监察体制改革下的检察机关“主业主责”

段瑞群

(华东政法大学法律学院，上海 201620)

2017年10月，党的十九大提出深化国家监察体制改革，组建各级监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》，“一府两院”正式转变为“一府一委两院”。监察体制改革将原属于检察机关的职务犯罪侦查和预防等职能划转由监察委员会行使，引发理论和实务界热烈讨论。有观点认为监察体制改革将冲击检察机关“国家法律监督机关”的宪法地位(1)刘涛.监察体制改革背景下检察权能的调整[J].广西政法管理干部学院学报，2017,(7):71；陈冬.监察委员会的设置与检察权的重构[J].首都师范大学学报(社会科学版)，2017,(2):63.；或者“法律监督机关”的内涵面临着新的调整，以适应新的形势发展需要(2)叶青,王小光.检察机关监督与监察委员会监督比较分析[J].中共中央党校学报，2017,(3):92.。此外，还有观点认为，特别是检察系统内部，担忧受职务犯罪侦查权这一“刚性”监督权划转影响，检察机关法律监督将缺乏支撑而更为弱化，导致本已脆弱的检察权威雪上加霜。2018年10月26日，第十三届全国人大常委会第六次会议对《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《检察院组织法》)进行了修订。《检察院组织法》修订落实了宪法对检察机关的定位，对近年来司法体制改革和检察改革成果予以了确认和巩固(3)姜洪.新修订人民检察院组织法：检察制度新里程——最高检法律政策研究室负责人答记者问[N].检察日报，2018-10-27(2).。修订后《检察院组织法》共6章53条，不仅条文数量增加了近一倍，且第2条再次重申“人民检察院是国家的法律监督机关”并进一步阐述其内涵与外延。总体而言，“新时代”检察机关履职，特别是承担好“国家法律监督机关”角色，既面临巨大挑战，也面临着重大历史机遇。

一、危机抑或转机：监察体制改革下的检察权

2018年2月23日，最高人民检察院召开全院干警欢送反贪污贿赂总局转隶同志大会，送别101名反贪污贿赂总局转隶干警(4)张昊,董凡超.告别“检察蓝”，反腐败的拳头握得更紧[N].法制日报，2018-02-24(3).。虽然转隶干警充满“重整行装再出发，在新的征程上扬帆远航”的豪情，也难免有告别“检察蓝”的伤感。或许那些继续留在检察机关内的检察干警更加“忐忑”，毕竟对于经历过“三起三落”的新中国检察机关来讲，任何重大检察职能调整都会引发广泛关注。新设的国家监察机构在职能定位、权力属性、履职模式、程序设计等，都将改变检察权以往所习惯的行为范式，职务犯罪侦查权的剥离撩动其最敏感的神经，并在很大程度上滋生出普遍性失落情绪。在监察体制改革大背景下，不少人之所以会对检察权的未来心存忧虑，是担心职务犯罪侦查权能转隶出去后，会导致检察机关的“软骨病”更加严重，更难以承担法律监督的宪法重任。毕竟，职务犯罪侦查权在中国的语境下能够起到一种独特的震慑效应，这也被认为是检察机关的法律监督能够产生应有效果的重要保障(5)李奋飞.“调查-公诉”模式研究[J].法学杂志，2018,(6):30.。检察院再次面临“我是谁，从哪里来，往哪里去”的问题。

从监察立法角度解读，国家监察委员会不是行政机关，也不是司法机关，而是行使国家监察职能的专责机关，并依法独立行使监察权(6)朱宁宁.全国人大常委会法工委相关负责人解读监察法草案，监察委员会是行使国家监察职能的专责机关[N].法制日报，2018-03-01(2).。国家监察体制改革的本质是权力监督改革，这一改革的制度逻辑实际是将权力监督的分散格局整合于一个统一的机构内部。从中国共产党成立到新中国成立，再到改革开放之后，不同历史阶段权力监督机构都发生了较为复杂的变化。从党成立之初的纪委到中华人民共和国成立之初的纪委、监察部、检察院“三驾马车”，再到改革开放之后纪委与监察合署办公、检察院设立反贪局等，都表明中国权力监督的制度发展逻辑是多重线索的，同时，党、政、法的权力监督逻辑也从独自运行逐渐过渡为部分重合、交集合作，再到统一于党的反腐败顶层设计之中的发展逻辑(7)李莉.国家监察体制改革视域下的制度设计变迁——新中国成立以来权力监督的历史梳理[J].当代世界与社会主义，2018,(3):186.。也就是说，监察体制改革将行政监督、检察监督、纪检监督“三权合一”，意在建立集中统一、权威高效的监察体系；将行政权、司法权、纪检权相融合，形成国家监察权，意在塑造以法治建构功能、系统监察功能为内容的科学反腐功能(8)刘艳红,夏伟.法治反腐视域下国家监察体制改革的新路径[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2018,(1):91-92.。当然，不少学者也认为高度集中的监察权力体系可能带来法治隐忧，特别是对程序正义、司法公正、人权保障等法治底线的冲击。毕竟以纪检监察程序带动强劲的反腐风暴，最终要走向司法机关严密有序的刑事诉讼，司法反腐是政治反腐的法治依归。从这个角度分析，检察机关保留“国家法律监督机关”的宪制定位，在制度设计或司法实践中，探索建立对监察权必要的制约机制，或许是检察机关法律监督职能应当扮演的核心角色之一(9)例如，有学者主张，要实现监察委与检察机关的衔接和制衡，就必须建立一个与监察委办案直接对应的职务犯罪检察机构。从上下一致、彰显特性考虑，这个机构可称为“职务犯罪检察局”。吴建雄.国家监察体制改革背景下职务犯罪检察职能定位与机构设置[J].国家行政学院学报，2018,(1):82-83.。

与检察系统内部对于职务犯罪侦查权的转移，丧失这一“刚性机制”或“拳头产品”“杀手锏”唏嘘不已不同，学界认为这或许为检察机关职权的理顺提供了某种契机，并可因此激活检察机关的权能价值。甚至有学者直言不讳地指出，职务犯罪侦查权对于检察机关而言，不仅是“拳头”，更是“肿瘤”；“虽然多肉丰满，却可能有害肌体健康”，因为职务犯罪侦查的存续形成了“反噬效应”，严重削弱了法律监督的针对性和实效性(10)该学者为论述自己的观点，还专门列举了一个真实的范例，用以证明职务犯罪侦查权的配置所制造的诉讼关系紊乱：L 市检察机关反渎职侵权部门发现同级法院的某份民事生效裁判可能出自审判人员的枉法裁判，在向检察长申请启动初查时被制止，而将案件办理的主导权交付本院的民事行政检察部门。在民行检察部门掌握了一定数量可证明案件谬误的素材后，检察长主动找到形成裁判法院的主管院长，向其提供了两种选择: 一是将本案移送反渎职侵权部门，对涉事法官进行调查，以确定是否存在枉法犯罪行为； 二是仅仅交由民事行政检察部门通过抗诉权纠正错误判决。尤其需要注意的是，第二个选项附加了相应的条件，即该法院今后在刑事审判领域对检察机关的公诉予以必要的支持配合。对于法院方面而言，如何抉择是不言自明的。尽管职务犯罪侦查权的“剑锋”并未出鞘，却已然达到自身利益的最大化。涉案法官是否真的存在枉法渎职行为，我们并不得而知； 但 L市检察机关或许“醉翁之意不在酒”，减少公诉权在诉讼进程中遭受的制约强度成了优先的策略性选择。在检察系统内部，这样的处断模式，或许不仅不会招致批评，反而会得到赞赏。从更宏观的角度看，令法院特别是院长屈服于自身，可能是L市检察机关在本案中的最大收获。参见李奋飞.检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点[J].政法论坛，2018,(1):33.。概述之，国家监察体制改革所造就的权力转移，或许非但不是坏事，反而可被视为一个“利好消息”，尤其可能有助于提升诉讼场域内的检察话语权。中国特色的检察权具有多元复合的权力属性，本质上讲，侦查权的转移使得检察权的行政权属性大大降低，司法属性和法律监督属性的权能日益凸显。实践中，极少数检察院存在滥用侦查权的现象，只要工作开展稍遇阻力便有使用侦查权的冲动。提出抗诉意见法院不支持，查法官；办公办案经费保障不到位，查政府干部。诸如此类，导致了“侦查权至上”的迷信思维，滋生“强权司法”的心态(11)王玄玮.挑战与机遇：“监察委员会”时代的检察机关[N].民主与法制时报，2017-01-05(7).，导致“国家的法律监督机关”宪法定位黯然失色。因此，国家监察体制改革或许造就了检察机关拓展“新业务”的契机，特别是在行政违法行为检察监督、行政强制措施检察监督、民事行政公益诉讼等方面的积极努力，或许更加体现检察机关的法律监督职能。

在中国各类国家机关中，很少有哪一个机关如检察机关这般难以界定(12)陈冬.监察委员会的设置与检察权的重构[J].首都师范大学学报(社会科学版)，2017,(2):58-59.。

第一，监察权与检察监督权是两种完全不同类型的公权力，指向的对象亦有较大差别。监察权的聚焦点主要围绕“人”展开，即具有公职身份者。监察权的宪法创设出于政治体制改革的迫切需要，是整顿吏治的一种法治形态，以实现风清气正的权力生态塑造。这样的使命是法律监督职责所无法承载的。对于检察机关而言，维护好诉讼程序运行环节的秩序范式，特别是正当程序理念的落实，才是权力定位的基本归宿。换句话说，与监察权相迥异的是，监督权主要锋芒指向了“事的规范性”层面。对于那些威胁程序正义的行为，无论出自哪个权能主体，检察机关均有义务藉由法律监督职责而加以警戒乃至规制。在中国这样一个历来重结果、轻过程的司法环境中，有主体专司维护诉讼运行的规范属性，是尤为难能可贵的制度设计，而不可恣意偏废(13)李奋飞.检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点[J].政法论坛，2018,(1):38-39.。

第二，弥合检察机关承担反贪腐职权模式的逻辑错位。检察机关办理自侦案件，导致其集“决定者”和“实施者”两种角色于一身，在职务犯罪侦查程序运行中具有绝对的主导权和控制权，存在较大的反向监督盲区。作为独立国家机关的监察委员会行使反贪反腐职权，规避由检察机关办理职务犯罪案件的障碍，使得职务犯罪侦查置于异体监督之下(14)袁博.监察制度改革背景下检察机关的未来面向[J].法学，2017,(8):74-75.。此外，国家监察委员会从检察院承接职务犯罪侦查权，对于反腐工作上的监察权行使往往具有事先性，同时国家的监察委员会与党的纪律检查委员会合署办公，使得职务犯罪侦查权的行使更具超前化和预防性。而检察机关的法律监督权则恰恰相反，体现的是一种对权力行使合法性的事后监督和程序控制。这样一来，避免了法律监督权和国家监察权的冲突。在国家监察权的行使进入司法程序之前，国家监察权和法律监督权的权利位阶理论上是平权的；在进入司法程序之后，法律监督权具有优位性(15)李声高.国家监察权运行机制研究——兼论检察机关改革的方向[J].时代法学，2017,(6):41-42.。

第三，在“互相配合，互相制约”模式下预留检察监督制度空间。根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第127条“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”，对比公检法三机关在刑事法律关系中的“分工负责、互相配合、互相制约”的原则，缺乏“分工负责”，这主要是因为监察权的运行范围，涵盖了党纪监督等领域。与此同时，“互相制约”的异体监督模式得以保留。与侦查一样，监察机关对职务犯罪的调查也是以重现犯罪原貌为己任的，而其所凭借的同样是信息资料的强制性收集。但是，如果任由其自主发挥，难免陷入谬误循环而无法警觉。故而，即便是在监察机关对职务犯罪的调查环节，也应当适当允许作为法律监督机关的检察机关的介入，引导和监督监察机关的调查取证工作，一如引导和监督公安机关的侦查取证工作一样。否则，调查权就存在过度膨胀的失控风险，进而不仅危及犯罪事实的准确查明，也将危及被调查人的合法权利(16)李奋飞.“调查-公诉”模式研究[J].法学杂志，2018,(6):28.。

新修订的《人民检察院组织法》第20条规定了人民检察机关八项职权，即：一是依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权，包括司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件；二是对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；三是对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；四是依照法律规定提起公益诉讼；五是对诉讼活动实行法律监督；六是对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；七是对监狱、看守所的执法活动实行法律监督，包括对监狱、看守所对生效法律文书的执行活动，即刑罚执行活动进行监督以及对监狱、看守所的其他执法活动进行监督；八是法律规定的其他职权。概述之，在启动监察体制改革之前，原本包括司法型业务及其运行机制(公诉和批捕)、行政型业务及其运行机制(职务犯罪侦查)、监督型业务及其运行机制(刑事侦查监督、审判监督、民事行政检察监督、监狱看守所监督)、事务型业务及其运行机制(案件管理等)的检察权运行机制(17)龙宗智.检察权运行机制应当细分，参见戴佳,贾阳,许一航.为全面深化检察改革建睿智之言献务实之策——最高检专家咨询委员座谈会13位专家咨询委员发言摘要[N].检察日报，2014-12-04(3).，配合司法体制改革，中国特色的检察权更加体现监督属性和司法属性，或许这就是检察权涅槃重生的重大契机。

二、主业主责：“新时代”检察权的定位

2014年10月，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，部署了中国特色社会主义法治体系的基本内容，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。其中，“法治监督体系”对其他几大体系建设具有重要的推动作用，既是中国特色社会主义法治体系的内在目标，又是建成中国特色社会主义法治体系的重要保障，其主要内容包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等八大监督。十八届四中全会把检察监督纳入法治监督体系，作为司法监督的重要组成部分进行部署，要求“加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，完善人民监督员制度”，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。总体而言，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》延续了检察机关法律监督权的传统内涵，又赋予了新的职责使命。伴随着全面依法治国各项改革的推进，检察机关也在积极探索和定义自身的“主业主责”。

2016年7月20日，时任最高人民检察院检察长的曹建明在第十四次全国检察工作会议上明确提出要完善检察监督体系、提高检察监督能力。有学者认为，曹建明在这次会议讲话中已将“法律监督”置换为“检察监督”，这种修辞上的变化，反映了语词背后国家权力的重新分配与调整，同时也表明检察系统的最高领导机关已经认识到，监督体制改革后用“法律监督”来定位检察机关已不合时宜。同时，该学者认为，用“检察监督”来定位检察机关仍欠妥当，“检察监督”同“法律监督”一样，其内涵、外延模糊而不确定，无法对检察权作出准确的概括和清晰的界定，主张立足于职务犯罪侦查权剥离的现实，回归检察制度产生的原点，将检察机关定位为国家的公诉机关和诉讼监督机关才是理性而务实的选择(18)胡勇.监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整[J].法治研究，2017,(3):90.。事实上，2016年7月召开的第十四次全国检察工作会议早于2016年11月7日中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，也就是说在监察体制改革尚未启动的情况，就断定最高领导机关使用“检察监督”替换“法律监督”，主张将检察机关未来改革定位为国家公诉机关和诉讼监督机关的论述多少有些演绎空间(19)值得注意的是，2018年1月24日，时任最高人民检察院检察长的曹建明在第十八次全国检察长会议上的讲话中，依然使用了“完善检察监督体系、提高检察监督能力”等表述。参见王治国,徐盈雁,徐日丹,闫晶晶.全国检察长会议召开，曹建明强调深入学习贯彻习近平总书记对政法工作重要指示，牢记新使命奋力开拓新时代人民检察事业新局面[N].检察日报，2018-01-26(1).。

第一，检察机关保留“国家法律监督机关”宪法定位。2017年9月11日，国家主席习近平在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员大会的贺信强调，“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”(20)习近平致信祝贺第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会召开[N].人民日报，2017-09-12(1).我国《宪法》第134条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。2018年3月，第十三届全国人大一次会议第三次全体会议宣布2018年全国人大常委会将修改《人民检察院组织法》，并且听取审议人民检察院加强民事诉讼和执行活动法律监督的专项报告。2018年10月，新修订的《人民检察院组织法》不仅明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，并以“五个维护”诠释了法律监督机关的价值追求与目标定位，即“维护国家安全和社会秩序”“维护个人和组织的合法权益”“维护国家利益和社会公共利益”“维护社会公平正义”“维护国家法制统一、尊严和权威”。

第二，“在办案中监督、监督中办案”。2018年7月，最高人民检察院在深圳举办了大检察官研讨班，检察长张军提出“转隶就是转机”，要坚持检察机关的宪法定位，充分发挥法律监督职能作用，解决检察工作的根本定位问题，同时要“在办案中监督、监督中办案”(21)郑赫南,闫晶晶,姜洪.首席大检察官释放哪些创新发展新信号[N].检察日报，2018-07-26(1).。从将检察工作“主责主业”定位为“监督”来看，检察机关自身还是在围绕“法律监督机关”的宪法定位深耕并拓展业务领域。目前，各地检察机关正在积极尝试拓展法律监督职能的范围。2018年6月29日，浙江省三级检察院同时挂上了“公益损害与诉讼违法举报中心”的牌子。该中心承载着检察机关作为国家法律监督机关的重大使命，是检察机关联系群众的桥梁、发现线索的平台、强化监督的抓手。成立一个月，全省三级院中心共接收举办线索760件，审查后移送的线索有348件，共办理20余件公益损害与诉讼违法典型案件。上述相关举措，被认为是“枫桥经验”融入到深化法律监督的具体实践中的具体举措(22)陈东升,王春.勇创法律监督为民服务标杆省，浙江检察创新发展新时代“枫桥经验”[N].法制日报，2018-08-15(1-2).。

第三，诉讼与监督双轨并行。目前，从地方各级检察机关的尝试来看，所谓新时代的检察工作基本上是围绕诉讼和办案二条主线开展，并且强调“两手都要抓、两手都要硬”。例如，江苏省人民检察院检察长认为，国家监察体制改革后，检察机关作为国家法律监督机关的法律地位和职能定位并没有改变，作为一切公诉活动的发起者、所有诉讼活动的监督者没有改变，新时代检察工作应以“三大公诉、三大监督”(刑事公诉、民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督)为核心，发挥更大作为(23)丁国锋.江苏省人民检察院检察长刘华代表：锐意改革积极作为高质量推进检察工作[N].法制日报，2017-03-16(7).。北京市检察机关提出“新时代首都检察主责主业的理论体系”包括四个方面：“监督、审查、追诉”三项基本职责；司法或者诉讼职能与监督职能适当分离，突出办案与监督两条主线；明确审查职能的实在化，推进审查职能的实质化，概括出检察机关履职的基本特征；积极延伸检察职能，做好推进检察风险防控、参与社会治理创新、加强检察服务保障这“三事”(24)周斌,黄洁.适应改革形势对检察职能重新定位，访北京市人民检察院检察长敬大力代表[N].法制日报，2017-03-16(5).。

三、路径选择：“法律监督机关”的拓展领域

2018年宪法修正案通过后，在人民代表大会制度之下，将形成政府履行行政管理职能、监察委员会履行对国家公职人员监察职能、法院履行司法裁判职能、检察机关行使“检察监督”职能的格局。检察机关“法律监督机关”内涵或“检察监督”特征主要包括以下方面：首先，检察机关是国家利益和社会公共利益的维护者，这就与各级政府作为行政利益的维护者具有了本质区别。其次，检察机关维护国家法律实施的目的，在于维护国家利益和社会公共利益，这就与作为司法正义维护者的法院具有明显的差异。再次，检察机关通过行使诉权的方式来督促行政机关、监察机构和法院纠正违法行为和决定，这就与国家监察机构作为对国家公职人员全方位监督者具有实质的不同。最后，检察机关“监督职能”与“诉讼职能”发生明显分离，其监督职能主要有“行政监督”和“诉讼监督”两种方式。检察制度改革的经验表明，检察机关首先是一个“办案机关”，也就是代表国家和社会提起公共诉讼的机构，并通过办案来维护国家利益和社会公共利益。其次，在行使诉讼职能的过程中，检察机关还可以代表国家和社会，对于部分国家机关违反法律的行为，进行监督并督促其予以纠正。其中，针对部分行政机关所存在的违法行政或者行政不作为情况，检察机关可以通过提起公益诉讼的方式，来督促其予以纠正；对于侦查机关、法院、执行机关违反诉讼程序的行为，检察机关也可以提出检察建议或者提出纠正违法的通知，以督促其纠正非法行为。前者可以称为“行政监督”，后者则属于通常所说的“诉讼监督”(25)陈瑞华.论检察机关的法律职能[J].政法论坛，2018,(1):7-9.。如果对比1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》关于一般监督职权的相关规定，“行政监督”与“一般监督”具有一定相似性，只是“行政监督”通过发出检察建议书、提起公益诉讼等方式履行职责，“一般监督”则通过特定的法律程序和使用特定的法律文书履行职责。

第一，“刚性”的检察建议。所谓检察建议权，是指人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律、法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种权力，具有法律监督的属性(26)朱孝清,张智辉.检察学[M].北京：中国检察出版社，2010.427-428.。2018年7月，在最高人民检察院举办的大检察官研讨班上，检察建议的落地落实问题被特别强调，最高检表示，检察建议绝不是发出去就了事，要紧紧盯住效果，监督落实情况，即“努力使检察建议体现刚性、做到刚性”。同时，最高检表示将启动对《人民检察院检察建议工作规定(试行)》的修改，对检察建议的制发程序、文书标准等作出全面细化的规定，推动检察建议工作规范有序开展，让检察建议更好地发挥作用，还要“积极向立法机关提出建议，推动完善相关立法，对检察建议的程序、效力等作出明确规定；对难度大、影响大的检察建议进行公开的送达和接收回复，体现仪式化、庄重化、监督化等内涵”(27)魏哲哲.如何提升检察建议的刚性[N].人民日报，2018-08-08(19).。从上述最高人民检察院关于检察建议体现“刚性”、做到“刚性”来看，似乎有融合一般监督职权“提请书”“建议书”等法律文书功能的趋向。但是，从汲取我国检察机关“一般监督”职权废止的教训角度分析，要真正实现检察建议的“刚性”，关键是要处理好检察权与立法权、行政权、审判权、监察权的制约配合关系，处理好中央与地方、条与块的多重领导关系，特别是如何在坚持执政党全面集中统一领导下，有效发挥检察建议的监督效能。2018年3月，中央印发《深化党和国家机构改革方案》，党和国家机构重大改革、职能调整全面启动，党和国家机构党政合署办公趋势将其对未来国家机关的运行产生重大影响。在“新时代”，检察机关要实现检察建议“刚性”，就必然面临着如何协调与“广义政府”的关系，如何处理“只有党政分工、没有党政分开”的各级党委政府的关系(28)“在中国历史传统中，‘政府’历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。”参见徐飞鹏,王皓.王岐山在参加北京代表团审议时强调，构建党统一领导的反腐败体制，提高执政能力，完善治理体系，郭金龙蔡奇李伟参加审议[N].北京日报，2017-03-06(1).。上述权力之间的良性互动关系建构，不仅关涉检察建议“刚性”的强度，更关涉检察机关法律监督机关职能发挥的广度和深度。

第二，“公益”的民行诉讼。2015年7月1日，全国人大常委会通过了关于授权最高人民检察院在十三个省市开展公益诉讼试点工作的决定。根据该项决定，最高人民检察院被授权在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权转让、食品药品安全等领域开展公益诉讼。2017年6月27日，全国人大常委会通过了修改后的民事诉讼法和行政诉讼法，检察机关可依法对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼，也可以对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的情况提起行政公益诉讼。至此，我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼的制度。从各地实践来看，民事和行政公益诉讼正在成为检察机关业务重要“增长点”。例如，江苏检察机关大力推动检察建议参与环境保护、预防和遏制犯罪、推动社会治理、维护公共利益的刚性作用，仅2017年就发出检察建议5483件，回复率93.2%，被采纳率92.7%，并且对部分未在规定期限内回复检察建议，也未依法履行监管职责的行政机关，依法提起行政公益诉讼(29)丁国锋.江苏去年发出5483件检察建议逾9成被回复采纳，刚性检察建议推动行政机关依法履职[N].法制日报，2018-08-22(3).。2018年上半年，新疆全区检察机关共发现公益诉讼线索803件，立案498件，其中行政公益诉讼案件448起，依法发出检察建议340件，行政公益诉讼发出诉前检察建议中，行政机关到期纠正违法或履行职责达到94.5%(30)潘从武,杨舒涵.今年上半年立案498件，发出检察建议340件，新疆检察机关力推公益诉讼守护群众利益[N].法制日报，2018-08-15(5).。再例如，2018年初，深圳市检察院在发现销售死猪肉、病猪肉案件线索后，向广东省消费者委员会发出检察建议，并支持其提起民事诉讼。此案成为广东省消费者委员会提起的第一个公益诉讼案件，也成为全国首例以惩罚性损害赔偿为诉讼请求的消费领域公益诉讼案件。该案中首次采用公告方式作为诉前程序，督促有权提起诉讼的机关或组织向法院提起诉讼，获得了最高人民检察院的认可(31)唐荣.履行法律监督职责当好公共利益代表，深圳检察机关探索公益司法保护新模式[N].法制日报，2018-08-31(1).。此外，最高人民检察院为通过优化监督实现强化监督，还成立了民事行政诉讼监督案件专家委员会，尝试用“外脑”提升法律监督专业能力(32)姜洪.借用“外脑”提升专业能力优化强化民行监督[N].检察日报，2018-07-30(1).。2018年7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，宣布将设立最高人民检察院公益诉讼检察厅，目标是强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障。可以预见，各级检察机关将以此为契机，进一步整合内部资源，在公益诉讼领域积极发挥检察监督的作用。

第三，“法治政府”的检察监督。2018年8月24日，中央全面依法治国委员会第一次会议召开。此次会议强调：“加强法治政府建设，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，完善党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的约束机制。”(33)新华社.习近平主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议强调，加强党对全面依法治国的集中统一领导，更好发挥法治固根本稳预期利长远的保障作用[N].人民日报，2018-08-25(1).早在2015年12月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》就曾明确“检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合”。但是，在实践中部分行政机关乱作为、不作为、慢作为的问题依然比较突出，还有不少行政机关对检察机关法律监督的重要性、必要性缺乏足够认识，有的甚至认为检察机关全面开展法律监督“多此一举”，是给行政机关“添乱”。要真正实现行政机关“勉勉强强让监督”变为“高高兴兴要监督”，借助法律监督客观、中立、专业优势，促进依法行政，确保严格规范公正文明执法(34)王磊,孙长亮.借力法律监督推进法治政府建设[N].法制日报，2018-08-29(12).，似乎仅仅依靠转变观念、提高认识还不够。此外，需要明确的是，现行法律规范中赋予检察机关对行政机关的法律监督仅限于“履职”范围内，绝非是对抽象行政行为和具体行政行为的广义监督，也就是说与新中国初期检察机关“一般监督”职权不属于同一概念。

鉴于现实中行政权往往充任无限政府的角色，或试图扮演无限政府的定位，有不少学者希望提升检察监督的范围和权威，以在一定程度上实现权力之间的制衡。一方面，要加强对强制性侦查措施的刚性监督。随着职务犯罪侦查权的剥离，检察院从参与者转为“旁观者”，需要做的工作重点是如何有效地监督侦查。对于监察委员会的监督亦应纳入检察院的法律监督体系。另一方面，要加强行政检察监督功能，对行政强制措施实施检察监督，以及对行政机关行使不当或者不行使职权进行检察监督(35)姚岳绒.监察体制改革中检察院宪法地位之审视[J].中国政法大学学报，2018,(1):202-205.。此外，在宪法审查程序启动方面，检察机关在现行宪法与法律框架内，具有启动宪法审查的职权形式和维护法制统一的义务和权力，这是构建完整的宪法审查程序的重要部分，检察机关有必要充分发挥法定职权，推动宪法实施(36)韩大元.论检察[M].北京：中国检察出版社，2014.21-22.。同时，因为《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第99条规定国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，也可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。该条被认为是《立法法》赋予了上述几个机构对除法律以外的行政法规、地方性法规、自治条例及单行条例的合宪性及合法性审查制度。有学者认为，在中国法治进程正如火如荼推进的当下，探讨检察机关对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章、规章以下行政规范性文件的检察监督具有十分重大的现实意义和深远的理论价值，并主张从理性建构主义出发，结合人民代表大会制度、行政权运作规律以及检察监督的自身特点，对抽象行政行为检察监督的主体、监督范围、监督方式以及程序机制等方面予以科学构建(37)该学者认为，抽象行政行为的检察监督是指检察机关对行政法规、规章以及规章以下具有普遍约束力行政规范的合宪性、合法性所施加的审查、评议和督促等专项法律活动。参见韩成军.依法治国视野下抽象行政行为的检察监督[J].河南社会科学，2015,(3):40-41.。实际上，《立法法》并未赋予检察机关对抽象行政行为的审查权，甚至提请审查的建议权也并非上述相关国家机关独享的权力，其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，也可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确健全宪法实施和监督制度，完善全国人民代表大会及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，该专门委员会承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。由此可以看出，推动宪法实施与监督已成为执政党推动国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，而作为“国家法律监督机关”的检察机关在推动合宪性审查，促进法治政府职能作用的发挥具有积极意义。

第三，“激活”的列席制度。1954年《人民法院组织法》曾明确规定各级人民检察院检察长“有权”列席本级人民法院审判委员会会议，1954年《人民检察院组织法》作出相似规定，即新中国初期检察机关对审判机关的法律监督具有较强的“刚性”。现行法院组织法保留了检察长列席法院审委会的制度，但是却将“有权列席”修改为“可以列席”。同时，1979年检察院组织法却并未明确规定相关制度。这导致了在司法实践中，检察长列席法院审委会制度长期处于闲置状态。从2004年开始，中央在对司法改革的部署中明确要求落实并完善人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的规定(38)2004年，《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》中明确强调要“健全人民检察院派员列席人民法院审判委员会会议制度”；2005年，最高人民检察院和最高人民法院分别在《关于进一步深化检察改革的三年实施方案》和《人民法院第二个五年改革纲要》中，把检察长或受检察长委派的副检察长列席审委会作为加强审判监督，切实维护司法公正的一项重大改革内容加以规定。2009年最高人民法院发布了《人民法院第三个五年改革纲要》，再次将落实检察长列席法院审判委员会制度确定为司法体制改革的一项重要内容。同年，最高人民检察院也在《关于贯彻落实〈中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见》中将完善检察长列席审委会制度继续作为落实司法体制改革的具体措施。。2010年1月12日，最高人民法院、最高人民检察院印发《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》的通知中明确下列四类案件或议题，同级人民检察院检察长可以列席：第一，可能判处被告人无罪的公诉案件；第二，可能判处被告人死刑的案件；第三，人民检察院提出抗诉的案件；第四，与检察工作有关的其他议题。但是在2014年十八届四中全会启动的新一轮司法改革中，最高人民法院“四五改革纲要”和最高人民检察院新的“五年规划”中对列席制度均未提及。

2018年6月11日，最高人民法院举行审判委员会第1742次会议，最高人民检察院检察长、首席大检察官张军依照法律规定列席。张军检察长在发言中称，这是落实2010年“两高”《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》(以下简称《实施意见》)的要求，并提出“三友”和“三赢”的观点，即检察机关履行法律监督职责，要做被监督机关的“诤友、益友而不是损友”和实现“双赢多赢共赢”(39)周斌,董凡超.最高检检察长首次列席最高法审委会[N].法制日报，2018-06-12(1).。此后，各地检察机关陆续开展检察长列席法院审委会的活动，甚至北京市高级人民法院和北京市人民检察院专门制定《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的工作办法(试行)》(40)杨永浩.北京：健全检察长列席审委会机制[N].检察日报，2018-09-04(2).。

检察长列席同级人民法院审判委员会会议制度被检察机关系统内部称为“中国特色社会主义司法体制的需要”“连接审判权与法律监督权的桥梁”(41)沈新康.检察长列席审委会会议制度的实践与思考[J].华东政法大学学报，2009,(5):77.。“最根本的理论基础”是“检察机关作为国家法律监督主体的合理性，以及审判组织、审判活动作为法律监督客体接受监督的当然性”(42)陈濂,柯葛壮,田欢忠.检察长列席审委会制度合理性研究[J].东方法学，2010,(4):110-112.。但是，似乎该《实施意见》贯彻的并不理想。例如，一些地方法院以审判独立为由，对检察长列席审委会会议持消极态度，很少通知检察长列席会议，检察长也缺乏知晓审委会会议情况的渠道；有的法官提出检察长列席审委会会议，应限于对审委会议事程序的监督，不能对事实证据和法律问题发表意见；有的法院以秘密评议为由，要求列席检察长在审委会委员评议时退场，并明确规定在正式文件中(43)邹开红,闫俊瑛.检察长列席审判委员会制度[J].国家检察官学院学报，2010,(4):43.。同时理论界也存在不少质疑声音。例如，检察长列席同级法院审判委员会制度不符合控辩平等、控审分离、审判独立和无罪推定等一系列刑事诉讼基本原则的精神，有悖于程序正义的理念；不仅会导致审判监督权的滥用，而且在实践中容易引发一系列无法克服的矛盾，加剧审判委员会制度的不合理性；检察长列席审判委员会与行使审判监督权之间并无必然联系；《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称《人民法院组织法》)在未来修改时应当废除这一制度(44)韩旭.检察长列席法院审判委员会制度之检讨[J].暨南学报(哲学社会科学版)，2009,(1):66-74.。特别是在《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》修改之际，有学者认为该制度不符合正在全面推进的司法改革的精神：不利于人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权；不利于推进以审判为中心的刑事诉讼制度的改革；不利于建立并落实司法责任制；也不利于人民检察院依法独立行使监督权等，呼吁取消此项制度(45)顾永忠.检察长列席审委会会议制度应当取消——写在《人民法院组织法》修改之际[J].甘肃政法学院学报，2017,(4):8-15.。

有学者曾从实证角度考察检察长列席审委会的现状，结论是制度的理论预设与实践运行出现了一定位移与背离。也就是说理应发挥监督功能的列席制度，在实践中反而成为了法检两家围绕疑难复杂案件商谈决疑的方式。这是因为列席制度有自身的发展规律和运行要求，不能用先在的、当然的职能定位去框限其实践逻辑，狭义的、纯粹的监督功能恐怕只是制度设计者一厢情愿的期待与建构(46)刘婵秀.检察长列席审委会制度实证考察[J].国家检察官学院学报，2014,(3):95-96.。例如，某地检察院在推介列席法院审委会的“先进经验”时称，“在对一些重要案件的讨论发言中不仅涉及程序问题，还包括案件实体问题；不仅说明检察机关的意见，还围绕案件事实和证据认定、法律适用及处理意见与审委会委员一起认真研究讨论；不仅是简单地听取意见和发表意见，还善于运用审委会议事的程序规定争取预期效果，”以至于检方列席意见采纳比例高97%(47)项谷,姜伟.司法体制改革中完善检察长列席审委会会议制度的新视域[J].上海政法学院学报(法治论坛)，2018,(1):137-138.。笔者认为，如果检察长列席审委会可以如此深度介入具体案件，实现如此高比例的意见采纳率，是否符合检法关系的基本定位以及相关法律规范的原则与精神值得商榷。特别是，对于此项制度的解释和阐述，检察系统内部与学术界存在一定差距，且检察系统极力证成的制度与实践合理性的相关论点，难免存在部门立场倾向，也未达到消除合理怀疑的效果。

2018年10月新修订的《人民检察院组织法》第26条，明确规定人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长，可以列席同级人民法院审判委员会会议，再次从组织法律规范角度确认了列席制度。尽管如此，检察系统要真正激活列席制度，还是需要思考并回答以下问题：第一，如何实现列席人员、列席范围、列席程序、列席职责、监督后果等具体而明确的制度设计？同时，如何实现与相关实体性法律规范、程序性法律规范的协调统一？第二，如何科学界定列席制度的监督属性，是程序性监督？还是实体性监督？是把监督的重点放在审委会“议事”程序？还是放在个案裁判的“合法”与否？列席制度如何实现与审判独立、控辩对等原则的协调？第三，如何从理念更新、制度设计、公正实现等角度，实现列席制度与以审判为中心的刑事诉讼制度改革(48)2016年6月27日，中央深改组第25次会议审议通过了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，强调要发挥好审判特别是庭审的重要作用，促使办案人员树立办案必须经得起法律检验的理念，通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正。、完善司法责任制、推进审委会改革等(49)2015年最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》明确提出 “让审理者裁判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权”，明确审判委员会只讨论涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，以及重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。重大司法体制改革任务与目标的协调？第四，2010年“两高”制定的《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》性质如何界定？是司法解释？还是司法政策性文件？还是可能涉及国家权力机关立法解释的规范性文件？如要真正激活列席制度，是否应该重新修订或提升规范性文件制定的层级？

四、结语

2018年宪法修正案通过后，检察权与行政权、监察权、审判权是平行并列的权力，均由作为国家权力机关的人民代表大会产生，对它负责，受它监督。检察机关根据《宪法》的定位担负着维护国家法律统一实施、纠正破坏法制行为的职责，这种监督职能即是“检察监督”。也就是说“检察监督”仅仅是一种专门性、程序性的监督手段和方式。“检察监督”不是“一般监督”，也与新中国初期曾经尝试移植苏联检察模式的“最高监督”“监督的监督”“一般监督”不是同一概念，它仅仅是党和国家监督体系中的组成部分之一。适应新时代司法变化，检察权配置的基本逻辑包括：宪法性权力及权能引申逻辑；位阶性权力要素逻辑；司法需求与司法规律逻辑。宪法性权力与权能引申逻辑是根本和首要的逻辑，权力要素及位阶逻辑突出监督要素，是检察权科学配置的关键；司法需求与司法规律逻辑强调司法合致性，是检察权科学配置的保障(50)所谓宪法性权力与权能引申逻辑是指，检察权是一项宪法性权力，但并不因宪法规定即告实现，而是需要依据宪法定位对检察权权能予以引申；所谓位阶性权力要素逻辑，是指因应检察权的宪法定位，检察权的权力要素宜确定为监督要素、司法要素、行政要素，并以此为权力行使的位阶；所谓司法需求与司法规律逻辑是指，应以司法合致性为目标调节检察权(权能)配置，以满足司法需求为检察权配置的功能导向。参见李贵扬.修宪后检察权如何配置[EB/OL].(2018-07-17)[2018-09-04].https://new.qq.com/omn/20180717/20180717A0OKEA.html.。监察体制改革背景下的检察权定位，检察机关内部有着清晰的界定(51)例如，2018年7月18日，在十三届全国人大第二期代表学习班上，最高人民检察院党组书记、检察长张军专门针对监察权和检察权的区别作出了回答：监察委对公职人员个人进行监察，调查职务违纪违法和犯罪；检察机关履行法律监督职权，是依法对司法机关、执法机关在诉讼和相关执法过程中的违法行为进行监督纠正。一个是对个人，一个是对机关行使权力行为；一个是对公职人员全覆盖，一个是重在发现诉讼过程中的职务行为不正当性……“诉讼活动中，检察机关履行法律监督职权，既不同于初始阶段行政机关的决定权，也不同于具有终局决定意义的裁判权，更多的是一种过程中的监督，有问题最终要靠监督相关部门自己去纠正。根据这一特点运用好检察权，有利于防止审判恣意和侦查滥权，推动公安机关、法院依法履职。”对张军的介绍，不少代表频频点头。参见姜洪.“这一回，又能说出哪些新意”——看首席大检察官如何向270余位全国人大代表汇报[N].检察日报，2018-07-19(1).。最高人民检察院提出检察工作是刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼“四轮驱动”。2019年10月31日，十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，提出坚持和完善中国特色社会主义法治体系，健全保证宪法全面实施的体制机制、完善立法体制机制、健全社会公平正义法治保障制度和加强对法律实施的监督等(52)新华社.中共十九届四中全会在京举行，中央政治局主持会议，中央委员会总书记习近平作重要讲话[N].人民日报，2019-11-01(1).。同时，新修订的《人民检察院组织法》也已于2019年1月1日起正式施行，尽管如此，检察机关在推进中国法制建设的历程中发挥独特作用依然任重而道远。