运动式治理视角下基层政府资源调配的实现逻辑与困境——以H省F县创建“省级文明县城”为例

宋梦元

（安徽大学社会与政治学院，合肥230601）

学术界对运动式治理在国家治理进程中的作用褒贬不一，但无论从历史渊源还是从治理成效看，作为一种突击性高效实现目标的治理方式，运动式治理在改善我国治理能力中发挥着不可替代的作用。在当代中国治理道路上，治理模式一直遵循着官僚体系加运动式治理的方式，运动式治理是一种基于国家资源极度匮乏情况下的理性选择。但由于基层政府面临的行政事务纷繁复杂，体系结构的条块分割，各部门不得已互相争夺资源以谋求绩效。即使在运动式治理中，各项行政资源依旧十分稀缺。当面临上级下达重大任务或集中检查时，基层政府如何从不同的行政机构中广泛调配资源，如何动用行政权力使各类不同职能、不同专业素养的行政人员集中精力解决重点社会问题，成为运动式治理能否高效运行的关键。

一、运动式治理的产生及其运行逻辑

（一）官僚制的弊端与运动式治理的产生

理性官僚制从韦伯创立之初就得到普遍采用，缘于它具有严密性、稳定性、合理性、普适性，并且坚持专业化分工、效率至上，具有理性技术和非人格化特征。但随着官僚组织壮大，其组织结构也逐渐变得臃肿冗长，繁琐的行政流程使得组织缺乏灵活性与创新性，同时安稳的组织结构使得官员陷入道德风险，因此便形成了安东尼·唐斯所谓的官僚科层组织“僵化综合症”。［1］在官僚制下，由于上级到下级是一种多层委托代理关系，极易造成信息失真、控制力低下；部门条块分割，职能重叠也容易造成责任推诿现象；人员编制和财政预算使得政府缺乏足够的资源去应对突发状况；组织结构封闭僵化，坚持维稳而排斥变革，缺乏活力和创新性。［2］长久以来，中西方在应对官僚制弊端上有不同思考与实践，而运动式治理则是中国在长期治理困境中产生的、能够应对中国式僵化官僚体制的一种模式。

运动式治理是通过宣传意识形态，集中一切可以利用的资源共同解决重大问题的方法。周雪光从“叫魂”中梳理出运动式治理出现的时间，最早可以追溯到乾隆时期，弘历皇帝通过运动式治理的逻辑来整顿陷入困境的常规式治理，而且周雪光认为中央政府与地方治理之间的矛盾是产生运动式治理的根源。［3］唐皇凤认为在治理能力较差的中国革命年代，运动式治理是执政党获取群众支持，集中组织社会资源的重要治理方式。［4］这种“游击式”治理模式常被认为是对常规官僚体制失效的一种补充。而徐岩等则指出运动式治理和常规官僚体制下的治理并不是相互替代、互为补充的，在如今的国家治理进程中，运动式治理获得充分“合法性承载”之后，已经属于官僚体制的一部分，成为科层体制下的主角。［5］鉴此，运动式治理会逐渐成为中国政府集中力量办大事的常用治理形式。

（二）运动式治理的运行逻辑

在中国社会的整体治理结构中，运动式治理方式反复出现在中央和地方的治理任务中，其运行必然存在一定的逻辑。在现代化治理情境下，要求从传统政府向现代政府转变，简政放权，实现与社会共治的治理局面。而面对官僚制长久束缚的治理形态，政府权力还未能打破此困境以协调资源配置，而运动式治理由于在策略上的灵活性和行政上的高效性，长期处于一种中国特色的治理形态。当政府面临重大任务时，各部门目标聚合，形成以任务中心为导向的科层聚合。运动式治理大致经过四个阶段：政治动员、方案部署、集中整治与检查总结。总的来说，运动式治理的运行逻辑遵循以下流程：上级下达重点任务与考核方案，通过压力型体制结构继而获得有关部门的重视，基层领导立即成立专项任务治理小组，并召开政治动员与任务部署大会，制定出详细行动计划，各专项小组按照计划方案执行任务，并在规定时间内接受上级考核检查，最后各层级部门对此次治理活动进行反思与总结。［6］在紧急治理需求与有限行政资源的矛盾中，运动式治理基于广泛政治动员与多部门协调共进的基础，不断出现在国家治理中。本文以F 县争创“省级文明县城”为个案，探讨基层政府在运动式治理中如何实现资源调配，使各部门在资源紧张、任务繁重情况下仍能相互配合。

二、F县运动式治理中资源调配的实现逻辑

当前，在国家治理体系中，各级政府都面临着行政资源紧张的问题。在官僚体制中，虽说各部门每天都有刚性任务，但基层政府领导对于任务下达和分配有很大的自主权，因此，为了达成考核任务，领导如何调配行政资源，各层级政府如何让渡一些行政资源就成为运动式治理取得成效的关键因素。［7］从F 县创建文明县城的各类文件资料中，可看出运动式治理的资源调配要素及其实现资源调动的权力控制方式，以及各层级部门在资源调配中分配与服从间的互动。

（一）资源调配的要素构成

1.压力型政治动员

在我国，由于强大的意识形态，政府拥有较强的权力与控制力，无论是决策还是执行，政府都会通过一定强制的方式将信息传输给下级和公众，这就决定了运动式治理在资源调配上的渗透性。但仅仅依靠命令的方式并不能调动干部积极性，必须采取动员式手段来调动各级参与人员的积极性与责任感，使职能各异的参与人员尽最大的力量完成任务。［8］一般来说，运动式治理在资源调配之前都会通过思想政治教育、集体培训等方式进行思想动员。这是一种依靠自上而下的行政链条将一个项目或是活动上升为政治任务的方式，以压力型体制和领导的威慑力实现上级对下级的思想动员，［7］以此培养政府行政人员的责任意识和政治意识，激励其全力以赴完成目标。F县在接到争创文明县城的任务通知后，领导层先后召开了大小十余次任务部署会、工作培训会等；同时，县委书记、县长担任创建活动总指挥。县委书记在会议中多次强调创建文明县城的重要性，使创建活动更加得到各级部门重视，不得不说领导权威在其中发挥着重要的动员作用。

2.奖惩制度的确立

相应的制度建设能够有效促进运动式治理中的资源调配。在F县创建文明县城的过程中，参与方有县域内各乡镇、各局以及各单位。在F县具体部门任务分解表中，确立了明确的奖评规则，以鼓励乡镇政府和县级职能部门努力贯彻落实上级指令。在奖励条例中，F 县明确规定，对治理效果好的乡镇或部门给予全县表彰，并授予“先进集体”荣誉称号。同时还规定，如果争创文明县城成功，给予乡镇部门一定的资源倾斜，设立奖励资金，对排名前十位的街道给予一定的奖励。实施月考评排序制度，从县政府创建工作指挥部办公室、县委宣传部、县委办公室等部门抽调人员组成5个考评组，随机抽检、量化打分，根据得分情况，按照乡镇和县直属重要涉创部门分别排序，并通报全县，且对排名靠后的乡镇、部门主要领导人进行谈话，以此向各职能机构施压，激励各职能部门全身心投入，并积极调配资源。除了构建奖励机制，在调动基层资源时，往往还暗中施压以达到激励机制的目的。经访谈了解，为促使各乡镇能够积极参与争创文明县城，县政府要求各乡镇领导人上交五千到一万左右的保证金，等检查合格后归还。

3.项目化形式构建

运动式治理中资源调配最重要的形式是一种以“打包”为特征的项目化结构形式，这种结构主要指中央对地方、地方对乡镇的一种管理运作方式。［9］通过项目化形式整合资源，解决官僚体制下行政资源分散、控制力不足的问题。F 县在《F 县争创第三届H 省文明示范县总体实施方案》中提到要坚持“党政主导、部门实施、各级联创、全民参与”的原则，这充分显示出F 县打破科层式条块分割的组织结构，形成以项目为中心的行政资源分配模式。在创建文明县城这一主要任务上，各职能部门在资源稀缺的情况下能够实现行政资源的重新调配和组合，从而达到强有力的资源调配。

4.组合内部的协调

运动式治理最大的弱点是不同部门成员之间难以形成较强凝聚力，这缘于多数小组成员均是临时从不同部门抽调过来，而他们之前并无合作机会，彼此间没有共识，难以形成合力。但所抽掉人员既听从于原单位领导又服从于各治理小组吩咐，可以促进各方信息流通，调动各部门积极参与，实现各部门资源流通和平稳调配，有利于全方位实施治理任务和方案。在F 县创建文明县城的过程中，县政府创建了工作指挥部，下设一个办公室和十个工作组。各工作组领导担任主要指挥协调任务，以保证各临时成立的小组在创建文明县城中始终保持高动力和高效率。其中办公室为常设临时机构，在迎接全年上级考核或整体县域治理上发挥指挥和领导作用，党委赋权其可在任务来临时抽调各部门人员协助完成紧急任务。从纵向看，打破原有层级布置，实现跨层级有效控制，从组织上实现对资源的协调和分配；从横向看，可以促进部门间联系，有利于信息沟通以实现资源调配和有效控制。

（二）资源调配的实现逻辑

1.权力支配

运动式治理如何实现资源的有效调配是地方政府能否达成目标的关键。从F 县创建工作中可以看出，这条主线通常由政治动员、奖惩机制、治理成果比拼、赋予基层权限等一系列因素组成。这些因素保证资源从各部门能够顺利地调配至当前政府的主要项目中，达到整合行政资源，解决资源稀缺的目的。［10］实际上，运动式治理在权力架构上仍维持着常规官僚体制中的管理形态，在项目化组织任务中，形成以目标任务为中心，上下联动的资源调配方式，为资源调配提供牢固的组织基础。从目前看，基层政府和干部还带有“权力本位”观念，从最初的政治动员开始，权力便在意识形态上支配着各部门的行政资源，之后所进行的各类奖惩机制、各区域评比排序也都激励着各部门参与运动式治理，提供行政资源，实现跨部门整合。

2.制度保障

在资源调配方面，基层政府需要划分上下级之间的权限与责任，同时还需要厘清不同资源在各部门之间的分配。首先，基层政府拥有一定的权威，可以推动管理目标责任制的确立，能够操控创建文明县城的整个过程，加上政府拥有对各项行政资源的分配权，对重要事项的部署权，因此，各职能部门为了获得资源倾斜和领导重视，必然会顺应政府指令，配合创建文明县城的活动。其次，基层政府在创建文明县城运动中，担任制定规则、规章、方案，发布决策、指令、通知等方面的角色，以此实现资源调配，保证初步合作的各项资源顺利运行。再者，基层政府具有审核、监督职能，通过定期检查、月度审核等方式考察创建文明县城的工作成效，以此检验基层部门的动员和实施状况。

三、F县运动式治理中资源调配的困境

运动式治理是当前基层政府应对重要考核、评比任务的重要形式，在政府体制内采取动员策略，调配各方资源，以此解决行政资源稀缺，提高政府执行力。但是，由F县创建文明县城的案例可看出，在基层政府运动式治理的资源调配上仍存在许多问题。

（一）奖惩机制执行虚化

为实现目标，运动式治理重视制度建设，尤其是奖惩机制，既能有效激励参与人员，也将各级干部置于压力体制下以督促其完成任务。虽有文件形式的明确规定以及高层领导动员的威慑，但事实上奖惩机制并未完全贯彻落实，导致基层干部松懈、安于现状，没有动力积极完成建设指标和治理任务。例如，F 县政府收取各乡镇领导的保证金，目的是激励领导干部充分发挥指挥领导作用，做好一方治理工作，但事实上这些钱大都从乡镇政府财政资金中抽取上交，领导个人并不在乎，因此并未达到施压初衷。另外，文件中提到的“排名靠后的乡镇领导人要被约谈”，实际上也只是简单地上交阶段性总结和反思，对于基层乡镇领导人来说可能仅仅是丢点面子，并未造成深刻影响和变动。再如，动员会中提到的资金奖励与政策倾斜，也因基层政府财力状况不佳，并未完全落实到每个“先进集体”。由此可见，F县的奖励机制虽设置完整，但由于执行虚化，导致在创建文明县城的实际运行中，部分干部积极性并不高。

（二）“剧场化”行为降低治理成效

运动式治理开展之初，通常有领导的高层站位，通过动员会、培训会等形式在政府内部和社会上形成强烈的舆论，但有时往往声势浩大，实际行动却落后之，容易形成一种形式化运动。［8］戈夫曼曾经提出“拟剧论”，他将世界比作一个大舞台，每个人都是既定场合的表演者。他认为日常生活中的人们一般有两种行为：前台行为和后台行为，前台所展现的是一种模式化，令人期待的场景，而后台则是表演者隐藏、伪装的场合。［11］现实中，运动式治理便被“剧场化”了，从前台来看，F 县创建工作总指挥和常务副总指挥分别由县委书记和县长担任，高层领导站台既显示县政府对这一任务的重视，也给予各方高度政治动员，在广大群众面前展现出一场气势磅礴的治理运动。而从后台来看，在具体治理行动中，下级为了快速完成上级任务，有时不顾实际情况草草了事，造成严重的形式主义。例如，通过访谈得知，在F 县小区整治过程中，有部分一楼住户占用公共区域，开垦菜地、搭建棚子，损害了小区其他住户的公共资源，也损害了市容市貌。当基层工作人员按照规定劝其拆除时却遭到这些住户的抵抗，对此，有的基层人员为劝其迅速接受整治方案，甚至承诺在检查结束之后可自行恢复原样。显然基层人员自身站位不高，出现应付差事的情况，但上级领导由于要应对大量检查而无法辨别这些形式主义作风。所谓绩效考核有时实则是上下级“共谋”的结果，而政府在这种表演的掩饰下还自认为治理效果不错，摸不清治理方向，这往往为后期治理埋下许多隐患。

（三）政策执行责任不明

在F县创建文明县城的执行过程中，虽有详细的任务分解表，但由于治理任务复杂多变，各部门、小组之间缺乏协调，配合不佳，导致相互推诿的情况时有发生。例如，F县在迎接上级实地测评时，各级部门人员分成四个工作小组，即指挥组、后勤组、机动组和督查组，并制定《H 省文明城市实地测评迎检工作预案》，指出“……请大家高度重视，各负其责，全面迎检，确保我县在测评工作中能够取得好成绩……”，可见各项分工都责任到人，问责压力大。在具体的任务分解表中，每项任务后面虽都标明了责任单位，如：城管执法局、总工会、交通运输局、经济和信息化局、住房和建设局共同负责火车站、长途汽车站、公交站等公共场所的公益广告情况，但可看出各部门职责界限并不是很明确，导致许多基层人员产生“任务无边界、责任无限度”的感觉，使得参与创建的人员消极应对任务。再如，对于机动车道的整治，以前由公路管理局掌管，后来逐渐移交给市容管理局，由于交接任务不明确，抽检过程中出现建设方面的问题，双方便开始相互推诿以保全自身，导致问责机制面临巨大难题。

四、结语

从F县2019年创建文明县城的案例中可以看出，于基层政府而言，运动式治理是一种普遍应用的治理方式，政府借助运动式治理汲取行政资源，将其集中调配到紧急重要的任务中。本文从资源调配的视角，解析运动式治理在基层政府治理中的运作方式，政府通过权力支配资源、通过制度促进资源调配，不断对基层干部进行激励、施压，以促进资源合理调配与组合。但同时，在F县的资源调配中也发现许多问题，例如思想动员不深刻；“剧场化”行为降低治理效果；奖惩机制执行虚化，激励效果差；赋予基层权限，但政策执行责任不明，出现问题相互扯皮；等等。这种种弊端，需要从治理体制内部通过改革加以解决。

如今，社会正处于高速转型期，利益冲突加剧，政府极其注重国家治理。传统官僚体制下，改革动力不足、资源不足、治理效果欠佳，而运动式治理作为一种补充工具，常常聚焦于某个特定目标，调动各类资源迅速对治理任务作出反应，实现短期内的高绩效。但运动式治理忽视常规性治理，对资源的短期整合无法使治理效果长久保持，加上运动式治理内生动力不足，对各部门资源的调配需要反复深刻的思想动员，有时还需通过政府权威施加影响力，可见运动式治理是压力型体制下的产物，是一种填鸭式治理。因此，提高社会主体的自觉意识、干部队伍的政治意识对于运动式治理的发展十分重要。同时，提升思想动员的长效性与深刻性，规范基层政府权力运作方式，降低基层政府与各部门间的资源竞争，以此促成运动式治理逐渐转化为高效的治理方式。