公益诉讼之诉、诉权与诉讼请求的特殊性探讨

颜运秋，罗 卉，颜诚毅

(1.广东财经大学，广东 广州 510320；2.华南理工大学，广东 广州 510006)

一、问题的提出

2012年8月31日全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》首次确立公益诉讼条款以来，公益诉讼立法与实践一直处于不断探索之中。2015年1月6日最高人民法院公布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任；法院认为环境民事公益诉讼原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求；公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的，告知其另行起诉；环境民事公益诉讼案件审理过程中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，法院不予受理。检察院提起公益诉讼试点工作结束后不久，2017年6月27日全国人大常委会专门修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，进一步明确了检察机关提起公益诉讼的做法。自2018年3月2日起施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，法院认为检察院提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的,可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求；在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使检察院的诉讼请求全部实现，检察院撤回起诉的，法院应当裁定准许；检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，法院应当判决确认违法。但是，公益诉讼原告提出诉讼请求的根据是什么？公益诉讼的诉讼请求与传统诉讼的诉讼请求到底具有哪些差异性？公益诉讼原告到底能够提出哪些诉讼请求？等等。对这些问题，学理上缺乏系统论证。其实，提出诉讼请求是诉权动用的核心内容和根本目标。原告能够提出什么样的诉讼请求，呈现出诉权权能伸展的广度和深度。传统观点认为，利益是衡量诉权的尺度，无利益者无诉权。但是，在公益诉讼中，原告提出诉讼请求，与其自身利益无关，但与其宗旨和职权有关，并取决于原告能否找到支撑这些诉讼请求的实体请求权规范。如果没有实体请求权规范，原告所提出的诉讼请求将无法获得法院的支持。法官必须先行判断公益诉讼原告所援引的请求权规范能否支撑其所提出的用以救济公益损害的诉讼请求，才能裁判支持或者否认其诉讼请求。而且，公益诉讼的诉讼请求与传统环境侵权私益诉讼的诉讼请求存在本质区别。为了有效指导公益诉讼实践，我们有必要对公益诉讼的诉、诉权与诉讼请求的特殊性做一些系统探讨。

二、公益之诉的特殊要求

诉的构成要素包括当事人、诉讼标的和案件事实。当事人属于诉的主体，由于诉是原告基于实体法目的而对被告向法院提出的主观请求，所以，当事人包括原告和被告；诉讼标的是当事人请求法院保护的实体法内容，体现了当事人提起诉讼的内心意图；案件事实，一方面使诉特定化，另一方面支持诉讼标的。明确诉的构成要素的作用是通过使诉特定化使一诉和他诉区别开来，从而配合“一事不再理”原则的有效适用。通常情况下，判断一诉与他诉的区别，首先就诉的主体来判断，诉的主体不同，则构成不同的诉。若诉的主体相同，则需根据诉讼标的判断。识别诉讼标的，通常情况下依据诉讼标的实体内容，如是请求返还房屋还是请求支付价款。在特定情况下，还需结合案件具体事实，即在当事人相同，诉讼标的的实体内容相同情况下，如果所依据的事实不同，则构成不同的诉[1]。诉的这三个构成要素对识别不同的诉具有一定的递进关系。

但是，具体到公益诉讼，判断前诉与后诉是否同一，则有特殊要求。第一，关于原告是否相同的判断，对诉的识别一般没有意义。一方面，有权提起公益诉讼的有关机关(在我国已经具体指检察机关)和社会组织在其他公益诉权主体提起前案并取得裁判生效后，针对同一行为另行起诉，法院不得受理。另一方面，在其他公益诉权主体提起前案但法院不予受理或者裁定驳回后，针对同一行为另行起诉，如果符合立案条件的，法院应当受理。虽然形式上的原告不同，但由于公益诉讼的目的是保护公益，而且公益缺乏排他的权利主体，享有公益诉权的主体与公益并不存在排他的利害关系，所以只能依据法律规定取得诉权，不同的原告所代表和维护的均为公益，其请求权基础是相同的，应当视为实际上的同一主体。第二，关于诉讼标的是否相同的判断。原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复原状、赔偿损失、赔礼道歉、责令改正、履行职责、修改决定等法律责任。法官有释明的权力与义务，如果认为原告提出的诉讼请求不足以保护公益的话，应当向其释明变更或者增加诉讼请求，要求前诉原告在起诉时，尽可能依法全面提出诉讼请求，以使公益得到周全的保护。这样的话，其他主体另行起诉所提出的诉讼请求一般不会超出前诉的诉讼请求范围。第三，关于案件事实的判断，另诉针对的是同一公益违法行为，该行为应当理解为既包括行为本身，也包括行为造成的损害，所以构成案件事实相同。

基于上述公益诉讼的诉的构成要素分析，有权提起诉讼的有关机关和社会组织对于同一公益违法行为另行起诉的，该诉与前诉实质上是同一个诉，根据诉讼生效裁判既判力和“一事不再理”的要求，为使已被生效裁判确定的公益法律秩序得以稳定，同时使被告免于因同一行为处于反复被诉的危险中，除特别情形外，对于有关机关和社会组织另行提起的诉讼，法院原则上应当不予受理。但是，当发现前案审理时未发现的公益损害时，对于有权起诉的机关和社会组织另行提起的诉讼应予受理。

即使是民事公益诉讼也不存在反诉，这是公益诉讼的一个显著特点。反诉一般是指在已经开始进行的诉讼程序中，本诉的被告将本诉的原告作为对方当事人向法院所提起的独立的反请求[2]。反诉制度是民事诉讼中的一项重要制度，其相较于一般的诉，具有诉讼主体特定性、时间限定性、诉讼请求相对独立性、目的对抗性和受理法院特定性等特点。我国《民事诉讼法》规定，被告有权提出反诉。但是，在公益诉讼中，不存在反诉。理由在于：第一，检察机关和社会组织，系针对受到损害的社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，代表公众提起诉讼。而“公众”本身是一个较为抽象的概念，如果公益诉讼的被告提起反诉系针对原告的实质主体“公众”，势必会造成该诉不具有明确的被告。第二，如果公益诉讼的被告对检察机关或者社会组织作为被告提起反诉，由于该形式原告只是代表社会公共利益进行诉讼，对诉讼的结果并不具有诉的利益。公益诉讼原告只是公众利益的代表人，在法律授权下为公众利益进行诉讼，其与被告之间并不存在直接的利益联系和权利义务关系。所以说，在公益诉讼中，被告提起反诉的首要障碍是反诉的主体问题。但此时法院不应以驳回起诉或驳回诉讼请求的方式否定公益诉讼被告的反诉请求，而应当以“不予受理”的方式来处理，这就给公益诉讼被告留出一个另行起诉的空间和实现其实体权利的通道。第三，如果被告以检察机关或者社会组织本身对其存在侵权行为提起诉讼，其所诉的侵权法律关系，与本诉中被告对社会公众实施的侵害行为所产生的法律关系属不同的法律关系，二者间不存在法律上的牵连。所以，理论上被告即使提出了反诉，其因与本诉在事实上、法律上、民事权益上均不具有牵连性，并不符合反诉提起的条件，法院应当不予受理[3]218-223。

三、公益诉讼诉权的特殊性

诉权是诉讼程序发动的根据，没有诉权就没有诉讼。早在罗马法时代，只有诉权概念，而无实体权利概念，更无请求权的概念。因为在罗马法中，事实与规范尚未分开，是诉讼创造权利，而不是有了权利，再依据权利起诉。通过审判要求获得自己应得之物的权利就是诉权。按照《法学阶梯》解释，“诉权不过是通过审判诉求某人应得之物之权利”[4]。罗马法是以诉为出发点来设计诉讼和实现诉权的，只有那些符合法律规定的、具有诉的请求权即诉权的可能性的案件才能提交法院进行裁判。当实体法和诉讼法在形式上有了一定程度的分化后，诉权问题已越来越成为法治国家建设的一个非常重要的问题，诉权已经跨越了传统民事诉权领域，呈现出不断扩大化的趋势。诉权是一项宪法性权利，进而可以延伸为行政法性权利、刑事法性权利、经济法性权利、环境法性权利，国民普遍平等地享有诉权。现代的诉权概念，是实体法和诉讼法达到一定分离程度后的产物[5]。

学理上对于诉权的具体内容没有统一的观点。以往的诉权理论一般都认为，诉权的基础是实体权利，是实体权利在诉讼法上的自然延伸而已。随着公益问题的日益显现，需要重新审视诉权与实体权利的关系。实际上，诉权与实体权利出现了相互分离的现象，诉权实际上是建立在利益的基础上，而不是建立在法律权利的基础上，因此，自然就出现了诉权不再是以实体权利作为其基础和依托的情况。这需要突破传统的诉讼价值、利益、权利与功能指向的约束。在价值指向上，要求诉讼不应仅仅拘泥于发挥国家司法权的作用，更在于构建国家——社会的共同治理机制；在利益指向上，要求诉讼由个体利益的保护或者调整，发展为社会公共利益的维护或者调整；在权利指向上，要求诉讼由单一的私法个体权利的保护发展为公益权利的逐渐生成；在功能指向上，要求诉讼由单一的“纠纷解决模式”逐渐拓展为“纠纷解决模式”与“政策修正模式”并重的功能[6]。

公益诉权问题是公益纠纷司法解决之根据问题，也就是解决人们凭什么有权提起公益诉讼的问题。学理上，对公益诉权的表述有多种观点。有学者认为，公益诉权是针对有关责任主体而向法院提起诉讼，以获得公正裁判，从而维护公益为目的的一种程序性权利[7]。有学者认为，公益诉权是指当公共利益受到直接与间接的侵害或有侵害之虞时，法律赋予无直接利害关系人为维护公益而向法院对行为人提起诉讼的一种程序性权利[8]。有学者认为，公益诉权是国家机关、社会组织、团体和公民个人，享有为维护公共利益对侵犯公益的违法行为向法院提起诉讼的一种程序性权利[9]。有学者认为，公益诉权是指为了保护社会公共权利和其他相关权利而进行诉讼活动所享有的一种程序性权利[10]。有学者认为，公益诉权是公众在公共利益受到公权力主体或者私人主体侵害或者有侵害之虞时，享有的诉诸司法救济的权利[11]。无论他们如何表述，但是都大同小异，都表达了公益诉权具有以下特点：(1)诉权主体的多元性，而且需要得到法律的明确授权；(2)起诉的事实前提是公益已经受到侵害或者存在受到侵害的可能性；(3)起诉的被告既可能是一般侵害主体，也可能是行政机关，或者兼而有之；(4)其性质是一种与实体权利相分离的程序性权利。

诉权通过诉来实现，而诉的展开必须具备合法的诉因作为前提条件。实际上，公益诉讼中原告行使公益诉权包括两类诉因：一类是实体上的诉因，这是一切诉权行使都必备的诉因；另一类是程序上的诉因，它并不是任何诉权行使的必备前提，而是公益诉权必备的诉因。应该强调的是，行使公益诉权不以实际发生公益侵害为要件，只要有证据表明某种行为将来有发生公益侵害的危险，也应当承认实体上的诉因存在，此即所谓公益诉讼中的“预防性诉权”。如果实体上的诉因可以通过诉讼前的警告或者起诉威慑或者相关行政部门的处理而消除，则没有必要实际行使公益诉权。因此，在起诉之前应当设置一个程序性门槛，增加一个前置性的程序性诉因，以防止诉权的滥用。一般情况下，当事人在起诉之前实施了“起诉告知”行为或者向相关行政部门提出了调查申请或者要求提供相关信息申请；否则，原告提起的公益诉讼即被认为没有程序上的诉因。经审查认为原告提起的公益诉讼不具备程序上的诉因的，受诉法院应以诉讼请求没有保护必要为由，裁定不予受理。经审查认为原告提起的公益诉讼不具备实体上的诉因的，如果属于法院受理民事诉讼或者行政诉讼的范围，告知当事人另行起诉；如果属于刑事案件，告知起诉人到公安机关报案、举报或者控告；如果符合自诉条件的告知当事人提起刑事自诉；如果当事人坚持行使公益诉权的，受诉法院则应当以诉不合法为由裁定不予受理。如果法院受理后才发现原告的起诉不具备实体上和程序上诉因的，应当一律裁定驳回起诉[12]259-260。做出如此详细的区分是非常必要的。

由于公益诉讼的客体以公益损害为起因，以公益救济为目的，使得主体在行使这种诉权时要采取不同于一般诉权行使的特殊规则：(1)起诉前一般应当具备必要的前置程序，也就是说，原告对侵害公益的行为应当首先向有关行政部门投诉，只有在接受投诉的部门不予答复或者不予处理，或者处理不符合法律要求，原告才能启动诉权而向法院起诉。这样做，符合行政执法优先和效率原则，能及时制止和救济损害公益行为。(2)起诉后一般不允许撤诉，即使原告撤诉，也需要公告，而且也不影响其他具有法定条件的原告可以对同一被告给予同一事由行使起诉权。(3)调解原则应当限制适用。调解原则一般仅适用于当事人有诉讼处分权的案件。对涉及公共利益的案件，由于当事人不拥有诉讼处分权，其不能代表全体当事人的利益，缺乏调解适用的法理基础，因此在公益诉权行使过程中，一般不适用调解，即使有些特殊情况可以适用调解，也必须公告，接受国家和社会的监督[13]。(4)举证义务主要应当由被告承担，实行举证责任倒置原则，从诉讼公平和信息占有优势的角度考虑，应当实行举证责任倒置，否则就会使许多公益案件因缺乏诉讼证据不能成诉，从而导致公益救济沦为形式。(5)为有利于公益诉权的行使而实行特殊的诉讼费用分配制度。为了有效保障和鼓励社会主体切实行使公益诉权，应当区分不同情况分摊诉讼成本，并对胜诉的与案件无直接利害关系的社会主体给予奖励和特别保护，以提高他们告发和起诉公益损害行为的积极性，当然也需要打击借诉讼谋取不正当利益的行为。(6)普遍采用由法院裁定先予执行和强制执行措施。由于对公益的损害存在法理上和科学上的不确定性，受制于科学技术和立法上滞后性等原因，导致被告利用科学和法律上的漏洞狡辩。为避免继续侵害公益，及时制止公益损害行为，防止公益损害的继续扩大，必须采取先予执行措施。同时，由于涉及的是对公益的损害，可能会缺乏有力的申请执行主体，应该由法院代表国家裁定强制执行[14]。

四、公益诉讼之诉讼请求的特殊性

在诉讼实践中，对于公益诉讼，既需要解决“谁能起诉”的诉讼资格问题，也需要解决合格原告能够“提出哪些诉讼请求”的问题，而且后一个问题显得更为重要。如果没有请求权规范，原告所提出的诉讼请求就得不到法律的支持，当然也就无法得到法官的赞同。诉讼请求内容和范围体现了诉权权能的广度和深度。如果原告只能提出在民事诉讼中也能够提出的诉讼请求，那么说明公益诉权只是穿着“公益”外衣或者打上“公益”印记的民事诉权而已。就目前发展现状来看，日本的公益诉权似乎正是“新瓶装老酒”的民事诉讼诉权，因为它只认可原告可以提出“损害赔偿”的诉讼请求[12]106。这是日本公益诉讼落后的具体体现。所以，从严格意义上说，日本并没有公益诉讼。从原告诉讼请求的角度看，日本的公益诉权与美国的公益诉权所走的正好是两条相反的发展道路：在美国，原告有权提出的最基本的诉讼请求就是诉请禁令的“停止行为”请求，只是在依据传统民事诉讼诉因提出的诉讼中，原告诉请损害赔偿才是常见的，而在公民诉讼中，认可原告可以提出损害赔偿的诉讼请求只是在其后来的发展中才有的事情。相反，在日本，原告可以提出的诉讼请求以损害赔偿请求为基准，诉请禁令的“停止行为”的诉讼请求只是诉讼实践中原告一厢情愿的诉讼尝试，至今没有得到立法和司法的认可。导致日美公益诉讼走出两条截然相反的诉权道路的根本原因在于两国的法律传统及其诉讼理念迥然有异。日本不认可原告提出“停止行为”或者“撤销许可”的公益诉讼请求，大概是因为其过分强调罗马法的“个人本位”的诉讼的私权救济功能，而没有同时关照诉讼对社会公益的救济功能的结果[12]108-109。这道出了日本并没有公益诉讼的缘由。

设计好的诉讼请求是确保公益诉讼案件胜诉的重要前提，甚至可以说诉讼请求就是公益诉讼的核心和灵魂。诉讼请求受制于诉的类型，不同的诉的类型就派生不同的诉讼请求。一般认为，诉的类型是当事人向法院提出的请求法院裁判的特定权利主张的内容和性质。以生态环境公益诉讼为例，根据生态破坏和环境污染行为的自身特质，生态环境公益诉讼的诉的类型主要有生态环境损害赔偿之诉、停止侵害生态环境之诉、排除妨碍之诉、消除影响之诉、修复生态环境之诉、生态环境行政作为之诉、生态环境行政不作为之诉等[15]。即使理论上可以对生态环境公益诉讼的诉的类型做上述分类，但是在立法实践中各国是有差异的。大多数国家的立法仅支持公益原告提起停止侵害之诉，而且只有直接受害人才能提起环境侵权损害赔偿之诉。其实，这里的“损害赔偿”只是对人身及其财产的损害而要求赔偿，并没有包括对生态环境自身损害的赔偿，前一种损害赔偿当然不属于公益之诉，只有后一种损害赔偿才是公益之诉，但是当时的立法和学理基本上都忽略了后一种损害赔偿的存在，这是传统民法观念禁锢的必然结果。所以，我们必须进行制度的适度创新。原告提起生态环境公益诉讼的时候，既可以提起停止侵害之诉，要求被告排除妨碍、消除影响、修复环境，又可以提起生态环境损害赔偿之诉，生态环境损害赔偿之诉与传统的环境侵权损害赔偿之诉存在本质区别，前者是公益之诉，后者是私益之诉。

按照现行法律的规定，对损害公益或者具有损害公益重大风险的行为，原告可以提出包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉、赔偿损失和恢复原状六个方面的诉讼请求。在具体的个案中，原告如何设计合理的诉讼请求，实际上与原告的诉讼策略有关。对已经损害社会公共利益而言，除提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉的请求外，一般需要对损害结果进行鉴定评估，进而要提出赔偿损失和恢复原状的诉讼请求。如果没有造成损害事实，只存在具有损害社会公共利益重大风险，一般只能提出停止侵害、排除妨碍、消除危险的诉讼请求。目前困扰公益诉讼的突出问题主要是赔偿损失和恢复原状，但很遗憾，由于这方面的理论储备和研究不够，且各地在探索公益诉讼中的做法也不尽相同[16]。

笔者认为，预防性责任诉讼请求是公益诉讼的特殊诉讼请求。这种诉讼请求实际上包括停止侵害、排除妨碍和消除危险的诉讼请求[17]。这三种诉讼请求我们统称为“预防性责任诉讼请求”。与其等到损害结果实际出现以后再进行救济，不如在损害结果发生之前采取一定责任形式，从而更加有利于保护公益。通过预防性的责任形式的运用，可以起到“防患于未然”的效果，从而在整体上避免社会资源的浪费[18]。预防性责任诉讼请求在美国表现为禁令(injunction)。禁令是法院禁止当事人作特定行为或者要求当事人作出特定行为的一项令状或者命令。禁令制度的产生不是救济已经发生损害的一种手段，而主要是阻止尚未发生之损害。禁令可以分为临时性禁令和永久性禁令。临时性禁令，如判决前禁令或者临时限制令，被用作保持某种状态，直到该问题通过正常的诉讼程序解决为止。而永久性禁令可以在所有法定程序完成时作出。在美国，几乎所有的环境法律法规，一般都认可原告可以通过公民诉讼途径，向法院提出要求对被告发布禁令的诉讼请求。一旦法院作出环保禁令，被告必须遵照执行，如果不遵守法院禁令就构成藐视法庭，严重的可以判罪。当然，环保禁令也可以由被告和利害相关人提出异议，如果被提出异议，禁令就有可能被取消或者被宣布无效。我国相关司法解释规定，原告为防止公益损害的发生和扩大，请求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险的，法院可以依法予以支持。笔者认为，应该进一步强化法院作为国家公权力机关的职责和义务，不是“可以”支持，而是“应当”支持。唯有如此，才可以防范法官滥用司法职权和被告心怀侥幸而以身试法。

这里值得探讨的一点是，公益诉讼中赔礼道歉的诉讼请求。作为民事责任承担方式之一的“赔礼道歉”适用前提是“人格权”受到非法侵害，为了平衡受害人因“人格权”受到非法侵害而造成心理创伤，法律要求加害者通过一定的方式向“人格权”遭受非法侵害的受害者予以赔礼道歉，获得受害者的谅解[19]。但是，公益诉讼中的受害者不是传统意义上的特定人，特别是生态环境本身不存在“人格权”的说法。所以，在公益诉讼中适用“赔礼道歉”的责任承担方式，看来存在理论困惑。但是，就赔礼道歉对受害人具有心理补偿功能、对侵害人具有道德恢复功能、对社会具有道德整合教育功能。所以，赔礼道歉的对象不是针对特定受害人，而是针对社会公众。因此，将赔礼道歉纳入公益诉讼的责任方式并不存在法理障碍。这种“赔礼道歉”的责任承担方式应当是通过网络、报纸和电视等媒体向社会公开表达。这种“赔礼道歉”的责任方式一般限于主观有过错的违法行为人适用，如果不存在主观过错或者系因第三人导致公益损害，虽然其应当承担恢复原状、赔偿损失的民事责任，但其道德上并无可谴责之处，无需赔礼道歉。

2015年7月3日，最高人民检察院为贯彻落实党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的要求，就检察机关提起公益诉讼试点工作提出方案规定，检察机关可以向法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。2018年2月《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：(1)被诉行政行为具有行政诉讼法规定情形的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；(2)被诉行政行为具有行政诉讼法规定情形的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；(3)被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；(4)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更。这从另外一个侧面体现了行政公益诉讼的诉讼请求的特有类型。

此外，虽然社会组织通过公益诉讼谋取经济利益为法律所禁止，但是要求返还为诉讼支出合理费用却受法律保护。而且，这种诉讼请求的满足不一定以胜诉或者败诉为前提，主要目的在于激励私人原告起诉和参与诉讼的积极性。社会组织为社会公共利益提起公益诉讼，如果胜诉，其为诉讼支出的检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用均可以请求由被告承担；如果败诉，在没有证据证明原告有滥用诉权的行为以及通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益行为的情况下，法院将在条件允许的情况下就诉讼费用、调查取证、专家咨询、检验、鉴定费用等方面予以酌情考虑[3]318。需要特别说明的是，只有社会组织作为原告起诉的时候，才可以向法院提出返还为诉讼支出合理费用的诉讼请求。检察机关和行政机关提起的公益诉讼，不存在可以向法院提出返还为诉讼支出合理费用的诉讼请求的情形，因为他们的办案经费有国家财政作为保障。

五、与公益诉讼之诉讼请求有关的几个问题

第一，关于公益诉讼诉讼请求的残缺与法官释明权的合理行使问题。在有些情形下，当事人在提起公益诉讼时或者在公益诉讼过程中，原告的诉讼请求不够清楚或者陈述不够充分，法官应当启发他去提，这就是法官的释明权。从性质上看，释明权既是法院的职权，也是法官的义务，属于法院诉讼指挥权的范畴。释明权的存在是伴随防止偏离诉讼法要求而设计的权力，谋求当事人权利的充分实现，确保辩论的充分表达。法官在应当行使释明权的情形下，必须行使释明权，不得放弃，而且必须正当行使，不得滥用权力。当事人在提起诉讼时仅仅提出赔偿请求，但没有写明具体数额，或者应当要求被告赔偿全部的损失却只提出了一部分的赔偿请求，或者列出的赔偿项目不具体不科学合理，或者仅仅提出赔偿请求，而未要求停止侵害，排除妨碍等等。此种情形下，法官有必要要求当事人予以补充说明，便于进一步明确其意思。之所以要这样做，是因为：(1)当事人的认知能力是有限的，提起公益诉讼的机关和社会组织即使具备了一定的专业知识，比较于普通民众要强得多，但是，他们未必都是法律专业人士，而且公益诉讼属于新生事物，程序规则还处于探索阶段，如果没有法官必要的释明，很有可能出现提出的诉讼请求严重偏离保护公益的初衷。(2)针对同一公益违法行为，有权提起公益诉讼的主体是多元的，如果原告的诉讼请求不全面不充分的话，这可能会导致其他机关和社会组织针对同一公益违法行为再行起诉，这不仅浪费有限的司法资源，而且也使被告始终处于诉累状态。(3)相对于被告而言，社会组织在证据取得、经费、人员等方面通常处于弱势地位，在缺少充分资金聘请律师参与诉讼的情形下，很难在“攻防”能力上与被告达到相对平衡的状态，法官的释明可以帮助公益诉讼的原告合理地提出主张，正当地行使权利。

第二，关于公益诉讼原告和私益诉讼原告的诉讼请求竞合问题。主要是两者均提起不作为请求权的情形，即都要求被告就同一行为停止侵害、排除妨碍、消除危险。在此情况下，法院不能以公益诉讼已经受理为由对于私益诉讼不予立案；反之，也不能以私益诉讼已经受理为由，对于公益诉讼不予立案。但是，如果公益诉讼原告或者私益诉讼原告的诉讼请求已经获得了支持，则另一案件原告的诉讼目的自然也获得了满足，诉讼已缺乏进行下去的必要，或者说该诉讼已经缺少诉的利益要件，此时，法院应向原告释明，让其申请撤诉，如原告坚持不撤诉的，法院应裁定驳回其起诉。

第三，关于公益诉讼胜诉赔偿金受偿顺序问题。当被告的财产不足以清偿全部对外债务的时候，公益诉讼的胜诉赔偿金就可能存在无法全部兑现甚至落空的风险。公益诉讼的胜诉赔偿金属于普通债权，在被告人面临破产的情形下，实际上处于不利地位。但是，公益诉讼胜诉赔偿金在性质上属于法定之债，其相对处于优先清偿顺位，公益诉讼胜诉赔偿金应该具有相对于对侵害私人利益产生的侵权之债的优先性。可惜的是现行司法解释偏离了这一原理，不利于公益的切实保护。

第四，关于社会组织是否可以提出公益诉讼胜诉奖励的诉讼请求的问题。对此，美国有成功的经验，为了激励民众提起公益诉讼以保护公益，美国在公民诉讼条款中允许原告在获得胜诉时，法院判决被告承担案件的诉讼费用和判给原告的数额不菲的奖励。这在我国是不可思议的，也许这种做法会被法院认定为“借诉讼谋取经济利益”，其实，这是严重的误解，势必造成公益诉讼案件无法提起和开展审理。所以，如何激励和约束社会组织行使公益诉权是一个不可回避的迫切需要解决的现实问题。

第五，关于如何适用“一事不再理”原则的问题。“一事不再理”原则起源于罗马法“诉权消耗理论”，即一个请求权的第二次诉讼会因为诉讼系属的缺失而无法成立[20]。笔者建议，应当采用原告胜诉或者败诉以及是否是同一诉讼请求来作为判断标准，只有在胜诉的情形下才能拘束其他尚未起诉的诉讼实施权主体，而败诉的，不禁止其他主体针对同一公益性请求向法院提起诉讼。所以，关键要看诉讼请求是否一致，如果诉讼请求不一样，说明就不是一事，既然不是一事就不适用“一事不再理”原则，可以另行起诉。

第六，关于公益诉讼的既判力问题。当已经发生侵害公益的违法行为或者将要发生侵害公益的违法行为时，相关主体依法提起公益诉讼，法院依法对案件作出裁判，对于具备诉讼标的的相同、原因相同、当事人相同等条件的案件，即产生既判力，也就是说，公益诉讼确定判决发生实质上的确定力[21]，其实，第三个条件(即当事人相同)值得商榷。当事人相同，应该指的是被告的相同，原告可以不相同。而且，公益诉讼对相关私益诉讼具有单向的既判力。也就是说，已为公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一违法行为依据民事诉讼法规定提起私益诉讼的原告、被告均无需举证证明，但原告对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。对于公益诉讼生效裁判就被告是否存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形、行为与损害之间是否存在因果关系、被告承担责任的大小等所作的认定，因同一违法行为依据民事诉讼法规定提起私益诉讼的原告主张适用的，法院应予支持，但被告有相反证据足以推翻的除外。被告主张直接适用对其有利的认定的，法院不予支持，被告仍应举证证明。