推定课税制度规定潜在问题研究

刘嘉贝

推定课税 法律实践 制度完善

财政乃庶政之母，税收乃财政之源。税法基本原则当中存在税收法定原则和税收公平原则。而根据税收法定原则，税务机关向纳税人的课征税额是确定的。但是我们知道税收法定能够推行的基础是纳税人向税务机关提供的会计信息能够反映纳税人的实际经济情况。当税务机关不能准确的获取纳税人的经济信息时，确定课税就会变得难以实行。如果税务机关仍然依据不实的经济信息向纳税人征税或者放弃征税，则会造成国家税收流失，纳税人之间的税负不公等违反税收公平原则的问题，于是便引入了推定课税制度。

现在推定课税制度存在以下弊端

（1）违背税收法定原则

税收法定原则是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的各类要素都必须且只能有法律予以明确规定。税收法定里面的“法”是指享有国家立法权的最高权力机关按照法定程序制定出来的法律。当然，行政机关可以因法律授权而制定一些行政法规，但是授权性行政法规有严格的数量限制，不能以授权性行政法规代替法律本身。结合我国税收的现行立法来看，在规范推定课税制度方面，除了《税收征收管理法》第35、36、37条之外，几乎全都是国务院及其部委的法规规章和规范性文件，并且以规范性文件为主。

（2）推定课税缺乏程序制约

程序制约是对权力进行限定的一个重要手段，程序正义也是法律正义最为重要的形式要求，即法律应当通过设定程序，以制约立法者、司法者以及执法者，以保证立法、司法和执法的公正公平。在推定课税时，税务机关和税收人员的自由裁量权根本无任何程序制约。事实上，在我国的税收实践中，税收核定常常被理解为不需要进行证据调查，而由税务机关直接进行核定，甚至由一两个税务人员说了算。纵观整个税收法律制度，也没有关于税收机关和税收人员的自由裁量权的限制和制约，推定课税制度已然沦为税收人员和纳税人利益交换的大本营。

推定课税制度的完善途径

推定课税制度在我国税收征管实践当中被广泛使用，然而，无论是制度本身还是我国的法律实践都存在一些缺陷。所以，完善推定课税制度迫在眉睫。完善推定课税制度主要从以下方面人手：

（1）坚持分权制衡原则

分权制衡原则是被西方国家普遍运用在政治体制和其他国家管理活动中的重要法理。在分配推定课税这项权力时，必须坚持分权制衡原则，把权力分散到不同的主体，形成相互约束和制约的形式，防止权力被滥用。具体来说，税务机关可以将估算、核定、调整、更正分部门或者分人员行使，最后由税务机关负责人进行审核。这样，在推定课税活动中，各个角色各司其职、相互配合又相互制约，权力就收到了限制；同时还可以最大程度避免推定课税制度易于权力滥用的弊端，使推定课税活动真正实现公平、公正、合理。

（2）堅持推定课税制度法定原则

税收法定原则是税法的基本原则，贯穿于税收的立法、执法和司法等各个环节。推定课税法定的“法”应当严格限制为最高国家权力机关依照法定程序制定的法律。涉及到推定课税的适用条件、方法和程序等基本问题时必须由法律加以规定，只有在法律规定不明确时才能授权国务院以行政法规的形式作出，国家税务总局等税务行政机关只能就推定课税的应用性问题进行明确和解释。为了防止推定课税的范围被任意扩大，法律或者行政法规还应当规定，只有省级税务机关才有在法律或者法规规定的范围内做推定课税具体实施办法的权力。

（3）严格规定推定课税的适用程序

推定课税是指税务机关依照法定程序和方法，核定纳税人应纳税额。本质上上来说就是一种行政执法行为，所以就应当遵守行政执法行为的一般程序。但是考虑到推定课税的特殊需要，其程序也应当有自己的特点，特别需要对调查取证、告知和听证程序加以说明。（1）调查证明程序。推定课税行为不能有税务机关任意为之，在适用推定课税之前必须有严格的调查证明程序。（2）告知程序。税务机关在对纳税人做出推定课税的决定时，应当将推定理由、推定方法等内容告知纳税人。（3）听证程序。听证程序被认为是现代行政程序法的核心制度，听证程序是保障相对人权利的重要保证。听证程序为纳税人提供了一次申辩的机会，在听证程序中，征纳双方可以互相辩论和质证，进一步确认是否存在适用推定课税的事实，或者使推定结果更加接近事实。

（4）建立稅收推定时效制度和推定结果公示制度

时效，是指法律规定的某种事实状态经过法定时间而产生一定法律后果的法律制度。推定课税也应当建立时效制度，具体说就是推定课税的各个环节都要有时效控制。时效制度的建立可以避免税务机关行使推定课税权的随意性，还可以给纳税人的权利行使提供指导，同时还可以提高税务机关的行政效率，促进税收正义和税收公平。

推定结果公示制度的建立可以说是顺应政府信息公开的大潮而为，要求税务机关对推定结果进行公示，可以增加推定课税的透明性，形成社会监督，减少暗箱操作。除此之外，也可以促使税务机关对推定课税的责任心，增加推定课税制度的权威性和公信力。