整体性治理视角下城市社区多元共治研究——以广东省S市为例

廖 靖

（中共佛山市委党校管理学教研部，广东佛山528300）

一、问题的提出

改革开放以来，我国城市化进程不断加速。国家统计局数据显示，我国目前的城市化率已接近60%。当前，大数据、互联网和云计算等新技术快速发展，助推了智慧城市建设在诸多国家的快速兴起。我国在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中提出：“城市建设过程中必须有效构建信息化的规划管理、智能化的基础设施、便捷化的公共服务、现代化的产业发展、精细化的社会治理。”［1］国务院多个部委共同印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》也提出了我国智慧城市建设的总体部署，即政府必须研制智慧城市的建设方案，而且这一建设方案必须基于城市发展这一长远视角构建。［2］国家住建部在《智慧社区建设指南》中亦指出：建设智慧城市的过程中，建设智慧社区是十分重要的内容。［3］2017 年6 月，中共中央、国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出：当前社区治理过程中，必须有效运用数字技术，对社区治理过程中的居民参与形成有效引导，构建“互联网+智慧社区”。［4］同年10月，党的十九大报告强调指出：我国必须进一步强化社区治理体系建设力度。我国城市发展的重要目标是构建智慧城市，社区作为其重要组成部分，社区治理必然成为智慧城市建设的重要组成部分。从发展趋势看，多元共治是社区治理的发展方向，由此，推进城市社区多元共治能够助推智慧城市建设进程。

国外学界对城市社区治理领域的研究较早，在城市社区治理模式、城市社区治理演变、城市社区治理的多元主体参与等方面取得了诸多有价值的研究成果。在城市社区治理实践与理论方面，霍利（Hawley）认为城市社区是一个共同体，美国城市社区治理水平较高；［5］亨德里克斯（Hendriks）等认为一些西方国家在城市社区治理过程中实现了创新，发展了治理理论，尤其是社区治理创新过程中强化了公民参与。［6］在城市社区治理与社区居民关系方面，亚当斯和赫斯（Adams，Hess）认为城市社区是任何一个国家政府与市场之间的重要连接点，应该关注城市社区治理过程中的公民参与、社区居民之间的关系以及存在于城市社区之中的社会资本等。［7］在城市社区治理优化路径方面，杜罗斯（Durose）指出城市社区治理的成功实现，很大程度上有赖于领导者能力的强化，这种能力的强化必须吸纳私营部门的管理方法，在城市社区治理过程中寻求创新及多元主体的有效参与，而非固守传统，继续以政府部门中的官僚做法展开管理；［8］汉克拉和唐斯（Hankla，Downs）则强调城市社区治理必须在现有治理结构之中实现，如“去中心化”、公民有效参与社区治理的方式方法、公民参与社区治理效能的评估等。［9］

国内学界在社区治理这一领域起步较晚，但也涌现出了一批有代表性的成果。在社区治理实践问题上，郑杭生和黄家亮指出，我国一些社区推进治理进程时会面临“共同体困境”；［10］李润国等认为，我国农村社区普遍存在社会组织较少、较弱的情况，社会治理所需资源相对不足，延滞了社区治理进程的推进；［11］严志兰和邓伟志认为，城市中某些社区的改革速度相对较慢，导致这些社区的治理出现诸多问题，如公共服务难以满足社区居民的需求、多元主体未能有效参与社区治理进程。［12］在社区治理结构创新上，葛天任和李强认为，社区治理过程中，政府部门切不可大包大揽；［13］汪碧刚认为，社区治理结构创新有赖于社区多元共治平台的构建及优化；［14］卫志民认为，社区治理结构创新需要多元主体能够在社区治理过程中充分表达诉求并使自身的需求得到及时、全面满足。［15］

对社区治理已有研究成果分析发现：国外学界对社区治理研究起步较早，研究的次级领域较多且更为深入，高质量的研究成果数量明显多于国内学界，值得国内学界思考、学习；而国内学界社区治理研究起步相对较晚，次级领域的研究相对较少，尽管研究成果总数量较大，但高质量研究成果相对较少，不过国内学界的社区治理研究更加契合国内实际。对本研究而言，国内学界的某些研究方法及观点可借鉴性更强。

当前，我国已经进入数字时代，数字技术的广泛运用给传统社区治理带来诸多挑战，在这一宏观背景下，社区治理各方必须以全新视角对社区多元共治加以审视，探索社区多元共治的新方法、新技术、新举措，强化社区多元共治的现实意义和理论意义。纵观学界，对此研究尚未全面展开，更为重要的是，传统治理理论难以有效助推全新时代社区多元治理的有效开展。本文旨在以整体性治理理论为研究视角，以S市社区多元共治情况为例，在阐述社区多元共治现状的基础上分析其中存在的问题，进而探究其成因，并基于此寻获优化社区多元共治的途径，以期对拓展社区治理研究有所裨益。

二、整体性治理理论梳理

整体性治理理论出现于20 世纪90 年代的英国公共行政学界。21 世纪初，曾经盛极一时的新公共管理理论逐渐衰微，整体性治理理论快速兴起，在公共行政理论中与公共价值管理理论并驾齐驱，这为诸多国家的治理带来了新的契机，使新公共管理运动引致的碎片化问题有了得以解决的可能。整体性治理理论倡导在治理过程中有效协调诸多主体之间的关系，在纵向上和横向上实现多元主体共同参与治理，以有效满足治理客体需求，催生一种整体性的治理状态。整体性治理理论的内涵特征十分丰富，主要有以下几个方面。

第一，整合与协同。它倡导基于整合与协同推动政府改革，在整合政府部门的基础上提升政府的运作效能。1997年，在《整体性政府》一书中，整体性治理理论的代表人物佩里·希克斯提出“整体性政府”，指出“20世纪末，人类社会已经开始进入一个全新的时代，在这个时代之中，政府应该是一个整体运作的政府，各部分之间良好协同，以结果为导向，而且在运作过程中基于明显的预见性”。［16］这一观点在希克斯以及其他一些学者之后的著述中得到进一步深化，成为整体性治理理论的核心内容，整体性治理理论框架基于此生成。

第二，关注目标与手段两者间的互动关系。在提出“整体性政府”之后的十余年间，希克斯对“整体性政府”展开持续研究，并取得丰硕成果，为整体性治理理论的出现创造了有利条件。2012年，希克斯在其新作《迈向整体性治理》中将“整体性政府”演进为“整体性治理”，指出“整体性治理状态的存在，能够有效保障治理手段与治理目标的一致性，使治理政策持续存在且不断改进，基于政府内部小范围合作的基础上实现整个政府部门的大范围合作，各政府部门良好协同，为了实现同一个目标而不断改进协同状态，提升政府的治理效能”。［17］

第三，跨部门整合。希克斯认为，新公共管理运动催生或深化了不同组织间的矛盾，这些矛盾的存在、增多、变强导致碎片化问题的出现。为了消除这些矛盾，解决碎片化问题，整体性治理理论构建了诸多途径，并在实践过程中被证明十分有效。从本质上看，整体性治理理论是将被新公共管理运动碎片化的组织、功能重新整合，将分属诸多组织的功能纳入同一组织中，由这些属性单一但职能全面的组织向治理客体供给公共服务，以及时、准确、全面地满足治理客体的需求。这一目标的实现，有赖于政府内部甚至组织内部存在良好的协同运作状态，各部门、组织之中各组成部分积极与其它部门或其它组成部分展开沟通，在互信互惠的基础上实现善治。

第四，基于政府改革逻辑分析发现，其中很多内容完全与整体性治理理论的观点相符，可以说，西方一些国家推进协同性政府改革，实质上也是推进整体性政府治理的过程，整体性治理理论也在此过程中不断得到完善。另一方面，整体性治理理论的发展，又为西方国家协同性政府进一步改革奠定了坚实的理论基础。换言之，西方国家协同性政府改革的推进与整体性治理理论的完善相辅相成、相互促进。

三、S市城市社区多元共治的现状及问题

近年来，我国在政治、经济、社会等领域的建设获得长足发展，诸多地方的城市社区多元共治水平随之显著提升，基层治理状态明显改善。值得注意的是，某些地方开展城市社区多元共治的过程中面临一些问题，而分析这些问题对进一步提升社区治理水平具有重要意义。

（一）S市城市社区多元共治现状

1.整合社区多元共治的信息资源

在数字时代，城市社区整体性治理的实现，有赖于实体治理平台与虚拟治理平台同时存在，以便在实体空间和虚拟空间中共同实现治理资源的整合，有效地解决传统社区治理过程中存在的碎片化问题。S市大力推进城市社区多元治理进程，从政府公布信息看，S市大部分城市社区已经在实体空间和虚拟空间中构建了治理资源整合机制，覆盖面广，这一点是S市政府十分自豪的事情。但须注意的是，受城市社区治理主体水平参差不齐、城市社区碎片化程度差异化、城市不同社区信息化水平各异等因素的影响，治理资源整合机制的运行效能存在较大差异，且大部分亟待进一步增强。譬如，S 市下辖的县区中，经济发展较发达县区的治理资源整合机制运行效能通常较高，经济发展欠发达的县则在此方面表现不佳。由此可以推断，经济发展水平的高低与治理资源整合机制运行效能的高低存在正相关关系。低层次的经济发展水平限制了治理资源整合机制运行效能的提高，而这一较低效能反过来也对经济发展产生负面影响，由此呈现出一种“路径闭锁”状态。

2.整合社区多元共治的组织功能

整体性治理理论主张借助一些举措的实施在治理过程中实现整体性治理，其中之一即为有效整合组织功能，具体为：对治理所处环境进行深入观察、分析后，将那些职能相近、服务性质与范围接近的功能进行整合，再把它交由同一组织共同管理，以解决治理过程中出现的碎片化、逆部门化、职能交叉、多头管理等问题。S 市在城市社区治理过程中，将原本分属多个组织负责的养老、教育和就业等功能交由同一类组织负责，在实体空间及虚拟空间中构建公共服务平台，并由该平台供给诸多公共服务，实现了社区多元共治组织的功能整合。

3.整合社区多元共治的公私部门

城市社区治理涉及政府部门、公益部门、私营部门和公民等诸多主体，其中，政府部门和私营部门之间能否实现良性整合，对城市社区多元共治具有重要影响。S市将政府部门、公益部门难以有效供给的一些公共服务交由私营部门，所需费用除政府部门承担一部分外，主要由社区治理客体承担；政府部门和公益部门能够较好供给的公共服务，则不交由私营部门。此举有效地发挥了政府部门、公益部门和私营部门的各自优势，使它们能够高效参与城市社区治理，同时社区治理客体也可以及时、准确、便捷地获得所需服务，使他们的满意度、幸福感和归属感得以大大提升。

（二）S市城市社区多元共治存在问题

1.治理理念碎片化，供需之间存在脱节

整体性治理理论强调整合政府内部各组成部分，在增强政府供给公共产品的基础上及时、全面地满足公民需求。由此可见，尽管都属于公共行政理论中的工具理性谱系，但与新公共管理理论相比，整体性治理理论的价值理性色彩更为明显——整体性治理理论不再仅仅关注政府内部问题的解决，而是将更多注意力置于满足公民需求。尽管S市城市社区治理在多元主体参与、满足治理客体各类需求方面已取得一些成绩，但也要看到，政府部门、公益部门、私营部门及公民等城市社区治理主体，并非都已树立整体性治理理念，一些主体仍认为城市社区多元共治并非必须。这种理念碎片化状态的存在，阻滞着S市城市社区多元主体共治进程的推进。另一方面，S市推进城市社区多元主体共治的过程中，有时过度偏重某些领域，使该领域的公共服务供过于求，而另一些领域的公共服务却供不应求，供需脱节。例如，一些社区高估了居民锻炼身体的需求，放置了过多的健身器材，占用了大量绿地，导致一些健身设施闲置而小区绿化不足。再如，某些社区为改善环境设置了大量绿地，导致停车位严重不足，使得一些社区居民不得不将车辆停放在社区中道路的两旁，由此引发多种矛盾和纠纷，如车辆乱停乱放阻挡救护车、消防车等进入社区救治或救灾，致使利益相关方爆发冲突，对社区多元共治产生明显的负面影响。

2.社区资源碎片化，整合力度有待强化

整体性治理理论倡导在治理过程中实现资源整合，但S市诸多城市社区治理主体之间仍存在沟通不良现象，一些政府部门间权责划分不明、利益固化，大量资源存在割裂状态，经常出现重复建设情况，这都严重阻滞着S市城市社区多元共治水平的提升。另一方面，S 市城市社区多元共治过程中，一些治理主体尚未充分重视资源整合，致使这一工作推进速度较慢；某些政府部门误认为城市社区治理工作无须借力于其它主体，但又在治理过程中发现仅凭一己之力无法完成这项工作；S市大量社区在此前数十年间均基于现有机制推进治理进程，已生成“运行惯性”或“路径依赖”，导致一些治理主体认为“无须对能够在数十年间有效运行的机制展开革新”，催生了观念上的守旧状态。这一情况的存在无疑会对社区多元共治产生明显负面影响，如一些公益部门、私营部门和公民等认为应该继续基于当前机制展开社区多元共治，甚至错误地认为此工作只是政府部门的事情，导致政府部门加大资源整合力度时难以得到城市社区其它治理主体的支持。

3.专业人才缺少，治理成效有待提升

基于治理资源整合机制运行效能提升推进城市社区多元共治过程中，诸多规划、方案的设计与实施，都有赖于大量专业人才的全力支持，否则，即使存在完备的治理资源整合机制、完美的规划及方案等，也无法使治理资源整合机制有效运行，规划和方案也无法得到有效实施。可以说，专业人才的有效支持是提升城市社区多元共治水平的重要影响因素。通过调查发现，S 市仅有11.5%的城市社区拥有专业人才，而且这些专业人才难以有力支撑城市社区多元共治过程中诸多规划、方案的设计与实施。更为严重的是，其它一些社区完全没有专业人才，仅靠一些受过相关培训的社区工作人员执行。在此情况下，城市社区多元共治的成效必然难以有效提升。

四、S市城市社区多元共治问题的成因

（一）社区治理结构复杂，居民需求多样

城市社区多元共治中出现的一些问题，与治理结构复杂、居民需求多样息息相关。第一，城市社区居民的职业结构复杂。改革开放前，我国很多城市社区的居民职业结构较为单一，甚至存在一些仅由同一职业背景居民居住的社区。改革开放后，我国城市社区居民的职业结构日益复杂，尤其是住房制度改革后，城市社区内的住房可自由买卖，各种职业的居民混居成为常态。职业的明显差异造成了居民需求的显著不同，这也是导致治理理念碎片化、供需之间存在脱节的重要原因。

第二，城市社区居民地域背景的多样化。改革开放前，我国的流动人口规模相对较小，S 市城市社区外来人口也较少，居民的地域背景相对单一，受教育水平的差距通常不会太大。因此，居民的理念差异不会非常明显，居民的需求也不会过于多样化。改革开放后，我国大量的流动人口涌入城市社区，城市社区中居民的地域背景日益复杂化，这种复杂化催生了多样化的需求。同时，城市社区治理革新进程较慢，供需之间难免出现脱节从而导致一些问题。

第三，城市社区居民的年龄结构速变。20 世纪下半叶，我国的老龄化趋势尚不明显，城市社区居民的年龄结构变化速度较慢，不同年龄社区居民的需求大致都能够得到满足。进入21 世纪后，我国人口老龄化速度日益加快，城市社区居民中老年人所占比重显著增加，居民需求随之变化，如对老年人日常休闲场所、健身场所、健身设施的需求日益凸显，一旦城市社区治理的变革速度赶不上城市社区居民年龄结构的变化速度，城市社区治理则会面临很多挑战和难题。

（二）公民参与共治的意识淡薄，社会资本有待培育

公民参与社区共治的意识淡薄与否，不仅影响到城市社区多元共治水平，也关乎着城市社区治理过程中社会资本的数量。在治理理论中，社会资本是一个十分重要的概念，主要由沟通网络、互惠规范、信任、权威、行动共识以及社会道德等构成，但大部分研究者多关注其中的信任、互惠规范、沟通网络要素，而常忽视其他几个要素。按常理来看，城市社区治理过程中，社会资本的增加有助于强化城市社区治理效能，反之亦然。

新中国成立后的较长时间内，我国很多地方城市社区居民的受教育水平差异不大，通常在大专及以下。20 世纪末以来，随着我国教育事业的快速发展，城市社区居民之间的受教育水平差异拉大。S市绝大部分社区中，高学历人群和文盲同时存在，受教育水平的差异不仅导致他们需求不同，也使得他们参与社区治理的意识各异。更重要的是，社区居民间的信任度、沟通度也会受到文化层次差异的影响，如某些高学历社区居民愿意积极参与城市社区治理，但有可能自视甚高而不愿意或没耐心与受教育水平较低的居民交流；另一方面，一些受教育程度较低的居民不太愿意参与城市社区治理，且很多时候受自卑心理影响而不愿意与受教育水平较高的居民交流。鉴此，不同教育水平居民之间的信任度在短期内难以得到有效提升。在这种情况下，即使城市社区治理过程中存在良好的互惠规范，也无法快速催生出能够助推城市社区多元共治进程的社会资本，相反，还会在社区多元共治过程中衍生出许多问题。

（三）社区治理存在行政化和碎片化问题

城市社区治理涉及诸多主体，比如党组织、政府部门、公益部门、私营部门和公民等等。S 市试图在城市社区治理过程中有效整合这些主体，增强他们之间的信任度，使他们能够展开有效协同，以大力提升城市社区治理效能。但是，S市城市社区治理过程中仍明显存在治理结构碎片化、治理主体间协作不佳等问题。首先，政府内部不同部门间存在利益固化甚至利益冲突的现象，协同程度较低，难以有效助力城市社区多元共治；其次，城市社区很大程度上并未真正实现自治，许多居委会依然承接着大量的行政事务，无法使社区人力、物力和财力充分服务于满足居民正当需求；再次，参与社区多元共治的一些私营部门受利益驱使，通常着眼于短期内能够最大限度获益的举措，导致一些规划显得极为短视，阻滞了社区多元共治的长远发展。

五、我国城市社区多元共治的完善途径

（一）切实了解并满足社区居民真实多样化需求

整体性治理理论倡导社区治理过程中有效满足公民的合法、正当需求，并同时关注效率和公平，从而为城市社区治理效能的进一步提升创造有利条件。社区中不同主体之间因职业、受教育程度、年龄等多方面的差异等而存在不同需求，那么对任何一个群体需求的忽视，都会导致不公平问题，但如果一味地顾及公平的话，则有可能影响城市社区治理的效率。近年来，我国数字化进程快速推进，互联网、大数据和云计算等越来越多地运用于我国县域诸多领域的建设过程中，如通过构建微信群对城市社区治理的相关事项展开讨论，这虽有助于城市社区治理效能的提升，但也有可能引致一些新的问题。比如，县域城市社区不同程度地存在居民老龄化问题，如果城市社区治理的诸多事务借助数字平台展开，那老年群体极有可能无法有效参与；但如果仍借助实体宣传栏、明白纸等传统方式，则会阻滞社区治理效能的提升。针对这些问题，有必要采取问卷调查、入户询问等措施切实了解居民的真实需求并加以满足，如在社区治理过程中，必须基于对社区居民需求的调查分析细化应用建设，改变应用建设不同组成部分的占比情况，以满足社区中不同群体的需求，使城市社区多元共治的基础更加牢固，效能更加明显。

（二）整合现有治理结构，推进多元主体协同治理

整体性治理理论十分重视治理过程中的整合与协调。整体性治理的实现，需要突破政府各部门之间、政府各层级之间、政府部门与其它部门之间的界限，也有赖于政府部门、公益部门、私营部门及公民等主体之间的通力合作。作为国家治理的重要组成部分，推进城市社区治理实现多元共治尤为重要，而这需要整合现有治理结构，并基于此实现多元主体的协同治理，那么政府的政策支持必可不少，如：制定相关的规章制度并基于此展开治理结构的整合；出台相关文件奖励积极推进治理结构整合的主体；严厉惩戒阻滞治理结构整合以及协同治理的主体。通过一些必要政策的实施，建立城市社区治理主体的协作关系，加速社区与一些公益部门、私营部门的有效合作，努力构建一种党组织领导下的政府部门、居委会、公益部门、私营部门及公民等主体共同参与的城市社区治理结构，推进多元主体协同治理。

（三）整合社区资源，强化治理信息共享

城市社区多元共治的实现，有赖于社区的资源整合与信息共享，因此，城市社区治理主体有必要在党组织的领导下强化顶层设计，在各部门之间、各领域之间、各层级之间构建数据资源库，为城市社区多元共治的实现提供数据保障；同时，也要加快社区数据库建设进程，优化对社区人口信息的管理。在党组织领导下的城市社区治理过程中，要确保实现政府部门、居委会、公益部门、私营部门和居民等主体之间的紧密联系，强化他们之间的信息交流，优化共有信息服务平台和管理机制，提升信息安全程度，使信息使用者能够及时、准确地获取所需信息，为城市社区的高水平多元共治创造有利条件。

（四）优化信任机制，鼓励多元主体参与社区治理

整体性治理理论倡导借助整体性治理切实满足公民需求，即以创造和增加公共利益为目标、关注治理客体需求，这一点明显有别于管理学中工具理性流派的诸多理论。公共利益的创造和增加、治理客体需求的满足，都有赖于各主体之间、主客体之间的信任强化。那么，城市社区多元共治的实现，也有赖于多主体在社区治理过程中拥有基本的信任，在良好信任的环境中展开社区治理活动。完善信任机制的途径较多，比如，借助一些活动载体强化社区治理主体之间、主客体之间的信任程度，并基于此将其形成常态化机制；对创新或维护现有信任机制的城市社区治理主体、客体加以表彰，形成示范效应，激励他们积极寻求信任机制的具体形式或途径；对破坏或阻碍信任机制运行的城市社区治理主客体加以惩戒，以此威慑力阻止那些试图破坏或阻碍信任机制运行的行为，为社区信任机制的良好运作打造有利环境。