党内法规监督机制：概念、前提与制度分析

摘要：党内法规监督机制作为党内监督的重要组成部分，将其融入党和国家监督体系，是完善协同监督网络的关键所在。理论和实践的发展也已证明了这种对接和嵌入具备法理的正当性和实践操作的可能性。然而有两大难题制约了党内法规监督机制的发展，即机制内耦合度有待提高和机制外嵌入性仍需加强。为此，可通过推动科学制定监督机制，健全备案审查衔接联动机制;构建执行监督机制，加快形成三级协同、内外结合的监督网络;完善监督成果反馈机制，构建党内法规监督链条等方式，加快形成监督合力。

关键词：党内法规;协同监督;党和国家监督体系

中图分类号：D262.6    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）23-0018-03

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确要坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。在十九届中央纪委四次全会上，习近平总书记进一步强调：要以党内监督为主导，推动各种监督方式有机贯通、相互协调[1]。这为党和国家监督体系建设指明了方向，即使多种监督方式相互衔接与配合，进而形成合力，提升效能，达成协同监督的状态。由于党内监督处于主导地位，而党内法规监督是党内监督最重要的组成部分，因此党内法规监督机制与其他监督体系间的兼容度问题不可忽视，如何构建和完善党内法规监督机制，使其融入党和国家监督体系，是当前亟待探讨的重要命题。

一、价值导向：概念与重要性辨析

“党内法规监督”源于“党内监督”，是其下位概念。不同于内涵更广的党内监督，“广义上的党内法规的监督则包括了党内外组织、党员以及非党员对于党内法规制定和党内法规的实施进行的监督。”[2]“党内法规监督”是党内法规实施过程中的一项活动，其监督范围不仅局限于党内法规具体落实的过程，也包括对党内法规制定过程的监督。党内法规监督机制是贯穿于党内法规运行过程的一套完整制度及该制度内各要素的互动过程，其作用在于监督党内法规在运行过程中是否规范，以预防出现制定不科学、落地难执行、出错无纠正等问题。

协同，意为协助会同，相互配合。协同监督是在“保持各监督主体独立性基础上，发挥各类监督的优势，并通过畅通高效的连接路径增强协同力”[3]，从而形成监督合力与监督网络，进而增强监督效能的监督理念。将党内法规监督机制融入党和国家监督体系协同监督网络的重要性主要在于两点：一是由于党内法规的特殊性。党内法规并不同于一般意义上的组织法规，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是我国的执政党，直接行使一定的公权力，所以党内法规不仅具有规范党内成员思想行为的作用，对国家运行和发展也影响深远。二是因为党内监督位于监督网络的主导位置。党内法规监督机制的建构不仅能提高党内监督的力度和效能，也能通过规范党内的公职人员，带动其他监督方式的发展。

二、嵌入前提：纪法衔接的理论与实践

纪法衔接问题是党内法规监督机制融入党和国家监督体系的首要前提，对此需要从理论和实践两方面进行分析：

（一）理论基础：法政治学的视角

把握党内法规与国家法律的关系，需要一种不局限于法学领域的视角。党内法规作为中国共产党规范自身组织、行为的制度准则，其本身便带有一定的政治属性。因此，对党内法规的理解，也必须从政治学和法学的双重视角进行分析，而法政治学的存在便与之天然契合。所谓法政治学，即“以具有政治与法律双重属性的社会现象作为研究对象，从政治学和法学双重视角来研究的法学、政治学的边缘学科。”[4]“党内法规与国家法律的关系问题的背后实际上反映了政治与法律的共生性问题。”[5]因此，党内法规与国家法律关系问题无论从哪一方的视角出发，都不能合理解释这种现实问题的理论源流，必须借助法政治学这种交叉学科的视角进行分析。

法政治学主张制度化的权力与权利，认为制度作为一种规则，表明一种双向的制约关系，这种关系落实在规则表述层面，则会转化为对权力与权利的设定，权力与责任、权利与义务，一一对应。这种制度既属于政治制度，也属于法律制度，两者在制度属性方面具有共通性，都符合制度的基本要素，即规范性、公开性、稳定性。此外，中国共产党的领导地位源于宪法的授权，而党的领导在法治视域下是通过行使“治国理政”的执政方式实现的，中国共产党用于管党治党的党内法规天然便具有一定的法律属性。因此，结合法政治学视角下对于制度的解释，以及社会主义法治中国的特殊场域可以看出，党内法规与国家法律在理论层面是可以共存，并产生良性互动的。

（二）实践案例：法规分析与机构改革

1.法规文件：《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》）与《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的对比分析

将2016年出台的《监督条例》和2018年颁行的《监察法》进行对比分析，不难发现两者在立法理念、制度设计、实施原则等方面都表现出较高的一致性和协调性：

首先，两者都强调对党的监督，且彼此间相互补充，增大了监督覆盖范围。其次，两者在解决具体监督问题时采用了相似的思路。如监督主客体的距离问题，即主客体距离过近，容易丧失独立性，产生监督失效，若距离太远，又无法清晰了解监督对象的工作情况。为此，两部法律都采取了派驻监督的思路。再次，两者都确立了监督前置的原则。当前我国的反腐工作重心开始由打击向防治转化，这就凸显出事前监督的重要性，而两部法律对此都有鲜明的界定。《监督条例》明确：“坚持惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐”，以及强调运用监督执纪“四种形态”①，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态。《监察法》则“将‘监督置于‘调查‘处置之前而定位成监察委員会首要职责，明确惩戒教育相结合的实施原则，突出实施过程中对公职人员开展廉政教育及道德操守的监督。”[6]

综上可以看出两部法律有许多的相同之处，甚至可能在修订之时便以两者的衔接与协调为准则，而两部法律的协调共生也在客观上加强了党和国家监督体系的权威性和科学性。

2.机构设置：纪委监委合署办公的经验启示

1993年第一次合署办公模式虽在一定程度上改善了纪律检查机关和行政监察机关各自为政的局面，有利于在监察工作中贯彻党的领导，但在实际工作中，由于没有厘清党纪和国法的关系问题，纪法衔接机制尚未构建，导致纪法间冲突的情况时有发生。

针对纪法衔接问题，第二次合署办公在以下三个方面作出了努力：一是领导和工作机制的整合，新设的监察委员会不设党组，没有人事权，同时纪委实行双重领导机制，接受同级党委和上级纪委监委的共同监督，这就改变了以往因两者组织部门相对独立造成的融合度不高的问题。二是监察原则和方式的统一，纪委和监委都确立了把监督挺在前面，坚持惩前毖后、治病救人的原则，在具体的监督方式，如函询约谈、诫勉谈话、责令检查等方面，两者也达到了统一。三是监察依据与处理结果的衔接，近年来，党内法规和国家法律的衔接沟通机制正在逐步完善，两个规范体系的融合也在不断深入，这为执纪执法提供了科学的依据。同时在具体工作中确立了执纪与执法相统一的工作目标，以做到党纪处分和政务处分相匹配。

通过以上纪法衔接问题的分析，不难得出结论，即对于党内法规监督机制向党和国家监督制度对接和融入，不仅具有法理上的正当性，也具备实践操作的可能性。

三、制度分析：实践障碍与对策思考

（一）党内法规监督机制的构成要素与运行流程

依据党内法规运行过程的阶段划分，党内法规监督机制包括制定监督机制、执行监督机制、监督反馈机制三部分。

制定监督机制是针对党内法规制定过程的监督。党内法规的科学性与合法性是制度权威性的根源，制定监督机制正是保障党内法规科学合宪的重要预警机制，监督行为本身也是对于党内监督法规的践行。目前制定监督机制主要有制定审批和備案审查两种形式：制定审批制度，即党内法规草案须交由所属法规工作机构进行前置审核，法规工作机构经批准有权对存在问题的草案提出修改意见;备案审查制度，即党内法规须报送备案审查主体进行备案登记和存档备案，并由审查机构依法进行审查。

执行监督机制是针对党内法规实施过程的监督。制度的生命力在于执行，构建执行监督机制无疑是增强党规执行力的有力抓手。执行监督机制主要包括党内监督和党外监督两部分。党内监督可概括为三级监督，即上级监督、同级监督和下级监督，其中上级监督多表现为上级部门通过走访调研、专项督查等方式，监督检查下级部门党规执行情况;下级监督是指下级部门利用民主测评等形式，对上级机关执行法规制度情况进行监督和反映;同级监督则包括党委监督、纪委监督、党员监督等多种形式。党外监督则包括国家机关的监督（政协的民主监督和审计机关的审计监督等）、民主党派的监督和人民群众的社会监督。

监督反馈机制是对监督成果的整理和运用。监督反馈机制是党内法规“再生产”的关键步骤，是执行与下一轮制定之间的桥梁，主要包括党内法规实施评估机制和党内法规清理机制。党内法规实施评估机制有利于及时发现制定和实施过程中的问题并探索解决方案，从而提升党内法规的制定质量和实施效果。党内法规清理机制是指制定机关在职权范围内，对其在一个时期内制定的党内法规进行集中审核，并作出废止、宣布失效、修改或者继续有效的决定的活动[7]。2012年和2018年的两次集中清理成果显著，基本理清了现有法规文件，提升了党内法规的体系性。

（二）党内法规监督机制的实践障碍

如今的党内法规监督机制存在不少制度层面的问题，这既阻碍其自身运行，也不利于其与其他监督方式的衔接。具体可归结为以下两点：

1.机制内耦合度有待提高

监督机制内各功能板块耦合度问题主要表现在两方面，一是各板块自身不够完善，二是板块间衔接与融合仍需加强。首先是各板块自身的问题。在制定监督制度方面，备案审查存在审查主体不合理、审查标准不成熟、程序规定不完善、责任追究不全面、“被动审查”不健全等问题;制定审批制度和备案审查制度的审查主体都是党内机关，会影响合宪性审查的效果和客观性。在执行监督方面，现有监督机制缺乏常态化措施，专责机关独立性程度不高，监督氛围和监督文化仍未形成，党员民主监督动力不足，党外监督欠缺明确而细致的方式和渠道，以上问题都制约着执行监督的力度和效率。在监督反馈方面，党内法规实施评估机制尚处于探索建设的过程中，具体的评估标准和细则仍需厘清和填充，党内法规清理机制常态化程度也需要进一步提高。

其次是板块间的衔接问题。即三个板块间是否能构成一道监督链条，从而使监督贯穿于党内法规运行的全过程。因此，板块间的联结点十分重要。一方面，目前各板块自身的制度建设尚不成熟，影响了监督链条的稳定性。另一方面，党内法规的宣传和反馈机制十分重要，有效的宣传工作是执行监督主体科学展开监督工作的前提，是“有法可依”的关键保障。此处的反馈主要指将监督成果整理后有效反映到制定主体手中的工作，在建立健全实施评估机制和清理机制的同时，也要确保评估和清理的成果能与下一轮党规制定工作有效对接。

2.机制外嵌入性仍需加强

所谓嵌入性问题，即党内法规监督机制如何有效融入到党和国家监督体系之中，其难点在于如何将党内法规和国家法律进行衔接与协调。具体反映在两方面：一是在党内法规的制定过程中，要对其合宪性进行审查，以确保其与国家法律不会发生冲突和矛盾。二是在执行过程中，有必要引入外部监督主体，并构建监督衔接机制，以解决在具体监督工作中由于两种规范体系相悖所带来的尴尬处境。

（三）完善党内法规监督机制的对策

针对以上制度困难的解决措施，不能局限于某一方面，应当立足全局、统筹兼顾，规划一条贯穿制定、执行、反馈且联通党内外的监督链条，全链条协同推进，在法理上切合协同监督的理念精神，在实践上提升可操作性。具体而言，可从以下四点展开：

1.科学制定监督机制。明确并细化党内法规备案审查制度的主体、标准、程序设计、权责范围等规范，推动党内法规与国家法律备案审查衔接联动机制的发展，加强党内法规合宪性审查，以保证党内法规的科学性与合法性。

2.构建执行监督机制。加快形成三级协同、内外结合的监督网络，在制度设计上要厘清各类型监督主体的权责范围，规范各种监督方式的操作方式，将巡视监督、派驻监督等行之有效的监督手段常态化，同时推进党内法规执行情况公示制度的建设。此外，还要推动执法执规机构工作衔接机制的完善，以避免党内监督和国家监督的冲突。

3.完善监督成果反馈机制。将执行监督机制与评估机制、清理机制进行合理衔接，落实评估机制的具体评估方案与实施策略，坚持党内法规清理工作，促进执行监督成果的科学转化，保障党内法规体系的健康发展。

4.健全党外監督途径与方式。重视舆论监督的强大作用，通过互联网的沟通方式提高公众监督的积极性，完善互联网监督的法制规范与渠道建设，协调构建信息筛查与审核机制，增强群众参与的可操作性。同时引导和培育监督文化的构建，从根源上强化监督意识，提高各监督主体的自觉性与参与热情。

注 释：

①监督执纪“四种形态”——第一种：党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态;第二种：党纪轻处分和组织处理要成为大多数;第三种：对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数;第四种：严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数。

参考文献：

[1]习近平.习近平谈治国理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2020：549.

[2]孙宁宁.党内法规监督制度研究[D].济南：山东大学，2019.

[3]赵园园，张明军.协同监督的现实困境及拓展路径[J].行政论坛，2020（4）.

[4]卓泽渊.论法政治学的创立[J].现代法学，2005（1）.

[5]王立峰.法政治学视域下党内法规和国家法律的衔接与协调[J].吉林大学社会科学学报，2019（3）.

[6]冀明武.论党内监督法规与国家法律制度的衔接——以《中国共产党党内监督条例》与《监察法》为视点[J].江汉学术，2020（2）.

[7]宋功德，张文显.党内法规学[M].北京：高等教育出版社， 2020：311.

作者简介：张正良（1995—），男，汉族，广东深圳人，单位为深圳大学城市治理研究院，研究方向为党内法规、党内监督。

（责任编辑：马双）