实施乡村振兴战略的困境与对策——以山东省为例

王爱云，翟术鹏

（1.中共山东省委党校［山东行政学院］教师进修学院，济南250014；2.中共山东省委党校［山东行政学院］沂蒙干部学院，山东临沂276000）

一、引言

党的十九大首次把实施乡村振兴列为国家战略之一，吹响了全面实施乡村振兴战略的号角。各级政府掀起实施乡村振兴战略的实践热潮，学界也对此进行了大量研究。学界对乡村振兴的研究主要聚焦于政策解读、理论阐释、实践总结、机制探索以及热点研究五个方面。其中，政策解读侧重于对国家实施乡村振兴战略的全面分析，如韩长赋［1］、韩俊［2］等对其实施的必要性、总体要求、目标内容做了具体阐述；理论阐释侧重于研究乡村振兴战略实施的理论基础，如廖彩荣［3］、史乃聚［4］等阐述了其理论逻辑、科学内涵、实现路径与进化规律等；在实践总结上，张静［5］、赵毅［6］等分析了经济发达地区乡村振兴战略实施的模式探索和实践经验，龙晓柏［7］、刘震［8］等则是侧重寻求国外乡村区域振兴运动的实践经验对我国的启示；对于机制研究，张军［9］、郭晓鸣［10］等关注如何调整政策机制以契合乡村振兴的发展目标，唐任伍［11］、赵光勇［12］等侧重对乡村治理秩序内外权威嵌入机制的探讨，廖军华［13］、王博［14］等重在对乡村振兴过程中的地域重构机制展开研究；热点研究方面，王景新［15］、王晨光［16］等侧重结合党的基层建设、精准扶贫、产业合作社、特色小镇、美丽乡村建设、乡村旅游等时政热点展开对乡村振兴战略研究，汪越［17］、陈美球［18］等关注土地制度和乡村振兴间的关系，陶元浩［19］、张义祯［20］等则以新农村建设和城乡一体化的变革视角研究乡村振兴战略的实施策略，并对户籍制度改革、新型社区建设和农村基层管理等问题进行了具体分析。

综上可见，目前关于乡村振兴战略的研究还处于起步阶段，研究成果数目庞杂，综合性和系统性成果缺乏，整体上呈现出碎片化、零散化的状态。虽已有多元化的研究视角，但政策宣讲类和文件解读类文献在既有研究成果中占比很大，对各地实践探索的理论化概括不足，探讨深度有限，实证研究亦不多，现有成果难以达到对实践的指导，应用研究与学理探讨未能实现有效衔接。［21］

乡村振兴是一项巨大的系统工程，其战略推进必然会遭遇一系列新情况、新问题。作为研究者，应前瞻性地对潜在问题和风险进行研究和预警，增强研究成果的预见性、科学性与可操作性，避免实施乡村振兴战略陷入理论与实践相脱离的困境。在文献分析基础上，课题组以山东乡村振兴实践为研究对象，经过深入调研及认真思考，对目前山东实施乡村振兴战略的实践、困境进行梳理，并基于此提出系统推进乡村振兴战略的对策建议，以期对乡村振兴战略的顺利实施有所增益。

二、山东实施乡村振兴战略的实践

2018 年3 月，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时，要求山东充分发挥农业大省优势，打造乡村振兴的齐鲁样板。为此，山东省委、省政府把实施乡村振兴战略作为山东八大战略之一和新时代山东“三农”工作的总抓手，坚持农业农村优先发展基本原则，着力加强顶层设计，高起点谋划、高标准推进。

一是高位推动，五级书记抓乡村振兴。建立起“党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调”的农村工作领导体制和“省负总责、市县抓落实”的推进机制，成立了省委农业农村委员会，省委书记任主任，省长、省委副书记、分管副省长任副主任，统筹推进乡村振兴战略。各市县党委也按此调整机构，配备力量。五级书记抓乡村振兴，确保了党在农村工作中始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障。［22］

二是规划引领，基本建成“1+1+5+N”政策体系。十九大之后，山东省出台了《中共山东省委、山东省人民政府关于贯彻落实中央决策部署实施乡村振兴战略的意见》《山东省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，同步制定了产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五个具体工作方案，以及若干专项政策方案，包括涉农资金整合、产业融合发展、基层党组织育强等。一个实施意见、一个战略规划、五个工作方案和系列专项方案，概括为“1+1+5+N”政策体系，是山东省实施乡村振兴战略的“四梁八柱”，明确了乡村振兴的路线图、时间表和任务书。

三是示范引路，集聚优势合力打造乡村振兴齐鲁样板。与强化顶层设计相匹配的是，山东省充分发挥基层首创精神，开展了一系列试点示范。启动乡村振兴“十百千”示范创建工程，即支持10个县、100个乡镇、1000个村率先试点，积极探索乡村振兴新模式、新路径、新机制，力求为山东省乃至全国提供经验借鉴；实施新时代文明实践工程，确定26个县（市、区）开展试点，推进“百镇千村”建设示范。［23］

四是塑造特色，启动美丽村居建设“四一三”行动。习近平总书记参加山东代表团审议时指出，以多样化美打造各具特色的现代版“富春山居图”；要科学把握各地差异和特点，注重地域特色，体现乡土风情，打造乡村振兴齐鲁样板。为打造具有山东特色的现代版“富春山居图”，山东省制定了《山东省美丽村居建设“四一三”行动推进方案》，围绕如何启动好、推进好、建设好美丽村居，从规划设计、建设管控、试点示范、要素保障、组织领导等方面提出了17 条政策措施，计划用3 年时间打造胶东、鲁中、鲁西南、鲁西北4 大风貌区、建设10条风貌带、培育300个美丽村居试点村，［23］形成“鲁派民居”新范式。

五是强化保障，坚持农业农村“四个优先”。具体为：坚持在干部配备上优先考虑，全力打造“一懂两爱”三农工作队伍；坚持在要素配置上优先满足，全力搭建城乡要素合理流动机制，围绕促进公共资源城乡均衡配置，重点解决“人、钱、地”向农村倾斜流动问题；坚持在资金投入上优先保障，全力确保公共财政投入持续增长；坚持在公共服务上优先安排，全力推进城乡加速融合一体发展。一方面，补齐基础设施短板，不能让农民群众继续生活在“脏乱差”的环境中；另一方面，以实施农村人居环境三年整治行动为主线，集中清理农村垃圾、塘沟污物、农业生产废弃物，逐步改变影响农村人居环境的不良习惯，打赢打好乡村振兴第一场硬仗。

三、山东实施乡村振兴战略面临的困境

第一，基层组织缺乏活力。主要表现在：首先，农村两委缺乏活力。很多村两委班子成员老龄化严重，发展思路不清、开拓意识不强，开展工作往往局限于跟着干、推着干。在聊城市东阿县某村调研发现，该村两委班子共6人，其中，党支部3人，村委4人（2人为聘任），交叉任职1人，平均年龄为57 岁；全村共有党员34 名，男29 人，女5 人，平均年龄为58 岁。其次，党员队伍作用发挥不明显。党员队伍年龄老化，没有后备力量，结构不合理。党员外出务工、经商，流动党员的数量越来越多，先锋模范作用发挥不明显。再次，农村合作经济组织服务能力不高。很多农村经济合作社尚处于起步阶段，组织体系和运行机制不完善，服务和引导农民创业增收能力不足。

第二，规划引领作用不够。有些地方对乡村振兴系统谋划不足，推进路径不够明确；有些地方编制规划“悬空”，对本地优势条件、乡情村情等缺乏深入分析，直接照抄上级规划，缺乏操作性和精准度；有些地方乡村振兴规划“空白”，至今没有编制。目前，山东省涉农县（市、区）中只有60%完成了规划编制。另外，农村现有的土地利用规划、美丽村居建设规划、旅游发展规划分别由县国土、住建、旅游等部门牵头制定，规划之间深度衔接不够，缺乏以村域为单位、以“五个振兴”为内容的统一性、完整性、系统性安排。更有甚者，一些不了解农村、不理解农民，不懂得农业的人在做乡村建设规划，脱离农村实际搞出来的乡村乡土气息荡然无存，没有文化传承，没有诗意栖居，把自然的美丽乡村变成了非城非乡的“四不像”。

第三，宜居建设欠账较多。人居环境整治不到位，基础设施建设相对落后，厕所革命、道路“户户通”、连接城镇供水管网、清洁供暖等工程尚未完成，农村垃圾、污水问题仍然突出，村容村貌与美丽村居标准差距较大。据统计，山东省75%的村庄没有生活污水处理设施，硬化、绿化、量化、净化、美化水平仍有待提高。［24］

第四，乡土人才严重缺乏。一是空心村现象突出。现在农村常住人口年龄绝大多数为50岁以上，缺乏活力，缺少能够长期扎根农村的发展带头人。二是本土人才匮乏。一直以来很多农村以农业为主，没有乡镇企业和工商业的发展基础，经济活力不足，有文化、懂技术、会经营的新型职业农民数量偏少，能够承接网络经济时代的旅游文化产业、新业态、电商产业的复合型人才更少。三是引进人才流失问题突出。人才引进难，引来还留不住，严重制约着农业农村发展。

第五，产业融合缺乏支撑。从农村一二三产业融合方面看，一是产业类型单一脆弱，基本就是春天看花，秋天摘果；二是产业链短，农产品加工、物流、研发等领域几乎为空白，未形成产业链；三是融合性差，种植与旅游、教育、文化、康养等产业融合度较低，产业功能和价值有待开发；四是利益联结机制不健全，大部分乡村旅游、休闲农业等是工商资本创办且还处于培育阶段，与农民之间的利益联结机制也不健全，带动农民分享现代农业发展收益的办法不多。

第六，内生动力没有激发。农民群众本应是乡村振兴的主体，但不少地方存在农民参与度低、主动性差或“被参与”的情况，个别地方甚至出现了“干部干，群众看”的现象。运动式的振兴本末倒置，往往不能持久。有些地方政府大力推动乡村振兴并不是真要解决三农问题，而只是为了政绩；一些社会资本看到了无限商机，跃跃欲试；但很多农民群众却漠不关心。

第七，形式主义禁而不绝。习近平总书记强调：“要把力戒形式主义、官僚主义作为加强作风建设的重要任务。”但是，在实施乡村振兴战略的实践中，形式主义随处可见。一些地方为了所谓的村容整洁、重新“绿化”，居然出现了“砍树造绿”现象；一些地方甚至要求村庄里不能有树，引发了民众的强烈不满；还有的地方，忙于出经验、出政绩，打造出一些“观光盆景”和“精品线路”。更有甚者，一些地方把一些试点、派驻服务队或挂职干部都放在基础较好的村。

四、推进乡村振兴战略实施的对策

（一）牢记“一个遵循”

对山东省而言，一个根本遵循就是习近平总书记对山东乡村振兴的重要讲话与指示精神，它指明了山东农业在我国的地位，以系统思维、战略思维对山东在新时代做好“三农”工作、实施好乡村振兴战略提出了更高要求，为补齐“三农”工作短板，发挥农业大省优势提供了科学指南。正如山东省委书记刘家义同志所说，“山东是农业产业化的发源地，是我国重要的‘米袋子’‘菜篮子’和‘肉筐子’。省内有7.4万个行政村，把乡村振兴战略实施好，是以习近平同志为核心的党中央赋予山东的光荣使命，更是落实党中央对山东农民深切关怀的重要职责。”［22］山东省要想扛起实施乡村振兴战略的光荣使命，首先必须明确何为“齐鲁样板”。新时代的“齐鲁样板”不再是简单地树几个典型、抓几个试点。只有充分认识到实施乡村振兴战略的复杂性、艰巨性、长期性与打造齐鲁样板的系统性、全局性，才能防止样板化倾向，真正打造出“齐鲁样板”。

（二）激发“两个动力”

一是激发内生动力。实施乡村振兴战略，“要充分尊重广大农民意愿，调动广大农民积极性、主动性、创造性，把广大农民对美好生活的向往化为推动乡村振兴的动力，把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点”。［25］在乡村建设和发展中，务必要发挥村民的主动性，激活他们的活力和潜力，采取自下而上和自上而下相结合的方式，制定具体村庄振兴的规划和方案；鼓励广大农民积极参与乡村有效治理，把良好乡风融入自身习惯和日常行为，为乡村的“富强、民主、文明、和谐、美丽”贡献自身力量。激活乡村振兴内生动力，需在塑造主体、提升能力、发掘内在价值和重视组织力量四个方面切实发力。

二是激发科技动力。农业发展的根本出路在于科技进步，实现乡村振兴发展，必须依靠科技创新引领，强化农业科技创新转化。推动“互联网+”现代农业，运用大数据、云计算、人工智能等技术，改造提升传统农业，发展智慧农业、设施农业、数字农业，提高农业智能化和精准化水平。2018年，山东省农业科技贡献率为64%，高出全国平均水平5个百分点。随着新旧动能的加速转换，2020年山东省农业科技进步贡献率将超过65%。2018年以来，山东省政府先后印发了《山东省新旧动能转换现代高效农业专项规划（2018—2022年）》和《打造智慧型乡村产业振兴科技方案》。该《规划》侧重于从新旧动能转换的角度推动农村产业振兴；而此《方案》提出加强物联网、大数据、移动互联、云计算、空间信息技术、人工智能等技术手段的集成应用和产学研协同攻关，实施精准农业重大科技创新工程，突破一批关键共性技术，研发配套智能化作业装备，打造智慧型乡村产业振兴科技方案。

（三）树立“三个思维”

一要树立战略思维。乡村振兴战略是从根本上解决“三农”问题的国家长远战略，这就要求应从实际出发，把局部规划与顶层设计紧密结合，尤其要防止“速战速决立竿见影”，以“运动战”替代“持久战”。乡村振兴绝不是村村振兴，也不可能同步振兴，更不可能一蹴而就，一定要因地制宜，循序渐进，梯次推进。目前在“三农”问题上出现项目式、运动式做法，缘于不懂“三农”、不爱“三农”与政绩冲动。不懂“三农”，就会把“三农”问题简单化，作出不符合实际的主张；不爱“三农”，就容易漠视农民的主体作用，习惯性替农民做主；而政绩观出了问题，就会热衷自己绘图画，难免“只见树木、不见森林”。

二要树立系统思维。古代的乡村是具有血缘关系、互助关系，并形成有共同风俗习惯、文化和价值的人共同居住的地方。而农村的称谓，是近代以来基于现代经济学的“三次产业”分类理论产生的。按照这种理论，农村只被赋予了一个为城市生产粮食的功能。在这样的时代背景下，就有了21 世纪以来承载中华文明优秀传统基因的乡村的各种衰败和没落。党的十九大报告提出乡村振兴战略，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”二十字总体要求，彰显着党中央新的系统思维。这种思维把乡村重新还原为一个政治、经济、文化与历史的中华文明载体，要求必须严格从政治、经济、文化、生态、历史等角度整体性地解决好“三农”问题。

三要树立底线思维。习近平总书记曾指出：“深化农村改革，最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系”，“不能把农村土地集体所有制改跨了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。［26］这“四个坚持”“四个不能”是实施乡村振兴战略必须坚守的最大底线。要坚守这个底线，首先要严守粮食安全红线。习近平总书记指出：“总体看，我国粮食安全基础仍不稳固，粮食安全形势依然严峻，什么时候都不能轻言粮食过关了。在粮食问题上不能侥幸、不能折腾，一旦出了大问题，多少年都会被动，到时候谁也救不了我们”。［26］一些粮食大省，就要为国家粮食安全作出应有贡献。其次，要严守耕地红线。正如习近平总书记所言，“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。农民可以非农化，但耕地不能非农化。如果耕地非农化了，我们赖以吃饭的家底就没有了”。［26］因此，在实施乡村振兴战略中，必须要确保耕地不减少。最后，要严守生态保护红线。绿水青山就是金山银山，实施乡村振兴战略务必要严守生态红线，留住乡风、乡貌、乡愁。

（四）完善“四个体系”

一是完善组织领导体系。继续完善省市县乡村五级书记一起抓乡村振兴的工作格局。省级各类专班要进一步强化职能，细化实化工作任务，加强专班之间、部门之间的政策和工作衔接，建立完善的责任落实体系。二是完善政策规划体系。如在山东省，要不断完善乡村振兴“1+1+5+N”的政策规划体系，全面铺开市、县规划编制工作，确保16个市和所有涉农县印发实施。三是完善典型示范体系。在乡村振兴“十百千”示范创建工程、新时代文明实践工程、美丽村居“四一三”行动等试点示范的基础上，打造能复制、有活力的乡村振兴路径。四是完善支撑保障体系。围绕有效解决“人地钱”等突出矛盾和问题，统筹整合涉农资金，设立乡村振兴重大专项资金，建立乡村振兴重大项目库，加大优秀干部人才向基层选派的力度，解决乡村振兴用地问题，为乡村振兴战略顺利实施提供支撑保障。

（五）把握“五个关系”

一是乡村振兴与新型城镇化的关系。新型城镇化是党的十八大上提出的概念，区别于原城镇化的“造城运动”，是实现大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化，能保证进城农民真正融入城市，享受市民待遇。十九大提出实施乡村振兴战略，是把乡村作为一个有机整体，更加注重发挥乡村的主动性，既要转变经济发展结构，更要普及高水平的公共服务，最终实现城乡平等。思路的根本转变确立了新的城乡关系，新型城镇化和乡村振兴就像鸟之两翼、车之双轮，共同完成城乡融合、协同发展的目标。

二是政府调控与市场参与的关系。在实施乡村振兴过程中，应该让政府“看得见的手”与市场“看不见的手”形成合力，共同推进。政府要通过“有形之手”对市场失灵和外部性较大的领域进行校正和补充，做好统筹协调、提供基本公共服务、营造良好发展环境等工作。但同时，实施乡村振兴战略，必须坚持市场化方向，要发挥市场这只“无形之手”在农业资源要素配置中的决定性作用，提高乡村振兴质量和效率。政府与市场要有机结合，政府要加强对市场的引导与宏观调控，市场要把握节奏，保持理性，循序渐进。

三是政府主导与农民主体的关系。推动乡村振兴，政府起主导作用，农民群众是主体力量。从国外乡村发展实践看，不管各国发展道路是否相同，但均明确农民是乡村建设主体，切实发挥政府主导作用，通过各种措施，发挥农民积极性，政府既不能越位，也不能缺位。［27］实施乡村振兴战略，要充分尊重广大农民意愿，调动他们的积极性、主动性、创造性，把他们对美好生活的向往化为推动乡村振兴的动力，把维护农民根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点。因此，实施乡村振兴战略，必须还权于农民，坚持农民主体地位，引导群众自觉参与乡村振兴工程，政府和企业都不能喧宾夺主，更不能越俎代庖。

四是乡村振兴与保护传承的关系。乡村振兴不是把乡村变成城镇，而是要彰显乡村特色，留住乡愁记忆。实施乡村振兴战略绝不能简单地搞统一模式、贪大求洋，尤其是在推进“合村并居”、新型农村社区建设中，要充分考虑区域差异和乡土风情，把乡村文化元素融入公共设施、民居布局、内外装饰等细节中，特别要保护好古村落、古建筑、老物件、老工具等乡村文化遗存，传承一些好的民风习俗，留住乡村古老的印记符号和乡土味道，让有形的乡村文化留得住，让活态的乡土文化传下去。

五是顶层设计与基层探索的关系。各省按照中央部署，强化顶层设计，基本上都确立了推动乡村振兴的省级规划或方案，为基层实践提供了基本遵循，保证了各省乡村振兴工作的方向不偏、目标明确。但在具体工作中，由于各省区域发展并不平衡，村庄分散且情况各异，应允许和鼓励基层因地制宜大胆创新，制定符合本地实际的具体行动方案，探索不同模式的乡村振兴之路。