县域城镇化的中观路径探索研究

朱景广，宋明爽

（山东农业大学公共管理学院，山东泰安271000）

一、引言

中国的城镇化进程历经多年的曲折发展，目前已进入快速发展阶段，正处于城镇化转型发展、深入发展的关键时期。2014 年，中央开创性地颁布了《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，强调新型城镇化是以人为核心的城镇化，并提出要“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向”。县作为中国自古以来一直完整延续下来的一级行政单元，具有经济社会相对完整稳定的特性，在经济发展与城乡融合方面发挥着关键性作用，在协调城乡关系中也日益显现出引领作用。县域城镇化是以县域为重点自下而上的本地城镇化发展范式，是以中小城镇为主要载体，吸纳农村富余劳动力转移的就地就近城镇化。［1］因此，县域城镇化是城镇化的基础层次，也是我国新型城镇化发展的有机组成部分。新时期，统筹城乡发展，满足新型城镇化建设需要，缓解“农村空心化”，解决“三农”问题，缩小城乡差距，打破城乡二元结构约束，关键在于县域城镇化。在县域中，城镇是连接城乡网络的重要节点，具有重要的承接作用，是城乡融合发展的重要平台。相比于大城市的异地城镇化，农民在城镇中进行就地就近集聚，不仅降低了城镇化的成本，还较好地维持了乡土社会的人情网络，对乡村发展具有一定的辐射带动作用，最终有利于乡村振兴战略的实施。［2］因此，推进县域城镇化应以区域内城镇的发展为依托。

从研究尺度来看，县域城镇化推进可以分为宏观路径、中观路径及微观路径。宏观路径主要指跨省跨市构建城市群带、进行县级区划调整，包括“县改市”“县改区”；中观路径主要指县域范围内的城镇化路径，包括“镇（乡）改街道”、探索新生小城市建设、特色小城镇建设；微观路径主要指推动城镇化发展的产业路径、基础设施建设路径、文化发展路径、社会事业发展路径、行政管理体制改革路径等。为此，本文在梳理县域城镇化中观推进路径的基础上，进一步提出相关对策建议，以更好地促进县域城镇化发展。

二、县域城镇化研究回顾

改革开放以来中国的城镇化在发展过程中逐渐形成了中国特色，县域城镇化推进路径作为我国城镇化建设的重要路径，对我国实现乡村振兴和推动国民经济社会的发展具有重要意义，越来越受到众多学者的关注。辜胜阻等最早在人口制度演变背景下，对比了传统城镇化与县域自下而上城镇化发展模式的异同，分析了县域自下而上城镇化在产业、人口、环境等方面的问题，进而从社会经济制度、生产要素改进等方面提出对策。［3］刘彦随等通过运用变异系数、样带等定量研究方法，分析了县域城镇化时间与空间的动态差异特征及其形成机理。［4］杨明俊等从人口分布的格局入手，对山东省县域城镇化的发展特征和趋势进行了研究，并从城乡关系、空间演变、人口流动方面提出了改进策略。［5］王玉虎等从城乡关系角度，分析了县域城镇化中乡村发展面临的主要问题，从而对乡村振兴战略下的县域城镇化进行再认识。［6］王耀等在总结城镇化高质量发展的特征基础上，分析了县域城镇化高质量发展的必要性，并针对当前县域城镇化问题提出产业支撑、引进人才的对策建议。［7］李健等以山东省诸城市社区改造为例，总结分析了县域城镇化中就地城镇化发展的一般路径。［8］何李通过分析城中村改造问题，提出碎片型县域城镇化的社会治理问题需要将多元治理主体的培育放在核心位置。［9］

县域城镇化不能仅注重整体宏观人口布局和空间规划的静态结果分析，更应该注重不同尺度、过程分析和优化，即通过中观路径促进整个县域城镇化的提升，以形成良好的城镇化发展形态。因而，本文关注的重点是以城镇化发展规律为前提，研究县域城镇化中观路径和县域发展的匹配关系等，即通过探索县域城镇化中观路径促进县域城镇化发展。

三、县域城镇化的中观路径探索

本文选取“镇改街道”、“镇改市”、特色小城镇建设三条不同类型的县域城镇化中观路径及其代表案例作为对象，通过分析每条路径的经验教训，以期总结县域城镇化中观路径发展的规律。“镇改街道”案例源于临沂市兰陵县苍山街道，“镇改市”案例来自东营市广饶县大王镇，特色小城镇建设案例则为济南市商河县玉皇庙镇。

（一）“镇改街道”发展路径——以苍山街道为例

“镇改街道”是县域城镇化的重要路径。受历史因素影响，当前我国的城镇化在治理体系上具有城乡分治的特点。在城市与乡村中，基层治理单位分别是街道办事处（简称“街道办”）与乡镇政府。受经济发展、政府推动以及城区规划的现实需求等因素影响，相应地该地区的城镇化水平达到了城市水平，其基层治理单位便会由乡镇政府转变为街道办，与之相伴随的则是土地与人口的城市化，即土地性质的转变与人口户籍的变化，这就是“镇改街道”的过程。随着城镇化的快速推进，城镇化对土地、人口等方面的需求越来越大，兰陵县原城区已难以满足需要，而金岭镇位于兰陵县城正北部，与县城相邻，被誉为“县城后花园”。同时，城镇建设管理各方面带来的压力远远超出了镇级行政组织管理的范畴，撤镇设立街道办事处是兰陵县加快城镇一体化进程的需要。2018 年8 月，经山东省政府批准，撤销临沂市兰陵县的金岭镇，改设为苍山街道。

“镇改街道”的两大主要任务分别是行政管理体制与农村建制的城市改造，也就是将过去适应农村发展的乡镇管理体制转变为适应城市基层发展的街道办事处管理体制，以及村委会向居委会的转变。［10］获得“镇改街道”批准后，苍山街道在进行“镇改街道”改革时，其实践内容分为两部分：一是原有管理体制机构改革；二是辖区内的民生改革。在机构改革方面，苍山街道主要是对原有机构进行合并重组以及设立专门履行公共服务职能的新型部门，即在保留原有党政工作机构基础上，将原有财政拨款事业单位合并为三个中心部门，并新设社会公共服务中心与网格化服务中心；在民生改革方面，苍山街道将村民的农业户口改为非农业户口，采取多种形式流转农民土地，完善城镇配套设施与优化公共服务等。

“镇改街道”作为推进县域城镇化的途径，土地与人口迅速实现了城市化，促进了产业发展、人口集聚，并由此形成良性循环。苍山街道在“镇改街道”中的成效主要体现在以下方面：第一，城市化水平提高。城市要素的增加促进了辖区内各方面的发展，经济迅速提升，规模逐步扩大，辐射作用增强。在进行合理规划前提下，县域功能区更加系统，城区环境得到改善。第二，公共服务能力增强。“镇改街道”后基础设施建设由兰陵县政府统筹规划，投入力度相应加大，城市道网管网更加合理。公共服务质量明显提高，实现了与县城中心区水平持平。第三，行政管理水平提高。城市基层管理体制的实行，极大提高了办事效率，节约了办事成本，有利于相关政策的落实与执行。在社区建设方面，社区将获得更多政策倾斜与经费投入，并提升自我管理与服务的水平。

苍山街道在“镇改街道”过程中也相继暴露出了部分典型问题。首先，由于配套政策的不健全导致“街道办”在履行公共服务职能时有所制约，并导致农民进城出现了“半城镇化”现象；其次，街道办工作人员与辖区内居民的自我认知均停留在过去金岭镇时期，并没有及时转变观念，工作人员缺乏正确的职能认识，居民也不认为自己已是“市民”，使得在管理与接受管理时出现部分偏差。

（二）“镇改市”发展路径——以大王镇为例

“镇改市”是我国城镇化进程中具有鲜明特色的城镇化发展方式，目的在于促进小城镇的质量提升，最终让公民共享城镇化的发展成果。“镇改市”是指小城镇的人口规模与经济发展水平达到了建设城市的标准，公共服务与基础设施建设水平较高，从而通过发展要素支持、政策扶持等手段进行改造，最终朝着新生小城市的方向发展的过程。［11］“镇改市”与我国新型城镇化实践密切相关，也是实现中小城市发展的关键所在。［12］2016年底，大王镇被评为省级“新生小城市”试点镇，它将建设现代化小城市作为实施目标，出台《大王镇新生小城市试点工作实施方案》，积极推进“强镇扩权”改革，主要解决“镇转城”行政管理体制中亟需解决的矛盾和问题。

相比于城市在机构和职能配置上的完备性而言，镇在独立性上具有一定的缺陷。在新生小城市培育中，以部分条件优渥的经济发达镇为基础，对其进行转型升级，是我国新型城镇化发展路径的重要创新。［13］大王镇“镇改市”的建设过程更多体现在以政策扶持为依托，重点提升城市功能方面：第一，产业政策调整方面。大王镇积极把握产业政策带来的机遇，推动自身产业结构的转型升级。在突出自身橡胶、化工等主导产业的情况下，带动第三产业的发展，为将来新生小城市的建设打下坚实的基础。第二，生产要素政策方面。生产要素主要指土地指标与财政资金两方面。在土地要素上，根据《国土资源部关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》要求，大王镇积极增加新增建设用地计划，实现建设用地增减与城镇人口增减挂钩，切实保障建设用地需求；在资金要素上，扩大乡镇理财自主权，增加财政留成。第三，人口政策方面。通过降低人口在落户方面的政策门槛，确保落户人口顺利进入大王镇。出台吸引外来人口的优惠政策，使外来人口与本地区转移人口既可以顺利进入小城镇，还可以稳定地留下来。

“镇改市”在促进城乡融合、带动乡村振兴发展、提升小城镇功能方面具有显著成效。大王镇通过“镇改市”的城镇化建设取得了以下成效：一是城镇经济实力增强。“镇改市”的过程也是城镇经济增长的过程，大王镇镇域产业经济结构得到优化和改善，由仅注重高附加值的工业型经济建设转变为一、二、三产业协同发展，实现了农业、工业、服务业齐头并进。二是人口市民化程度提高。“镇改市”的中心任务是扩大人口集聚规模，保障居民安居乐业。［14］通过吸引大量外来人口的进入，大王镇实现了城镇人口的集聚，从而促进了城镇的人口承载规模，实现了城镇化水平的提高。三是城市型发展规划初步形成。对大王镇的发展进行科学规划，以小城市发展标准为依据，对当前规划进行改进升级。发挥总体功能区划的作用，对镇域内各个功能区域进行分类，形成功能互补、合理分工的整体布局。四是基础设施和公共服务水平改善。实现基础设施建设与城镇发展相同步，实现城镇路网、管网与城镇需求相匹配。提高大王镇的公共服务水平，以城市公共服务水平为标准，追赶差距，提高城镇承载力和完善城镇功能，确保基本公共服务均等化水平稳步提高。五是行政管理力量增强。大王镇政府积极与县级政府权力下放相对接，提高自身行政管理水平。通过建立强有力的行政管理体制，大王镇镇政府在推进“镇改市”过程中发挥的作用也更加有力。

目前大王镇虽已取得“镇改市”发展的阶段性成果，初步具备新生小城市的雏形，但是其在“镇改市”推进过程中还存在一些问题，如在行政管理体制方面，受“建制镇”束缚，大王镇的行政权能扩展不足，“小马拉大车”现象依然存在；相关城市管理专业型人才缺乏，影响城镇化的高质量发展。在人口市民化方面，产业转型升级带来的生产力提升导致部分劳动力闲置、公共服务难以覆盖外来人员，从而降低了大王镇的人口集聚能力。

（三）特色小城镇建设路径——以玉皇庙镇为例

需要说明的是，特色小城镇与特色小镇在当前实践过程中一直存在概念不清的问题。2017年，在国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部四部委联合发文《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中，对两者的定义进行了明确区分——特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台；特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。本文着重探讨的是特色小城镇的建设问题。

特色小城镇的建设要立足工业化、城镇化发展阶段和发展潜力，打造特色鲜明的产业形态、便捷完善的设施服务、和谐宜居的美丽环境、底蕴深厚的传统文化、精简高效的体制机制，实现特色支柱产业在镇域经济中占主体地位、在国内国际市场占一定份额，拥有一批知名品牌和企业，镇区常住人口达到一定规模，带动乡村振兴能力较强，成为具有核心竞争力的行政建制镇排头兵和经济发达镇升级版。在新型城镇化全力建设的时期，特色小城镇建设是县域城镇化中观路径推进的有效方式之一，也是驱动乡村经济内生动力的重要因素，实现新旧动能转换的重要平台。玉皇庙镇是全国最大的药用玻璃制造小镇、全国首个中硼硅玻璃生产小镇，也是产城一体、宜业宜居的全国重点镇、国家级生态镇。2018年8月28日，玉皇庙镇成功创建全国特色小城镇。

玉皇庙镇在建设特色小城镇过程中着力做好特色文章，以特色立镇、特色产业兴镇，探索小城镇高质量发展路径。首先，挖掘文化资源，塑造文化核心。玉皇庙镇积极探寻自身特有的文化资源，合理利用，形成自身独特的文化内涵，本着“一镇一主题、一镇一特色”原则，塑造特色玻璃文化。在文化资源的支撑下，形成规模产业群，打造特色地域文化产业名片。其次，突出特色主导产业，形成发展支撑。玉皇庙镇在现有产业基础上，聚焦玻璃制造、机械加工、印刷包装三大产业建设，构建以主导产业为核心的规模产业集群。发挥特色产业集聚优势，在产业特色、产业资源、产业实力上实现强化，支撑特色小城镇的后续发展。再次，发挥小城镇“产、镇、人、文”融合的载体功能。玉皇庙镇在特色小城镇建设过程中，始终坚持以人为核心，把满足人民群众的需求作为根本任务。将建设宜产、宜居、宜业的小城镇作为首要任务，坚持生态先行，绿色发展。构建以镇区为中心、各乡村为节点的基础设施体系，补齐公共服务短板。借助特色主导产业引领作用，带动镇域内整体发展。

特色小城镇建设在县域城镇化进程中具有突出作用，有效促进了城乡融合，提高了小城镇的综合承载能力。玉皇庙镇特色小城镇的建设成效体现在以下方面：一是特色主导产业集聚作用显现。玉皇庙镇以当前特色产业为核心，构建特色主导产业集群。二是实现“产镇人文”融合。玉皇庙镇公共服务与基础设施建设的力度逐年加大，在建设资金、建设项目上表现突出。引领农民广泛参与城镇化建设，积极贡献自己的力量，与过去的不闻不问形成鲜明对比，“半城市化”现象减少。三是运营机制有效运转。玉皇庙镇基本建立了政府引导、企业主体、市场化运作的高效运营机制，大量企业投身到玉皇庙镇的建设中来。四是政府服务更加全面有效。镇政府在特色小城镇建设中，努力做好“店小二”服务工作，为小城镇各个主体发展提供充分保障，对小城镇建设工作进行全方位的扶持引导。

玉皇庙镇在积极建设特色小城镇的过程中取得一定成果，同时也显现出部分问题：第一，城乡二元体制的惯性导致玉皇庙镇在扶持政策与生产要素等方面受到较多制约；第二，产业类型单一，第三产业发展较慢，城镇自身吸引力有限，难以吸引新型专业化人才；第三，城镇居民在城镇化建设中的参与程度依然较低，参与方式单一，主体地位有待巩固。

四、县域城镇化的路径完善与政策取向

（一）构建多元主体参与机制

县域城镇化建设是一个多元主体共同参与建设的过程，只有通过政府引领、企业主导、市场化运作、民众参与的机制才可以极大地促进城镇化的提升。在县域城镇化建设过程中，强调政府的服务角色，针对本地具体的经济社会情况制定推进城镇化的扶持政策，充分发挥政府的引领作用；强化企业的主导地位，加快产业集聚与转型，强调产业在经济发展、保障就业等方面的作用；充分发挥市场配置资源的决定性作用，促进城乡间要素的双向流动与有效配置，实现城镇化稳步提升；突出民众的主体地位，创新民众参与方式，确保民众有效参与城镇化建设，防止“半城镇化”现象的产生。

（二）实现县域空间布局一体化发展

新型城镇化的发展不是让所有农村人口都进入城市，同样，县域城镇化更加强调县域内的就地就近城镇化。因此，县域城镇化应积极实施“城乡融合发展”战略，强调县域空间布局一体化发展，在县域范围内实现县城中心带动周边镇域发展的模式。同时，小城镇作为农业转移人口的重要聚居地，应促进实施城乡融合发展模式。积极推进“美丽乡村”建设，坚持镇区和乡村差异性同步发展战略。此外，应促进城市与城镇文化的扩散，以此使得镇域范围内农村居民也能够改善和提升自己的生产生活方式，推动农村生产生活方式层次上的提升。县域城镇化建设应科学布局城乡发展，充分发挥城镇的现代化服务功能。

（三）路径选择遵循实事求是原则

县域城镇化的中观路径相对多样，但受经济水平、区位条件、产业基础、面临问题多样化等影响，在推行进程中并不能随意选择，需要注重地域差异性，因地制宜。从县域整体视角看，针对各条路径的单一化问题，要采用整体协同的方式加以推进。首先，与县城城区中心接壤的外围乡镇的城镇化程度相对较高，且受县城城区辐射作用的影响明显，在经济发展水平达到标准的情况下可以采用“镇改街道”的推进路径。其次，在县域外围与城区中心不接壤的经济发达镇，自身产业发展较强，接受了一定的强镇扩权改革，具有良好的城镇化发展基础，可采用“镇改市”的发展路径，在县域外围区域形成集聚中心，向卫星城建设方向发展。再次，相比适用于“镇改市”条件的小城镇来说，大部分小城镇自身发展规模有限，经济发展水平与人口集聚程度都较弱，可在自身现有特色产业基础上采用特色小城镇的推进路径。最后，在广大乡村地区，结合县域城镇化中观路径的推进，带动乡村振兴战略的实施，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化。综上，县域内包含的城关镇、经济发达镇、一般镇均应采取适合自身实际的发展路径推进城镇化，从而实现县域城镇化的整体发展。

（四）创新公共服务供给模式

县域内普遍存在较多数量的小城镇，其公共服务能力较县城中心有一定差距。因此，县域内小城镇发展一直受到公共服务能力短缺因素的影响。尽管部分小城镇的容载功能和城市型公共服务功能已经形成一定规模，但是与县城中心相比仍存有较大差距。县域城镇化中观路径在深入推进发展的同时，应当继续完善其公共服务功能，可采用城镇购买公共服务模式。通过购买公共服务，利用专业机构的现代化手段，推动城镇公共服务向农村延伸以及城乡一体化发展。可以有效提升小城镇教育、医疗、环境卫生、护林防火、基础设施管护等服务能力，弥补小城镇公共服务的薄弱环节，提升城镇型服务水平。

（五）完善有效的政策体系

城镇化进程需要不断创新改革，完善中观路径推进过程中的配套政策，创造适宜县域城镇化推进的制度环境，建立健全城乡融合发展机制，制定整体协同推进县域城镇化中观路径的政策体系，加大包括土地、资金在内的发展要素向城镇倾斜，确保各中观路径在推进中协调互补、互不影响。县域城镇化要深化农村各项制度改革，提高农村各项要素的配置效率，简化城镇化建设过程中的各项审批程序，减少等级化体制导致的制约发展因素，通过强镇扩权、权力下放，提高地方政府发展的积极性。探索仿效各地成功的建设经验，制定出台适合小城镇特色发展的资金、土地、金融等方面具体可行的配套政策，支持特色小城镇先行先试。

（六）以县域城镇化发展助推乡村振兴战略实施

县域城镇化与乡村振兴密切相关，县域城镇化的推进与乡村振兴战略的实施相互促进、相辅相成。当前乡村发展迟滞、乡村“空心化”、城乡二元体制是制约乡村发展的主要问题。在加速城乡融合前提下，要实现乡村与城镇平等发展，必须立足于“三农”的基本国情开展工作，充分发挥出城镇化在乡村振兴战略实施中的支柱作用，实现城乡间要素和资源的双向流通。从经济发展实践看，城乡融合、城镇格局的形成和农业转移人口市民化都必须通过城镇化落实。因此，推动乡村振兴战略的实施，需要与推进县域城镇化中观路径相结合，激发乡村内生动力，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，促进“离土不离乡”“不离土不离乡”就地城镇化新空间载体的形成，使之成为促进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略的新抓手。