加拿大联邦主义视野下的立法权分配和宪法司法审查

关键词 加拿大 联邦主义 立法权分配 宪法 司法审查

作者简介：何晓琦，福建江夏学院金融学院教师，加拿大安大略省律师协会（LSO）会员，研究方向：比较宪法与行政法、法经济学。

中图分类号：D9711                                                         文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.123

一、综述

加拿大是一个典型的联邦制国家，联邦主义是加拿大的立国原则之一。聯邦主义本身是指多个权力中心，是相对于单一权力中心（unitary systems）而言。Federalism（联邦主义）和另外一个词confederalism（邦联主义），都来源于拉丁文词根foedus，意思是“正式的协议或契约”。近年有关联邦主义的研究，主要包括联邦主义的分类、思想渊源、国家治理优势，以及联邦国家体制稳定性的缘由、分权制、公平分配和政治哲学等几个方面的研究。比较重要的有King（1982）、Elazar（1987）、Riker（1993）等人从政治组织、政治秩序的角度对中央政府及联邦之间关系的界定。Watts（1998）和Norman（2006）等人对联邦内边界的成因，以及中央政府和各联邦之间权力分配（立法权、行政权、司法权和修宪权力）和权力共享的研究。在司法权的分配上，Follesdal（2001），de Schutter（2011）等认为最重要的是处理好中央和联邦之间相对紧张的司法权冲突问题。

19世纪后，联邦主义建国在世界上大行其道，绝大多数大国，如美国、澳大利亚、加拿大、印度等，均实行联邦制。联邦主义在当代的意义不言而喻，一个大国既要保证中央的权威，又要保证地方政府的自由度和社会经济发展的活力，联邦制是一个很好的选择。加拿大和美国的联邦体制，都是指联邦和各省（州）之间的分权。联邦制实施的成功与否在于中央和地方多权力中心之间的平衡，而这种权力的平衡来自于宪法授予的立法权分配的平衡。Ronald Watts（1999）对当代联邦体制总结了四个特征：（1） 至少有两个层面的政府，且可以分别发布政令;（2）不同层面政府发布政令的权力来自于宪法规定;（3）宪法规定不同层面的政府实行分税制，以保证各级政府的正常运行;（4）成文《宪法》不能由单方面取消（联邦或省）。加拿大联邦强调宪政立国，注重法庭的法理解释，较好地解决了联邦中央政府和地方政府的关系。本文从近年来加拿大典型的宪法司法审查判例出发，研究总结加拿大联邦和省级政府在立法权分配上的基本原则，对于处理中央和地方立法权之间的冲突、加强中央政府权威和发挥地方政府的积极性，在新形势下有较强的现实意义。

二、加拿大立法权的分配

加拿大宪法的目的是为了建立、分配和限制政府的权力。加拿大宪法分为三个部分：成文法、不成文法和法庭判例。成文法包括一系列宪法性的法律文件;不成文法则包括英格兰和加拿大的宪法原则和宪法传统;此外还有法庭判例形成的普通法原则。成文法中最重要的有两部，分别是1867年和1982年《宪法》。联邦政体下，省一级政府并不是联邦政府的附属或派出机构，它们分别在各自管辖权内拥有强大的立法权。

（一）联邦议会的立法权

加拿大联邦政府的立法权主要集中在国防、外交、省际贸易与通讯、货币、航海、刑法和公民权利方面，包括：

1. 和平、秩序与善政

1867年加拿大《宪法》第91条授权联邦议会“make laws for the peace， order ， and good government”，即“和平、秩序与善政”（POGG），这是加拿大立宪主义中最重要的内容，包括三个方面：（1）国会有权制定临时措施以应对国家突发事件或者危机，即使这种突发事件还没有发生。例如，国会可以在  重大经济危机时期进行政策干预。（2）对立法权不明确的领域的立法权被授予国会。例如，在1867年《宪法》中没有规定联邦公司的合并、加拿大在签署国际条约中的义务等事务，国会则对这些领域拥有立法权。（3）国会对全国性事务拥有立法权。国会有权对“国家关注的事务”进行立法，这些事务跨越单个省份，或者本身就是国际事务，是某一个省的立法权无法完成的。

2. 商业与贸易

1867年《宪法》第91条第（2）款规定，国会有权制定商业与贸易方面的法律，但国会的立法权受到非常严格的司法解释限制。国会不允许就某个特殊的贸易或行业进行立法，例如保险行业。在《宪法》第92条第（2）款则规定，国会只能对涉及到省际和国际的商业贸易立法，并且这些法律必须“影响到整个国家贸易的法律通则”。联邦最高法院在General Motors of Canada Ltd. v. City National Leasing一案中确立5条审查原则：（1）是否属于普遍性的监管法规;（2）是否在同一个监管机构的监督之下;（3）是否属于一般性的法规而不是针对某个行业的监管;（4）是否只是适用于某个特定省而不适用于整个联邦;（5）当不包括省份和地区时，会影响到法律在全国范围内的执行。

3. 刑事立法

根据1867年《宪法》第91条27款，联邦国会具有刑事犯罪和诉讼程序的唯一立法权。《刑法典》的颁布是国会对刑事犯罪拥有立法权的标志，除了谋杀、抢劫等传统罪名，联邦刑事立法还涉及枪支控制、烟草销售、毒品控制、环境污染，以及高科技和后现代社会可能出现的新型犯罪形式，比如克隆人、人类基因工程犯罪等。作为普通法国家，每年更新的大量判例，则是法官和律师在实践中最重要的参考内容。这些判例对法律条文的解释以及判决结果，才真正具有法律效力。1867年《宪法》s.92（15）授权省级立法机构有权制定省级刑罚（罚款或监禁），省级刑罚是“准刑法”，确保省级立法机构制定法令的实施，包括交通法、商业法规。

4. 印第安人和印第安人保留区土地

1867年《宪法》中，联邦国会对“印第安人，以及印第安人保留区的土地”拥有所有的立法权。但在省一级立法中，除非对印第安人另有规定的特权，省级法律适用于省内的印弟安人。例如，省交通法适用于穿过印第安人保留区的公路。

（二）省（地区）级的立法权

加拿大省级政府的立法权主要在教育、健康、自然资源、财产和民事权利、交通等领域。

1. 财产和民事权利

1867年《宪法》s.92（13）授予省级立法机构拥有制定“财产和民事权利”法律的特权。包括财产、合同、民事侵权的相关法律，以及劳工关系、工作场所安全标准、精神健康、人权、交通、环境保护、保险、从业执照、儿童保护、家庭财产分割、子女和配偶的赡养、收养和监护权、消费者权益保护、资本市场监管、社会救助和社会福利、遗嘱和遗产、土地开发，等。但省级立法机构在两个很重要的领域受到了限制。第一，有关银行业务的审批、破产、专利、版权的立法权属于联邦国会。第二，省级立法机构不能有跨省的立法行为，不能制定涉及外省的财产和合同权利的法律。

2. 健康

联邦国会在保护健康方面的立法上起着重要作用，包括《刑法典》内的许多法文都有涉及。但省级立法机构拥有对健康方面的基本司法管辖权，包括对本省医院、财产和民事权利的司法权，以及健康保险、医护专业人员的行业管理。每个省都有针对本省居民的健康保险计划，由健康保险支付医生的治疗费用、以及所有的住院费用。实践中，因为涉及到联邦政府对各省健康保险的医疗补贴，各省相关立法都受到联邦的《加拿大健康法》有条件的制约。各省提供给本省居民的医疗服务和健康保险只有达到《健康法》的要求，联邦政府才将相应款项全额拨付给各省。

3. 教育

根据1867年《宪法》第93条，各省在教育方面拥有广泛立法权，包括公立和私立学校，涵盖小学、中学和中学后教育（大学和专科）。尽管联邦政府对各省的大学都有财政拨款，但联邦国会对教育没有立法权（军事院校、印地安人保留区内的学校除外）。

4. 市政机构

加拿大的市（镇）本身不是立法主体，但根据1867年《宪法》s.92（8），市（镇）政委员会的立法权来自省一级法律的“授权”（delegate），这些法律被统称为by-laws（地方法规）。例如多伦多市历史上一共通过1.8万项地方法规，很多仍然生效，市政厅的网站上可以查询到1834年以后通过和修改的所有地方法规。《多伦多市政法汇编》包括950章，每章都是独立的地方法规，最受市民关注的包括：噪音管理（591章）、动物控制和管理（349章）等。

5. 司法行政管理

加拿大1867年《宪法》s.92（8）赋予省一级行政机构拥有司法行政管理的权利，包括组建省级及以下所有的法庭（民事和刑事）、维护治安、制定民事诉讼程序等。但是，刑事诉讼的程序、省高级法院法官的任命和薪酬则由联邦负责。

三、联邦体制下的司法违宪审查

联邦体制下，立法权在不同层面政府之间分配，但联邦和省对这种分权规定的并不是十分明确，往往出现立法冲突问题。而立法权的分歧，最终由法庭来仲裁的。1982年《宪法》s.52（1）规定：宪法是加拿大的最高法律，所有其它法律如果和宪法规定的不一致，依据不一致的程度全部或者部分没有约束力或无效。经过多年的司法实践，加拿大的法庭在处理联邦与省立法权冲突时，大致建立了三个宪法司法审查的基本判断原则。第一条原则是“法律本意”（pith and substance），确定联邦或省级法律的合法性。第二条原则是“司法管辖权豁免”（interjurisdictional immunity），确定省级法律是否对特定联邦个人或实体的适用性。第三条原则是“联邦最高权威”（federal paramountcy），决定可操作性，解决当省级法律与联邦法律发生冲突时的情况。

（一）法律本意原则

从词义上来讲，是指自然的、本质的意思。从立法角度看，就是立法的本质、立法的本意。“法律本意”可以说是一切立法根本所在，偏离了“法意”，立法就成为无根之木、无源之水。这是联邦国家立法权分配中最重要的一条原则，具体包含三个方面内容：

1.有效性测试

有效性测试包含两层意思：首先，必须有明确的立法主题和内容，并且宪法也已经明确了立法权的立法层次（省或联邦）;其次，一项立法不符合“法律本意”而处于无效时，说明对应的另一个立法层次对这项立法内容不仅是有效的，而且同时具有排他性（exclusively）。在Chatterjee v. Ontario（Attorney General）一案中，大法官Binnie J.认为：法庭对一项法律是否有效的宪法审查应当对两个方面内容进行检验：一是立法主体的立法目的是什么;二是法律执行的效果如何。前者是对法律文本的审查，包括文本里面所包含的目的、条款、序言等;以及所有文本外部的相关资源，如法庭辩论等。后者则审查两方面的内容：（1）审查法律实施后在整体上如何影响到相关方的权利和责任;（2）审查已往的实践中或者对未来预期的执行中的效果。一项执行效果不佳的法律要么立法原则和技巧上存在很大的不足，要么就是目前条件下还不具备立法基础。

立法主体是否越权也是实践中有效性测试的一个简单办法，可以直接对法律的立法层次进行合理归类，如果法律被恰当地划分在相应的立法主体的管辖权限内，则被称作“在正当的权限内”（intra vires）;如果法律被不恰当地划分在另一个层次政府的立法权限内，则被称作“越权”（ultra vires）。

2.伴随效应和两面性

伴随效应（incidental effect）是指省級法律如果和省级政府的核心权力相关，尽管这项立法权可能涉及到联邦立法的排它性，但省级立法机构的立法仍然是有效的。伴随效应存在的原因是联邦和省级行政事务管辖权重叠而引起的立法交叉，实践中十分常见。例如，省政府可以对辖区内的飞机引擎制造商征收相关税收，但航空领域事务的立法则属于联邦国会的排它性立法权。法庭对这类法律进行“法律本意”宪法审查时，主要考察法律中占据主导地位的特性以及法律在实践中的效果。在一些法庭案例中，尽管法律特性界定明确，仍然很容易同时归入联邦和省级的核心管辖权力中，这个就是立法权分配的两面性（double aspect），两面性和伴随效应往往同时存在。经典的例子就是“危险驾驶罪”，它同时触犯了联邦的《刑法》和省级《道路交通法》。在加拿大卫生部诉BC省PHS社区一案中（Canada （Attorney General） v. PHS Community Services Society），联邦最高法庭确认：“在实践中，联邦和省的司法管辖权是经常重叠的，因此两级政府均可以在这些重叠的领域为自身有效目的而进行立法。”这条司法解释明确了对于重叠立法领域的两级政府立法分配权的原则。

3.附属权力原则（ancillary powers doctrine）

不同层面的立法并非如“伴随效应”那样只是简单的重叠，而是一个层面的立法权“侵入”了另一个层面的立法权。这个时候，法庭运用“附属权力原则”来审查法律是否违宪。这条原则的主要内容就是“相关性”分析，亦即法律是否真实地和相关事件有关，或者说，当法律和一个事件相关时，事件本身并非它所关注的中心点。“附属权力原则”确定法律有效性的时候，主要检验法律侵入另一个层面立法主体的程度。如果是深度侵入，要检验和判断法律条款在立法预案可操作的“必要性”;如果是轻度侵入，则要检验法律条款和立法预案的立法目的。相关的一个判例是Kirkbi AG v. Ritvik  Holdings  Inc.，这个案例是有关商标侵权和民事责任赔偿的。联邦最高法院维持了联邦法律的民事责任赔偿，因为大法官认为联邦法律所制定的相关商标保护法条和民事赔偿是不可分割的，尽管在立法权分配上，省级立法拥有排它性的财产和民事权利的立法权。

（二）跨司法管辖权免疫原则

尽管根据“法律本意”原则在普遍适用的情况下，省级法律是有效的而且没有违宪，但是如果省级法律试图介入一些由特定联邦法律规制的个人、企业和事务，则可能是违宪的。例如，省级劳动法对省内大多数工作场所都适用，但对于适用于联邦法律且具有“排它性”的工作场所则是无效的，如由联邦法律规制的银行业。对于这种情况，省级法律被称作为“无效的”，这条法律原则就是“跨司法管辖权免疫原则”。

实践中，判定这种排它性立法权是否成立，需要认定联邦国会和省级立法机构能否确保本级政府完成自己特有的排它性职责。宪法判例Canadian Western Bank v. Alberta中，最高法院大法官作了详细的法理性解释，对跨司法管辖权进行界定，详述它和“排它性”立法权（专有立法权）间的关系，同时也解释了这条原则的核心内容，它的前提是以 “基本的、最低限度的和无懈可击的内容”为准则，然后再依据1867年《宪法》第91-92条中立法权分配的，考察法条中所对应不同层次政府所掌握的核心权力。

跨司法管辖权免疫原则可以保护核心的司法管辖权不会受到其它层次政府立法的损害。理论上来讲，这种保护是双向的，既保护省级法律和联邦法律之间不会出现相互的冲击。但在实践中，这种保护则非常不对称，联邦最高法院都是单向保护了联邦政府的核心权力，目前为止加拿大还没有发生过一起因为这一类的司法管辖权冲突，否决了联邦法律的适用权而保护省级法律的适用性和有效性的情况。

跨司法管辖权免疫原则是否对另一层次的政府的核心权力造成损害呢？在加拿大西部银行一案中，联邦大法官对此的法理解释是：跨司法管辖权免疫必须遵循限度适用原则，一般情况下同时还要遵循先例原则。

（三）联邦最高权威原则

通常情况下，联邦和省级立法重叠较为常见并且不会对司法过程造成困扰，但有时候联邦和省级法律仍然会产生冲突。当联邦和省级法律均有效适用时，联邦最高权威原则决定了联邦法律优先，在冲突范围内省级法律全部或者部分无效力。联邦最高权威原则的机制并不会简单地被触发，只有在两种情况下会触发这个机制：（1）均不适用联邦和省级法律的时候;（2）适用省级法律会导致联邦法律失效。实践中，如果服从于一项法律会导致另一项法律失效，则联邦法律优先。联邦最高权威原则，不同于法律本意和跨司法管辖权免疫原则，只是一个时间节点的准则。后者是一个法理性的长期判定原则，联邦最高权威原则是针对某个时间节点的法律冲突。这种冲突，可能在第二天随着省级法律或者联邦法律的修改而失效。

四、结论

加拿大联邦立法权的分配具有很鲜明的特点，从1867年颁布宪法以来，一直受到加拿大法庭和普通法国家的法律专家关注。加拿大立法权的分权主要有以下几个特点：

（一）加拿大联邦和省级立法权分配在普通法体系中非常有代表性，同时也很有争议

争议的声音一方面认为加拿大法庭花费大量时间讨论两级政府的立法权分配，陷入宪法文本主义中;另一方则认为，立法权的分配的讨论深化了对1867年《宪法》的理解，法官的法理解释都可以成为教课书式的范本。

（二）集体主义的特征

加拿大立法原则中最重要的目标是“和平、秩序与善政”。这三个词都是描述总体的社会状况，带有典型的集体主义特征。加拿大是一个移民国家，强调各族裔保留自己的传统和文化，推行多元文化的立国措施。然而在建国理念上，又十分注重整体性和集体性。当立法权出现冲突时，国会立法拥有最终的优先权。这点上，值得中央集权国家借鉴，在保持中央的绝对权威下，适当增加省级立法权的范畴和鼓励各省立足本省特点加强立法实践。

（三）宪法的司法解释起到关键作用

联邦和省级立法机构在立法权上的冲突，地域主义和联邦主义冲突时，法庭的司法解释起到关键作用。普通法国家对法官素质要求比较高，省级最高法院以上的法官都必須是资深法学专家。相比较法律条文，司法解释和过往判例更为重要，法官通常采用遵循先例的原则。

（四）有利于地方立法和公共政策的创新

联邦制下，各个省根据自己实际情况，制定适合本地区的法律。由于不同省份制定的法律和公共政策不同，有利于省际之间的竞争和人力资本等资源的合理流动。此外，联邦制下的省级议会选举不受联邦政府影响，省级政府立法权保证了责任政府的形成。

（五）加拿大各省的高等法院在整个司法审查体系中起着非常重要的作用

省级高等法院可以审理所有案件，而联邦高等法院则不能直接审理省一级的事务。因此，几乎所有的司法审查都必须经过省级高等法院，重要的宪法问题才会继续提交到联邦最高法院。

参考文献：

[1]King， Preston， 1982， Federalism and Federation， Baltimore： Johns Hopkins， and London： Croom Helm.

[2]Elazar， Daniel J.， 1968， “Federalism，” International Encyclopedia of the Social Sciences， New York： Macmillan. 356-361.

[3]Riker， William H.， with Andreas F  llesdal， 2007， “Federalism，” in Robert E. Goodin， Philip Pettit and Thomas Pogge （eds.），A Companion to Contemporary Political Philosophy， Oxford： Blackwell.

[4]Norman， Wayne J.， 1994， “Towards a Philosophy of Federalism，” in Judith Baker （ed.）， Group Rights， Toronto： University of Toronto Press， 79-100.

[5]Follesdal， Andreas， 1998， “Subsidiarity，” Journal of Political Philosophy， 6（2）： 231-259.

[6]De Schutter， Helder， 2011， “Federalism as Fairness，” The Journal of Political Philosophy， 19（2）： 167-189.

[7]Ronald Watts， Comparing Federal Systems（ Institute of Intergovernmental Relations）， Queen's University， Kingston， Ontario， 1999， 7.

[8]https：//scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/7960/index.do.

[9]https：//scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/2246/index.do.

[10]https：//www.canlii.org/en/ca/scc/doc/2007/2007scc22/2007scc22.htm.