监察调查中被调查人权利保障探析

朱玉玲，张 洁

（山东科技大学 文法学院，山东 青岛266590）

“重大改革于法有据”是我国改革发展过程中坚持的理念。2018年3月11日，通过了《中华人民共和国宪法修正案》，明确规定了监察委员会是国家的监察机关，为《监察法》确立了宪法依据。《监察法》的出台，标志着我国监察体制改革的完成从而为打击腐败提供了有利的法律支持。《监察法》赋予监察委员会监督、调查、处置的职权，但立法并未明确调查权的属性，而理论界对此也存在争议。另外，监察委员会集纪检、行政监察和检察院职务犯罪侦查权等职权于一身，与纪委合署办公，实现了权力的集中，但是面对如此厚重的权力如何对其进行监督制约，特别是如何在行使职权过程中保障被调查人的权利以及实现程序正义都需要进一步的探讨研究。

一、调查权的属性之争

在监察体制改革过程中，改革决策者再三强调，监察委员会既不是司法机关，也不是行政机关，而属于一种特殊的“政治机关”；监察委员会的调查不具有侦查的性质，也不受刑事诉讼法的约束，而只受《监察法》的规范。［1］

理论界大多数学者认为，调查权在性质上等同于侦查权。陈瑞华教授认为，监察委员会的刑事调查就是对检察机关职务犯罪侦查的延续和替代。［2］樊崇义教授认为，调查权的司法属性决定了监察委员的调查权本质上等同于刑事诉讼中的侦查权。［3］但也有的学者认为，监察委员会的调查权不会取代检察院的侦查权，性质上也不同于侦查权。［1］从学者的观点可以看出，学者对于调查权属性的探究集中在调查权与侦查权的比较中，即多数学者并不赞同改革决策者的观点，认为调查权在实质上等同于侦查权；但也有部分学者赞同改革决策者的观点，认为调查权不等于侦查权。

从《监察法》规定看，监察委员会享有监督、调查、处置的职权。（1）其中调查权是监察委员会行使的主要职权。《监察法》规定监察委员会在调查过程中可以采取包括留置措施、讯问、询问以及查询、冻结和搜查、查封、扣押等措施。从法条规定中可以看出，调查权的行使不仅涉及对物品、财产的调查活动，还包括对人身自由的限制、技术调查措施等；既有强制性的调查活动，也有非强制性的调查活动。监察委员会进行这些调查活动，无疑会影响到被调查人的人身权和财产权，如运用不当，可能导致权力被滥用，将会侵犯被调查人的权利。

监察立法规定了调查权的具体内容，但是有关调查权是否名为调查权实为侦查权的争论并未随着《监察法》的出台而结束。调查权与侦查权在采取的措施以及后果上具有极大的相似性，但是监察立法却缺少像刑事诉讼法那样的规范和约束，因此导致有关监察委员会调查权的属性问题仍然存在理论和实践上的困惑。

笔者认为调查权吸收了检察机关的职务犯罪侦查权必然带有侦查权的属性，但我们不能简单将其等同于侦查权，毕竟调查权还吸收了行政监察、纪检的权力，其是集多种权力于一身的一种新型权力。检察机关关于职务犯罪的侦查权转移至监察委员会之后，原来规定在《刑事诉讼法》中的程序性规定并不能对监察委员会适用，也就是说，目前只是将检察机关侦查权力转移至监察委员会，而侦查权中对于权利人的权利保障并未随之转移。如果没有与调查权这一权力相匹配的程序规则的限制和制约，那对于被调查人的权利保障和调查程序的正义都将难以实现。

二、监察机关行使调查权中存在的问题

在监察机关行使调查权的过程中，由于调查权理论属性的不确定性，导致了一系列问题：被留置人员的权利保障不充分；律师能否介入调查活动不明确；调查程序以及适用的证据规则不完善；如何对监察委员会进行监督制约以防止权力被滥用，这些问题仍然存在争议。

（一）留置措施规定不明确

改革决策者认为《监察法》的一项重大突破是用留置措施取代以前于法无据的“双规”，解决了过去双规措施一直被人诟病的合法性问题。但是以前双规对调查对象的羁押问题，即羁押场所问题仍未解决。

《监察法》出台后规定可以将被调查人留置在特定场所，但是对于什么是特定场所仍然是不明确的。过去实践经验教训告诉我们，如果留置场所规定不明确，那侵犯人权的事件就会屡禁不止，加之职务犯罪的特殊性，人权保障就将更加难以实现。这种留置场所存在的根本问题，在于调查人员与被调查人之间，没有中立的“第三方监控”机制，没有像看守所那样有一些不承担调查责任的监管人员来监控整个调查过程，保障被调查人不遭受刑讯逼供、威胁、引诱、欺骗等非法取证手段。［2］如果没有明确的地点，不存在有效的监控机制，那么出现刑讯逼供等侵犯人权的事件就无法控制，所以如何既有效的满足调查的需要，又能在此过程中保障被留置人员的权利，仍有待实践和理论进一步探索。

另外，法条中还规定采取留置措施由上一级监察机关批准，尽管规定了批准手续，但仍然属于一种自我审批机制。由上级审批尽管可以在某种程度上避免留置措施被滥用，但在缺少外部审查、监督的情况下仍然可能造成留置程序上的不公正和调查权力被滥用的问题。

（二）没有辩护律师存在的空间

《刑事诉讼法》中规定，犯罪嫌疑人有权委托辩护人。（2）辩护权的行使是保障嫌疑人权利的重要手段，因此必须保证嫌疑人享有充分的辩护权，从而获得有效的权利保障。而从《监察法》的具体规定看，立法者仍然侧重于打击职务犯罪，虽然规定了一些人权保障措施，但是在监察调查过程中对于被调查人权利保障意识并不是那么强烈，其中包括立法者并未赋予被调查人在被调查过程中律师为其提供服务的权利。

或许是基于职务犯罪的特殊性，导致监察机关在行使调查过程中律师不能介入。由于职务犯罪针对的被调查人大都是具有高学历、有丰富职业经验、心理素质较强的人员，监察机关从其身上获取证据的难度较大；职务犯罪往往不存在受害者，并且隐蔽性强；职务犯罪实物证据信息不足，因此往往依赖于口供。或许由于上述因素增加了监察机关职务犯罪调查取证难度，所以导致立法者有所顾虑，从而并未赋予被调查人获得辩护律师帮助的权利。

综上，笔者认为立法并未给被调查人在被调查过程中提供律师帮助在一定程度上是对职务犯罪的公民权利的限制。国家为了有效打击职务犯罪及时获取证据，为了尽可能在短时间内突破被调查人的心理防线，有必要采取一些措施，但应尽量实现惩罚犯罪与保障被调查人权利的平衡。

（三）对监察机关缺乏有效的监督

在监察体制改革完成后，由于监察委员会整合了行政监察、预防腐败和检察机关侦查职务犯罪等工作力量，导致其权力空前的集中，因此如何对监察委员会行使职权进行监督与制约就显得尤为重要。国家赋予监察委员会强大的权力，是为了加大对贪腐的查处力度，形成一种不敢腐、不想腐、不能腐的机制，从而在社会上形成一种廉政之风。但是如果如此强大权力不加以严格的限制和约束，可能会造成调查权被滥用，从而使公众丧失信赖，最终会与监察体制改革的目标背道而驰。

《监察法》中规定的现有的监督方式包括：党的监督、人大及常委会的监督、民主和社会舆论的监督以及自我监督等监督方式。另外，法条中还规定，对于监察委员会移送的案件，检察院认为犯罪事实清楚、证据确实充分，应当追究刑事责任做出起诉的决定，（3）这体现了检察机关对监察机关的一种事后监督。这些监督方式对于监督和制约监察机关发挥了一定的作用。

尽管《监察法》规定了多种监督方式，可以在一定程度上起到监督制约作用，但是从监督的专业能力、范围和所采取的措施考虑，上述监督方式仍然存在不足。首先，缺乏常态化的监督机制，上述监督机构都不是专业的监督机构，不能保证每次在监察委行使职权过程中都对其进行监督；其次，由于自我监督的封闭性可能导致调查权被滥用，无法保障被调查人权利的实现，进而导致监察机关公信力降低。最后，检察机关事后监督毕竟有其局限性，事后监督的滞后性导致被调查人的权利和程序的正义不能得到有效的保障。总之，没有中立、专业的第三方监督机构来进行监督制约，将会影响被调查人权利保障的实现。

（四）调查程序简单、证据规则不明确

目前法律对于监察过程中调查程序的规定并不细致，调查权行使过程中应当遵循的证据规则并不明确，由此导致实践中难以操作，无法有效保障监察活动与刑事审判程序良好的衔接。

首先，调查程序规定的过于简单。《监察法》中规定的调查措施大多具有强制性，而且调查程序是监察机关自我决定、自我执行，这种方式无疑加大了监察机关滥用调查权力的可能性。另外，调查程序本身规定的过于简单，由此可能造成实践操作中无程序可遵守的情况，从而侵犯被调查人的权利，降低监察机关的公信力。

例如，条文中并没有对证人个别询问规则、询问的地点，鉴定机构的鉴定资质、鉴定人的资质、鉴定程序等一系列事项做出具体的规定，证人证言、鉴定意见作为言词证据具有一定的主观性，如果没有具体的程序规则，则无法保证取证的质量，也无法体现程序的正当性，从而可能会侵犯被调查人的权利。又如，在监察机关采取调查措施过程中规定了对被调查人的权利告知，但在实践的落实上仍稍显不足。被调查人的知情权是被调查人保障自身权利的重要前提，如果被调查人被采取措施后，对其在调查过程中享有的权利并不明确，将会影响被调查人权利的行使。

其次，目前并未明确监察机关获取的证据应适用何种证据规则。比如《监察法》规定对于以非法方法收集的证据应予以排除，但是并未明确适用的具体的规则。由于监察机关不受《刑事诉讼法》的约束，因此，对于刑事诉讼所确立的一系列关于调查程序的规定以及证据规则就不能适用。另外，还规定监察机关收集的证据材料可以作为证据用于后续的刑事审判，但证据标准不能降低，问题是《刑事诉讼法》规定了严格的证据要求和证明标准，而相比之下《监察法》对监察机关收集证据并没有明确的、严格的限制，这样就会导致监察机关的取证质量难以保证，进而导致监察机关收集的证据达不到刑事审判的要求，不仅会浪费司法资源还会导致和刑事审判活动衔接不畅。

三、加强监察调查中被调查人的权利保障

公民有权获得有效的权利保障，犯罪嫌疑人也不例外，因此即使是接受调查活动的被调查人也有权获得公正的程序保障，不能因为职务犯罪的特殊性，而剥夺或限制被调查人的权利。目前，调查措施规定的还不完善，为切实保障被调查人的权利，还需进一步完善有关监察调查措施。

（一）完善对留置措施的规定

首先，应明确留置场所，并规范配套设施。有学者认为，可考虑将留置场所设置在看守所，因为看守所的制度以及环境条件经过发展已经相对完善，这样不仅能有效的实现监督同时也能保障被调查人的权利。［4］笔者认为即使不规定在看守所，也应该有一个明确的地点，因为留置场所的不确定性容易发生侵犯被调查人人身权利的事件。另外，应该完善留置场所的配套措施，如安装监听监控设备，实施全程录音录像，保证调查活动公开透明。

其次，在采取留置措施时应当符合比例原则。在被调查人涉嫌严重职务违法或职务犯罪，即达到严重情节时才能适用；对于涉嫌行贿犯罪或共同犯罪的人员采取留置措施时也应考虑其违法犯罪的情节和严重程度。

最后，在留置时限方面，有的学者认为从理论角度，应针对被调查人违纪行为、职务违法行为和职务犯罪行为三方面，设置短期、中期、长期留置期限。［5］针对对象的不同采取不同期限的留置措施，是比较合理的措施，兼顾了监察委员会留置措施的行使和被调查人的权利保障，还能提高办案效率，从而更加符合构建权威高效的监察体制改革目标。

尽管这些措施无法完全避免对被调查人权利的侵犯，但至少可以在一定程度上保障被调查人的权利，同时也可以反映出我国对于人权保障的重视以及保障意识的提高。

（二）允许律师介入调查活动

监察委员会行使调查权开展调查活动必然会涉及到被调查人权利，比如人身权、财产权、隐私权等，涉嫌违纪违法犯罪的主体虽然都是公职人员，具有较高的学历，但是可能缺乏对法律的了解，被采取一系列调查措施后，会陷入一种孤立无援的困境，因此需要律师介入。律师的介入不但可以维护被调查人的权利，也有利于程序的公正。

首先，从联合国和我国香港的规定来看，被拘留者有权聘请律师或者获得法律帮助。（4）从相关规定中可知联合国和我国香港地区，在打击反腐活动进程中，是允许辩护律师存在的。这表明，辩护律师的存在不仅不会影响办案活动的进行，反而有利于维护被调查人的权利，同时对于程序的公正也能起到重要作用。

其次，从《刑事诉讼法》和《监察法》的规定看，刑事诉讼中赋予了嫌疑人委托辩护律师的权利，而《监察法》中规定调查措施的强制性和刑诉中的侦查措施严厉程度不分上下，但并未赋予被调查人委托律师的权利，这在一定程度上有违我国《宪法》规定的尊重和保障人权。我国《监察法》中规定了反腐败的国际合作一章，从联合国和我国香港的有关规定看，被调查人获得帮助是符合国际通行做法的，为了加强与国际的合作，我们可以借鉴国际通行的做法允许辩护律师的介入，这样对我们打击国际腐败也会更顺利。

因此，未来可考虑逐步允许辩护律师在监察委员会行使调查权开展调查活动过程中介入。至于在介入时间上不宜过早，可以在监察委员会掌握其犯罪证据时或者对其采取强制措施之时允许律师介入；在律师介入的方式上，有学者认为，现阶段可以由监察委员会设立法律顾问或公职律师为被采取强制措施的调查人提供法律帮助，等到条件成熟时，再考虑被调查人聘请律师权利的实现。［6］笔者亦赞同该观点，即先由法律顾问或者公职律师为被调查人提供法律帮助，这样一方面可以减轻监察机关的顾虑，另一方面也能为被调查人提供法律保障。

（三）加强和完善对监察机关的监督机制

《监察法》虽然规定了多种监督方式，但是现有的监督方式能否最大程度上防止监察委员会滥用调查权力，能否充分的保障被调查人的权利从而实现强有力的监督，似乎并不乐观。因为目前并没有专门的监督机构来对其进行监督，检察院的监督职能在此并未充分的发挥作用。因此，应进一步完善监督制约机制，从而保证调查程序的公正性和调查权的有效行使，在最大程度上保障被调查人的权利。

或许可以借鉴我国香港特区的反腐经验，香港特区从腐败重灾区变成全球廉洁典范有其丰富的经验积累。我国香港特区设立廉政公署作为专门的反腐败机关，其独立于其他机构，只对行政长官负责。虽然廉政公署被赋予极大的权力，但是其权力仍然受到内部和外部的监督。从内部来说，在内部设立了专门的监督机构——内部调查及监察组（L组），负责对廉政公署调查权的行使进行监督；在公署内部往往还设有身份保密的监察人员。在外部，廉政公署设立了专门的投诉委员会以及各种咨询委员会。此外，公署还要受到律政司和裁判所的约束。廉政公署官员在履行职责时，其侦查的案件，如果决定起诉，由廉政公署向法院检控，律政司长给予法律指导。香港特区的廉政公署固然有高度的独立性，但是我国香港特区新闻媒体的自由度和司法机关的独立性以及政治上的多元化，很大程度上可以在外围监督和制约廉政公署而使之自身保持廉洁。［9］因此我们可以参照香港特区的监督方式，从内部到外部对监察机关进行监督。在内部我们可以参照香港特区的做法设立调查人员，由专门调查人员依法对监察机关及其工作人员进行监督。当调查人员发现有违法犯罪行为时，提供线索进行调查，对于调查的事项交由监察机关处理。在外部，可设专门的委员会来对监察机关行使调查权进行监督。

但我国香港特区的监督模式并非唯一的选择，还有一种选择即由作为监督机关的检察院来进行监督，赋予检察院对监察机关在履行职责过程中的监督权。因为香港特区的监督模式有其自身的特点，香港特区没有检察院，并且我国香港地区的政治及社会环境和内地存在很大差异，而内地设有作为监督机构的检察院，并且《监察法》将检察院的反贪、反渎职的侦查权转移到监察委员会之后，更应该充分发挥检察院的检察监督职能，我国建立新监察制度，需要考虑将检察机关的法律监督延伸至国家监察委员会的调查领域，人民检察院对于调查中违反法律正当程序的行为应当有权加以纠正。构成犯罪的，应当由人民检察院立案侦查。［7］

权力需要制约和监督，良好的监督和制约机制不但可以实现程序的正义还能实现对人权的保障。因此要内外监督双管齐下，防止或减少程序的滥用，这对于被调查人的权利保障具有重要意义，也更有利于实现监察机关权力的行使和被调查人权利保障的协调与平衡。

（四）完善调查程序、明确证据规则

完善监察机关调查取证程序可以更好的为刑事审判提供证据，保证证据链条的无缝对接，从而更好的与刑事诉讼相衔接；另外，明确监察委员会在行使职权过程中获取的非法证据应适用《刑事诉讼法》中非法证据排除规则的规定，这样更能体现出我国对于被调查人权利的保障。目前调查程序和调查的证据规则的规定还不完善，需要实践进一步探索。

首先，应完善监察调查程序。明确、具体的监察调查程序可以保证取证质量，由此监察机关获取的证据质量也就越高，使监察机关收集的证据更容易达到刑事审判所要求的证据要求和证明标准，从而和刑事诉讼就更容易衔接。另外，调查程序的完善，在实现程序正义的同时也能保障被调查人的权利。因此，未来监察法还应注意完善相关的程序，从而使调查活动可以严格依照程序进行，这样程序的正当性就能更好的体现，被调查人权利也就能获得更好的保障。

其次，要明确监察机关获取的非法证据所适用的证据规则。《监察法》并未规定监察委员会收集的证据适用《刑事诉讼法》中非法证据排除规则，《监察法》中只是规定了禁止用威胁、引诱等非法方法收集证据。（5）新修订的《刑事诉讼法》也并未规定对于监察机关用非法方法获得的证据该如何排除。《监察法》第40 条中列举了刑讯逼供的种种表现形式，但始终未明确表达禁止刑讯逼供之字样。这种模糊化的处理方式或许有助于监察机关规避非法证据排除的程序性法律后果和刑讯逼供罪的刑事责任法律后果。［8］非法证据排除规则是我国刑事诉讼证据中的一条重要的证据规则，该规则对于人权的保障和程序的公正具有重要意义。但是从目前的监察法律规定来看，立法者更侧重于打击职务犯罪而不是保障人权。虽然我国目前倡导人权保障，并将保障人权写入了宪法，但是人权保障的意识仍然稍显淡薄。职务犯罪的嫌疑人的权利不能因反贪而缺位，因此应该提高人权保障的意识，明确规定监察委员会获取的监察证据适用刑事诉讼法中非法证据排除规则的规定或者明确对于非法证据应该如何排除，这样有利于被调查人的人权保障和程序正义的实现。

四、结语

《监察法》的出台及国家监察机关的设立，保证了监察体制改革的顺利完成，体现了我国政府的反腐决心和力度。当然，在监察调查过程中我们也不能忽视对被调查人的权利保障。《监察法》的相关规定为监察机关能够合法而有效地开展调查活动，提供了法律依据。目前理论界和实务界对被调查人的权利保障问题仍然存在着一些争议和问题。因此，为了更好的促进监察活动的良性运行，监察机关调查活动的开展应当加强对被调查人的权利保障。

注释：

（1）《监察法》第11 条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。”

（2）《刑事诉讼法》第34 条规定：“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人。”

（3）《监察法》第47 条第2 款规定：“人民检察院经审查，认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。”

（4）联合国《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第11 项原则规定：“被拘留人应有权为自己辩护或依法由律师协助辩护。”我国香港《廉政公署（被扣留者的处理）令》第4 条规定：“被扣留者须获给予合理机会，以便与法律顾问通讯，并在一名廉署人员在场但听不见的情况下与其法律顾问商议，除非此项通讯或商议对有关的涉嫌罪行的调查或执法会构成不合理的阻碍或延迟。”

（5）《监察法》第40条第2款规定：“严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员。”