完善我国新个人所得税法的思考

李锦月

（吉林衡丰律师事务所，吉林 长春130021）

我国新个人所得税法自2019年1月1日起全面实施，从一年多的实践看，新个税法确实给税收体制、经济发展和社会稳定带来了较好的效应，同时也暴露出一些不足之处，新个税法仍有完善的空间。

一、我国新个人所得税法的亮点

1.采用综合与分类相结合的税制模式

新个税法的最大亮点就是将工资薪金、劳动报酬、特许权使用费所得和稿酬所得合并实行统一综合征收，综合所得按年计算，按月预缴，年终汇算清缴；对其他个人所得则继续实行分类征收，分类所得仍按月按次征税。这一规定是我国个税法在个税征收模式上的一个重大变革，表明我国的个税征收模式开始由单一分类征收向综合与分类相结合转变。

2.设立专项附加扣除项目

增加专项附加费用扣除是新个税法的又一大亮点。新个税法规定，综合所得除基本扣除外，又增加了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人六项专项附加费用的扣除。这六项专项附加费用扣除都充分体现了居民生活和支出的差异性和个体性，进一步减轻个人税收负担，实现税负公平。

3.调整超额累进税率的级距

新个税法规定继续保持原来的七级超额累进税率的级次，并且维持税率不变。但新个税法对各档次的级距作了优化调整，进一步拉大了3%、10%、20%三个较低档次税率的级距，再次缩小了25%这一档次的级距，30%、35%、45%这三个较高档次的税率级距则仍然保持不变。这样的变化，除了继续维持对高收入者的高额税负以外，对中低收入者则是做了减轻税负的处理，意在进一步加大对收入分配差距的调节力度[1]。

4.增加反避税条款

此次新个税法修改的一大特色，就是增加了反避税的条款，这是我国个税法与国外税制接轨的重要体现。新个税法规定，税务机关有权对偷税漏税利益群体和个人的税费进行调整，可以要求他们补缴相应的利息。如果情节严重，还可追究其刑事责任。

5.调整居民纳税人和非居民纳税人的认定标准

新个税法正式引入了“居民个人”和“非居民个人”的称谓，界定了其含义，这是立法技术进步的体现。此外，新个税法修改了判定“居民个人”及“非居民个人”身份的居住期限标准，以“183天”取代了“1年”的时间标准，使之与世界其他大多数国家一致[2]。

二、我国新个人所得税法尚待解决的难题

1.税收征管手段严重滞后于税法改革

（1）税源隐蔽分散，难以有效监控。新个税法规定的课税对象主要有九大类：工资薪金所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；经营所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财税转让所得；偶然所得。这九项税源之中，除工资薪金所得比较容易实现代扣代缴外，其他八项通常属于纳税人的不固定的临时性收入，税源分散隐蔽，而且金额又常常会高于一般纳税人的薪金水平，这一部分个人所得却很难实现代扣代缴，对于代扣代缴严格的工薪阶层则显失公平。

（2）现金交易普遍存在。从我国目前交易习惯来看，除财政性资金严格要求纳入国库统一支付系统进行结算外，其他非财政性资金，尤其是私有资金，在交易过程中仍习惯于采用现金或微信方式结算，这样就很难在国家银行结算系统中直接搜索到纳税人的全部资金交易过程和结算记录，这部分收入就极易游离于税务监管之外，长此以往必然会给税收制度带来诸多不利影响。

（3）信息归集和监管成本较高。实行个人所得税部分综合征收后，需要将纳税人在不同时间、不同地点和不同形式的综合收入进行归集汇总。另外，新个税法需要纳税人提供更多的信息，尤其是在专项附加扣除项目中，纳税人的父母年龄、子女教育、继续教育、租房或买房、大病医疗费用等信息情况全部都由纳税人自己填写，纳税人很有可能为了偷逃税而虚报信息。由于纳税人数量多、信息量大，在当前信息网络平台未完善的情况下，税务机关的信息归集和监管成本是不可估量的。这种情况使税收监管部门很难准确掌握和管理纳税人的收入情况，不可避免地带来税收征管工作上的随意性。

2.免征额的调整缺乏弹性机制

我国的个税免征额调整坚持法定原则，每次额度的调整都要经过修改个税法才能确定，而且新的免征额一经确定，则在一定时期内固定不变。从我国以往个税免征额的几次调整来看，调整间隔的年限最短的是2年，最长的是26年。个税免征额调整的间隔年限过长，必然使其滞后于经济的增长、物价的变化、个人收入和消费水平的提高。这种情况势必会抑制纳税人的消费支出，降低居民的生活水平[3]。

我国地区辽阔，各地域的经济发展差异很大，相对应的，不同地区居民的基本支出能力也不尽相同。而现行的个税法免征额在适用上仍然不区分地域，个税政策是全国统一施行的，这便使经济发达的东部地区的人们成为个税缴纳的主力军，使得个税征收难以体现地区间的公平。

3.课税单位的设定有失公平原则

现如今，世界范围内的课税单位主要包括个人和家庭，我国目前采用的是以个人为课税单位的征管模式，这虽然具有符合“婚姻中性”和征管简便的特点，但没有综合考虑到纳税人家庭负担，量能纳税，从而造成个税征收的横向不公平。比如，A 家庭是4口之家，2个孩子，妻子无工作，只有丈夫一人工作，每月收入9 000元，A家庭人均生活费2 250元，需缴税270元；B家庭是4口之家，2个孩子，夫妻双方都有工作，每人工资额都为4 500元，B家庭人均生活费也是2 250元，夫妻二人均达不到缴税额度无需缴税。在现行个税标准下，A、B 两个家庭总收入同为9 000 元，人均生活费相同，A 家庭需缴税而B 家庭不用缴税，这显然有失公平。反之若以家庭作为课税单位，将家庭成员的收入合并再进行扣除，则可更好地体现综合纳税能力。

三、完善我国新个人所得税法的方向

1.大力提高我国个税征管效能

（1）推行无现金交易。为了完善个人所得税的税制体系，我国必须对资金结算系统进行优化升级，推行无现金交易，尽可能使用银行卡和支票等实名制的结算方式，以使公民的收入情况全部记录和归集到结算系统之中，税务机关可以通过系统联网对税源进行监管，从而有效堵塞税收漏洞，防止税款流失，使公平原则在税收开展过程中得以体现。

（2）推进“互联网+税务”。为有效控制税源并简化税收征管工作，我国应在当前全国完成征信档案联网联查的基础上，建立税务部门与其他相关部门间的协同机制，与公安、社会保障、房产、金融等多部门协调配合，实现多部门的信息交流与共享，构成良好的协税护税网络，提高涉税信息管理的透明度，建成以“金税三期”工程为依托，实现信息全共享、全覆盖的现代化税收管理信息化系统。

（3）加大对偷逃税行为的惩治力度。我国惩处偷逃税的制度不够严厉，且执行也不严格。按照现行的税收处罚制度规定，偷逃税者即使受到了惩罚，与他们所获得的利益相比较也只是九牛一毛。这种导致偷逃税低成本高回报的税收制度缺陷，客观上助长了国民偷逃税行为，也是社会上的高收入人群如明星等，其偷逃税行为一直得不到有效遏制的主要原因。要让居民意识到纳税是每个公民应尽的义务，如果有偷税漏税行为必须受到相应的惩罚。对查处的偷逃税行为，要增加执法的力度，加大罚款数额，参照一些西方发达国家的做法——只要有偷逃税行为，就使其倾家荡产，对构成犯罪的，还要依法追究其刑事责任，并进行全社会曝光，起到“罚一儆百”的效果，以维护法律的严肃性。

2.建立免征额弹性机制

（1）免征额确定的原则。纵观中外个税免征额的确定，主要遵循两个原则：一是要与当期经济发展水平相符。当社会的经济发展水平较高时，个税免征额也应当相应地提高；反之，当社会的整体经济水平下降时，个税免征额理论上讲也应该相应下调。二是要保障纳税人的基本生活费用。这里强调的是居民要缴得起税，个税免征额的确定，要考虑居民的支出水平，不能盲目制定而脱离现实。

（2）建立切合实际的弹性免征额。一是实行免征额指数化制度。我国个税法颁布40年以来，免征额先后经过四次大的调整，从800元调整到了5 000元，但每次都是在免征额已经严重滞后于消费支出水平情况下才进行的调整，原因是我国的个税法规定，只有通过全国人大常委会修订法律的形式，免征额才可以调整，平时每年的免征额是固定不变的。但免征额理论上讲是应该与物价、消费水平相符合，并随其进行动态调整的。因此，应当建立免征额的定期调整机制，每年根据通货膨胀率实行指数化动态调整，只有这样才可以保持免征额与居民消费支出同步，最大限度地降低通货膨胀的影响，使税负趋于合理。当然，个人所得税级距档次、税率、专项扣除等因素，也实行动态指数化调整则更合理[4]。二是考虑地区差异。要根据不同地区经济发展程度及地方平均工资水平设定合理的符合当地发展水平的个税征收方案，使税收更加公平，这是个税改革的必由之路。可以按照全国各省市区的经济综合发展水平，考虑将全国划分几个大的区域征收标准，相应测算分类的个税免征额，最后由国家税务总局进行审批后执行。这样做一是最大限度地减少了因各区域间固定免征额相同而带来的税收不公平，二是下放个税免征额确定权限，加快公共政策的执行效率。

3.实行家庭课税

一是实行家庭课税符合我国国情。时至今日，中国人仍习惯于把家庭看作是社会生活和经济活动的基本单元。在这种情况下，一个人的消费水平和生活水平实际上就不仅仅是由他个人收入水平决定的，而是更多地由他所在家庭的总收入和总消费水平所决定的。鉴于此种情况，个人所得税只有以家庭为课税单位，才有可能切实有效地调节个人实际占有的财富上的差距。二是实行家庭课税符合横向公平原则。实行家庭课税模式，根据纳税人的家庭收入状况统一计算税负，便可以根据各个家庭经济负担的差异，尽量做到公平地衡量纳税人的负税能力。实行这种家庭课税，还可以有效地避免家庭成员在个人课税征收过程通过变换财产分割方式进行避税。三是实行家庭课税符合税收经济效率原则。实行家庭课税模式，一个家庭可以根据自己的实际情况选择最有利的分工方式和工作组合方式，从而达到劳动力资源的有效配置。

从我国当前情况看，可首先实行家庭联合申报与个人单独申报并行的个税征收制度，与此相适应的可以设计两个或者两个以上的税率表。但在税制的设计上，应尽量向家庭联合申报倾斜，并通过“婚姻奖励”做法鼓励居民选择家庭联合申报。除此之外，在税率设计上和各专项费用扣除上也要给予家庭联合申报一定的政策优惠[5]。