到的问题进行讨论，制定出更具针对性的应对措施，优化和创新事业单位预算编制的流程，依据内控制度来促进预算管理的落实，搭建完善的预算考核体系，提升预算管理的信息化程度，强化内部控制和预算管理的宣传工作，调动人员的工作积极性，将全面预算与内部控制渗透到各部门各岗位各员工的日常工作中，才能有效改善预算管理工作、提高内部控制管理的质量，充分发挥全面预算管理对单位各项业务活动的控制力，促进事业单位财务水平的发展与提高。

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