行政公益诉讼制度运行的实效性考察——以713份裁判文书为分析样本

李明超，王家跃

(深圳大学法学院，广东 深圳 518060)

一、研究缘起与样本说明

在经历了“顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进”探索与实践的五个阶段后(1)吴家文.检察行政公益诉讼：理论基础、实践考察和制度完善——基于比较法视野下的思考[J].南海法学,2018,(2):78.，我国的行政公益诉讼制度已经基本确立，并取得了良好的政治、社会和法律效果(2)刘艺.检察公益诉讼的司法实践与理论探索[J].国家检察官学院学报,2017,(2):3.。对于行政公益诉讼的理论研究，在该制度正式确立之前，既有的研究仅局限于学理探讨与沙盘推演，其理论构想尚未经过司法实践的检验(3)卢超.从司法过程到组织激励：行政公益诉讼的中国试验[J].法商研究,2018,(5):25.。自行政公益诉讼试点以来，现有的研究主要从两个视角展开：一是从立法论的角度，运用学理分析或者比较借鉴的方法，对行政公益诉讼制度的完善提供解决方案；二是从实证研究的角度，对行政公益诉讼试点情况进行调研或者运用案例分析的方法，揭示行政公益诉讼实践中存在的问题并提出解决方案。总体来说，现有的研究多侧重于学理的探讨，实证研究较少；而且，实证研究多从检察机关的角度切入来考察检察机关提起行政公益诉讼所取得的成效以及存在的问题，但从法院司法审查的角度考察行政公益诉讼制度运行状况的研究较少，并且所涉问题较为“碎片化”。基于此，本文拟从法院司法审查的角度切入，在案例分析的基础上系统考察行政公益诉讼制度的运行状况，并通过大数据的分析来客观描绘行政公益诉讼的“司法审查图景”。

关于研究样本，本文以“行政公益诉讼”为关键词在“中国裁判文书网”上检索相关案件(检索日期截止到2019年3月31日)，共搜集到837份裁判文书。经过初步梳理后，得到自2015年7月以来发布的13个试点地区的一审判决书675份、二审判决书20份、再审判决书1份、裁定书17份，共计713份裁判文书。本文将713份裁判文书作为考察行政公益诉讼制度运行状况的基本素材，在系统梳理、分析和统计的基础上，试图捕捉以下重要信息：(1)行政公益诉讼司法审查的整体图景为何，呈现出哪些特点？(2)行政公益诉讼实践是否与现有制度规定相一致，抑或存在哪些相背离的内容？(3)行政公益诉讼制度的内在要素之间是否存在关联性，会产生何种影响？虽然本文无法精确地窥视行政公益诉讼制度运行的全貌，但是透过案例分析仍能观察到行政公益诉讼制度运行的大致状况，以及当前制度运行中存在的亟需解决的问题，冀望有助于反思和健全我国的行政公益诉讼制度。

二、行政公益诉讼制度运行的总体状况

(一)案件类型与地域差异

根据对675份一审判决书的统计分析可知(见表1)，行政公益诉讼案件主要涉及生态环境和资源保护、国有土地使用权出让和国有资产保护三个领域。其中，生态环境和资源保护类案件最多，占所统计案件的61.3%，其他两类案件的受案数量相对较少。而且，行政公益诉讼案件具有明显的地域差异：(1)不同地区受案数量差距较大，贵州、吉林、云南、湖北等地受案数量较多，而北京、江苏、安徽、广东等地受案数量较少；(2)每个省份受案类型侧重不同，虽然大部分省份以生态环境和资源保护为主要的受案领域，但江苏、山东和广东三省的受案领域则以国有资产保护为主，均占到各自省份受案数量的60%以上。

(二)诉讼参加人与管辖法院

在675个一审案件中，检察机关作为公益诉讼起诉人，其中，由基层检察院(包括县、自治县、市辖区和旗检察院)提起的案件556个(占82.4%)；市级检察院提起的案件112个；铁路运输检察院提起的案件7个。被告行政机关和法律法规授权的组织中涉及县级政府及其职能部门(包括县、自治县、市辖区和旗)的案件496个(占73.8%)；涉及市级政府及其职能部门的案件130个；涉及乡镇政府的案件45个；涉及街道办事处的案件4个。其中，存在共同被告的案件15个。在法院管辖方面，基层法院(包括县、自治县、市辖区和旗法院)受案498个(占73.8%)；市级法院受案139个；铁路运输法院受案38个。其中，由上级法院指定管辖的案件37个。

另外，在675个一审判决中，有第三人参加诉讼的案件90个(占13.3%)。第三人的类型主要包括四种：(1)进行违法生产或者经营的企业、组织或者个人，该类案件有72个；(2)与被诉行政行为有利害关系的组织，该类案件有3个；(3)与被告负有共同监管职责的行政机关，该类案件有9个；(4)受委托行使部分职权的行政机关，该类案件有4个；(5)被告行政机关下属的事业单位，该类案件有2个。

(三)行政机关负责人出庭应诉与委托代理

在675个一审判决中，行政机关负责人出庭应诉存在三种情形：(1)行政机关负责人出庭应诉的案件456个(占67.6%)，其中，行政机关法定代表人出庭应诉的案件230个(占34.1%)；(2)共同被告案件中部分行政机关负责人出庭应诉的案件2个；(3)行政机关负责人未出庭应诉的案件217个(占32.1%)，其中，有1例案件行政机关经法院传唤未出庭应诉，法院作出缺席判决(4)参见(2017)黔2702行初9号行政判决书。。

关于行政机关委托诉讼代理人的情况，在675个一审判决中，委托行政机关工作人员出庭应诉的案件306个(占45.3%)；委托律师作为诉讼代理人的案件511个(占75.7%)；没有委托诉讼代理人的案件10个。另外，行政机关特别授权诉讼代理人的案件106个(占15.7%)(5)例如，在“丹江口市人民检察院诉丹江口市国土资源局未履行国土行政执行法定职责案” ((2016)鄂0381行初22号行政判决书)中，国土资源局特别授权该机关工作人员代为承认部分或全部诉讼请求，代为放弃、变更或增加诉讼请求，代为反诉、上诉或撤回上诉，代签法律文书。。

(四)诉前检察建议与行政机关复函

在675个一审判决中，诉前检察建议的内容包括三类：(1)要求行政机关履行职责，相关案件652个(占96.6%)；(2)要求行政机关纠正违法行为，相关案件4个。(3)要求行政机关纠正违法行为并履行职责，相关案件16个。另有3个案件未明确检察建议内容。对于检察建议的次数，一般情况下检察机关只需提出一次检察建议即可，相关案件654个(占96.9%)。但是，在其他21个案件中，检察机关提出了两次检察建议以上。

关于行政机关的复函情况，未复函的案件104个，有复函的案件571个(占84.6%)(6)在571个有回复的案件中，有79份判决书未明确行政机关的回复内容。。行政机关的复函主要包括四种情形：(1)检察建议内容已经全部履行，相关案件99个；(2)检察建议内容已经部分履行，相关案件300个；(3)承诺会履行相关职责，相关案件37个；(4)不认可检察建议内容，相关案件119个，其中，辩解理由包括行政相对人的违法行为已经被追究刑事责任或已经被公安机关立案侦查(7)参见(2017)陕0722行初2号行政判决书、(2017)吉7504行初1号行政判决书。、因行政相对人的原因导致行政机关客观上无法履行法定职责(8)参见(2017)云0802行初11号行政判决书。、本行政机关不负主要的监管职责等(9)参见(2017)陕7102行初739号行政判决书。。

(五)变更诉讼请求与撤诉

由图1可知，在一审判决案件中公益诉讼起诉人的诉讼请求一般包括五种：(1)确认被诉行政行为违法；(2)确认被告怠于履行法定职责违法；(3)判令被告(继续)履行法定职责；(4)判令被告限期履行法定职责；(5)判令被告纠正违法行政行为。在诉讼过程中，变更或撤回诉讼请求的案件133个(占19.7%)，主要情形包括：(1)法院要求公益诉讼起诉人进一步明确具体的诉讼请求；(2)在被告已经完全履行法定职责的情况下，公益诉讼起诉人要求撤回判令被告履行法定职责的诉讼请求，变更为确认违法；(3)在被告已经改正违法行为的情况下，撤回确认被诉行政行为违法或判令被告纠正违法行为的诉讼请求，变更为确认违法或变更为判令(限期)履行法定职责。

图1 公益诉讼起诉人的诉讼请求(一审判决)

对于撤诉的情况，17份裁定书中有10份裁定书是关于撤诉的裁定书。撤诉的理由主要包括：(1)公益诉讼起诉人以负有法定职责的行政机关已就相关行为立案检查为由撤回起诉(10)参见(2016)皖0104行初129号行政裁定书。；(2)公益诉讼起诉人以怠于履职行为已经全部履行完毕，诉讼请求或诉讼目的已经全部得到实现为由撤回起诉(11)参见(2016)京0114行初255号行政裁定书、(2017)苏8601行初281号行政裁定书。；(3)二审审理过程中，上诉人(一审被告)撤回上诉(12)参见(2017)鄂05行终135号行政裁定书。。

(六)案件争议焦点

在675个一审判决中，检察机关主要以行政机关怠于履行职责(包括完全不作为和不完全履行法定职责)和行政行为违法为由提起行政公益诉讼。其中，起诉理由中涉及怠于履行职责的案件639个(占94.7%)，涉及行政行为违法的案件110个(占16.3%)。

由图2可知，除了被告对检察机关起诉理由无异议外，法院案件审理中涉及到的争议焦点主要包括：(1)被告是否怠于履行职责，包括完全不作为和不完全履行职责；(2)被告是否应当继续履行职责，即在被告怠于履行职责的情形下是否有必要继续履行职责；(3)被诉行政行为是否违法；(4)被告是否具有监督管理的法定职责；(5)起诉是否符合法定条件；(6)行政公益诉讼程序是否合法，主要包括公益诉讼起诉人诉前是否针对诉争的违法行为或者怠于履职行为提出了检察建议(13)参见(2016)闽0583行初256号行政判决书、(2017)鄂0502行初1号行政判决书。、公益诉讼起诉人的诉前程序是否符合规定等(14)参见(2017)苏0411行初30号行政判决书、(2017)鄂0502行初34号行政判决书。。

图2 案件争议焦点(一审判决)

(七)裁判类型

总体上，行政公益诉讼案件中公益诉讼起诉人的胜诉率较高(15)所统计的675份一审判决，公益诉讼起诉人的胜诉率是100%。。根据有关统计数据，截至2017年12月，人民法院一审结案的862件行政公益诉讼案件中，检察机关胜诉858件，败诉4件(裁定驳回起诉2件、判决驳回诉讼请求2件)(16)滕艳军.行政公益诉讼问题研究——以4起败诉案件为切入点[A].黄河主编.深化依法治国实践背景下的检察权运行：第十四届国家高级检察官论坛论文集[C].北京:中国检察出版社,2018.518.。本文统计的713份裁判中，法院裁判类型主要包括：(1)确认违法判决，包括确认被诉行政行为违法和确认被告怠于履行职责违法；(2)责令履行判决，包括责令被告继续履行职责和责令被告在一定期限内履行职责(17)责令限期履行职责的判决又可分为两种情形：一是未明确具体的期限；二是明确限期履行的期限，所统计的一审判决中，责令履行的期限从10天到365天不等。；(3)驳回上诉判决，所统计的20份上诉判决书中法院都作出了驳回上诉的判决；(4)驳回起诉(上诉)裁定(18)本案中一审与二审法院都认为乡政府不具有监管职责，不是适格被告，作出驳回起诉和上诉的裁定。具体参见(2018)吉01行终49号行政裁定书。；(5)指定管辖裁定；(6)撤诉裁定；(7)不予立案裁定(19)法院认为本案不属于行政公益诉讼受案范围被裁定不予立案。具体参见(2017)吉0621行初30号行政裁定书。；(8)中止诉讼裁定(20)本案中法院因案情复杂作出中止诉讼的裁定。具体参见(2017)鲁1426行初16号行政裁定书。。

图3 判决类型(一审判决)

(八)诉讼期限

表2 诉讼期限(一审判决)

对于立案期限，有341份一审判决书明确了起诉与立案的时间。其中，有253件案件于起诉当天立案；59件案件在7天内立案；29件案件的立案时间超过7天。对于审理期限，有487份一审份判决书明确了立案与判决作出的时间。其中，180天内作出判决的案件442件；超过180天作出判决的案件45件。

(九)诉讼费用

表3 案件受理费收取情况(一审判决)

在一审675份判决中，诉讼费用主要涉及案件受理费的收取。其中，有307个案件明确收取了案件受理费(占45.5%)；只有97个案件明确了不收取受理费(占14.4%)。被收取费用的对象均是败诉的行政机关，费用一般为50元(21)有个别法院收取了100元的案件受理费。具体参见(2017)云0923行初2号行政判决书。。同时，将13个试点地区按照收取费用案件数量占该地区案件总量比例从高到低排序，分别是福建(82.0%)、广东(75.6%)、云南(70.2%)、陕西(65.3%)、江苏(61.1%)、内蒙古(60.0%)、湖北(59.7%)、山东(56.8%)、安徽(41.2%)、甘肃(38.7%)、吉林(4.6%)、贵州和北京(0.0%)。

三、行政公益诉讼制度实施效果评析

(一)受案类型与数量深受司法政策的影响

2015年全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《试点工作决定》)授权最高人民检察院在生态和环境保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品等领域开展提起公益诉讼试点。所统计的一审案件中生态环境和资源保护类案件数量最多，食品药品领域案件匮乏，这主要是受最高人民检察院于2015年7月发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《检察机关试点方案》)的影响。该方案中所明确的行政公益诉讼试点案件范围为生态环境和资源保护、国有资产保护和国有土地使用权出让，并且提出试点期间重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。此后，最高人民检察院发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《人民检察院试点工作实施办法》)第28条和最高人民法院发布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《人民法院试点工作实施办法》)第11条都明确规定行政公益诉讼受案领域为生态和环境保护、国有资产保护、国有土地使用权出让三类。可见，司法政策会对行政公益诉讼受案领域以及受案数量产生重要影响。当前，一个重要的变化是：2018年最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼若干问题解释》)第21条明确规定检察行政公益诉讼包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。变化在于：一是明确了食品药品安全是行政公益诉讼的重要领域，今后相关案件将会逐步增多；二是将《试点工作决定》中的“国有资产保护”修改为“国有财产保护”，“国有财产”的外延大于“国有资产”的外延，受案范围将会进一步扩展。

对于受案数量的地域差异，主要是受到行政公益诉讼的地方政策聚焦与组织激励的影响(22)卢超.从司法过程到组织激励：行政公益诉讼的中国试验[J].法商研究,2018,(5):31-33.。受案数量较多的地域，检察机关出台了大量的公益诉讼司法政策，健全了相关工作制度，有效弥补了公益诉讼制度供给不足的缺失，为行政公益诉讼实践创造了良好的司法制度环境，大大提升了受案数量。以受案数量最多的贵州省为例，在试点之初，贵州省人民检察院率先拟定了《贵州省人民检察院关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》，明确了试点阶段目标任务；经过一段时间的办案经验积累，再次率先拟制了《贵州省人民检察院关于办理及审批公益诉讼案件的工作规定(试行)》、《关于进一步加强和规范公益诉讼案件办理工作的通知》等文件，进一步明确了办案要点、审查期限、审批流程等。同时，贵州省人民检察院实行“三同步”一体化办案工作模式，成立了以独任检察官为主体的六个指导组，并设置了三道程序关卡——员额制检察官审查、处室检察官联席会议讨论、分管检察长决定，严格把控案件质量标准，确保公益诉讼案件数量、质量、效率和效果的有机统一(23)公益诉讼试点工作先进集体：贵州省人民检察院民事行政检察处[EB/OL].(2018-03-03)[2019-06-11].http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201803/t20180303_368690.shtml.。

(二)起诉条件有别于一般的行政诉讼

《行政诉讼法》第49条明确了起诉的基本条件，即：(1)适格的原告；(2)明确的被告；(3)具体的诉讼请求和事实根据；(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。同时，根据《人民检察院试点工作实施办法》第41条、《人民法院试点工作实施办法》第11条以及《检察公益诉讼若干问题解释》第21条和第23条的规定，行政公益诉讼除了满足《行政诉讼法》第25条第4款(检察机关为公益诉讼起诉人)和第49条第2项、第3项、第4项的规定外，还必须满足另外三个条件，即：(1)检察机关已经履行诉前程序；(2)行政机关仍不纠正违法行为或者不依法履行法定职责；(3)国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态。由图表3可知，司法实践中，对于被告资格的认定和诉前程序的合法性往往称为案件争议的焦点问题。

关于被告资格的认定，首先涉及到对行政机关特别是事业单位法人是否具有监督管理职责的界定。在司法审查中，对“监督管理职责”的界定并未作最广义的理解，仅指行政机关或法人组织根据法律、法规或者规章的明确授权行使的监督管理职责(24)参见(2018)吉01行终49号行政裁定书。。法院主要是根据法律、法规、规章和地方“三定方案”、机构调整规定、会议纪要以及相关政策规定的内容予以综合考量，以此认定被诉主体是否具有监督管理职责(25)参见(2017)甘7101行初95号行政判决书、(2017)鲁0214行初33号行政判决书。。其次，在行政机关负有监督管理职责的情况下，如果行政机关将行政相对人涉嫌犯罪的线索移交公安机关，行政相对人被追究刑事责任后，行政机关是否仍具有监督管理职责？对于这种情况，行政机关往往认为自己不再具有行政处罚的职责。但法院认为这种认定缺乏法律依据，“当行政责任内容的法效果与刑事责任内容的法效果不同时，行政责任与刑事责任应分别适用”(26)参见(2017)苏1302行初348号行政判决书。， “参照《行政处罚法》第7条的规定，结合相关法律、法规的规定，对于行政相对人的违法行为，行政处罚与刑事处罚在处罚适用的法律依据、处罚目的、处罚内容上均存在差异，两者并不互相排斥，也不能互相替代。案件中虽存在对行政相对人追究刑事责任的事实，但该事实并不能免除行政机关继续执行其已作出的行政决定的义务。”(27)参见(2017)鄂0582行初17号行政判决书、(2017)鲁0681行初40号行政判决书。实践中，行政机关直接将侵权人移送司法机关，回复检察机关已经履行职责。这种“一送了之”现象的产生并非完全是行政机关选择性执法的结果，还涉及到立法层面存在的问题。在制定或者修改涉及行政处罚与刑事执法衔接的相关法律规定时应当明确行政执法机关在移送案件后负有继续履行监管职责的义务，并明确其适用情形，以缩小行政执法的裁量空间(28)刘艺.检察公益诉讼的司法实践与理论探索[J].国家检察官学院学报,2017,(2):10.。

关于诉前程序的合法性，主要涉及两个问题：一是公益诉讼起诉人提起诉讼未按照《人民检察院试点工作实施办法》第53条规定，层报最高人民检察院审核批准，是否违反诉前程序规定？法院一般认为是否层报最高人民检察院批准属于内部行政程序，法院不作审查，并不违反诉前程序规定(29)参见(2017)闽0402行初15号行政判决书、(2016)黔2625行初41号行政判决书。。二是检察机关起诉的事项中含有未向行政机关发送检察建议的内容，就此事项提起公益诉讼是否符合诉前程序规定？法院一般认为如果未发送检察建议的内容是检察建议发送之后违法行为人的继续违法行为，该内容与检察建议所提内容直接相关，被告行政机关未能充分履行法定职责有效制止违法行为，导致新的违法行为出现。公益诉讼起诉人诉请确认行政不作为违法，并责令行政机关对新的违法行为依法作出处理，符合诉前程序规定(30)参见(2016)闽0583行初256号行政判决书。。

关于公共利益仍受侵害的证明材料，国有土地使用权出让和国有资产保护案件主要通过行政机关作出的处罚决定、责令履职等法律文书证明，生态环境和资源保护案件则更多通过实地走访、拍照、测量取得。受司法政策的影响，环境案件在今后一定期限内仍占大多数，而实践中行政机关复函案件达84.6%，检察机关通常需要在收到复函之后根据复函内容再次实地调查取证。在目前大部分检察机关只提出一次检察建议的情况下，主要在立案调查到发出检察建议之前、收到复函后到起诉前两个阶段取证，在检察机关提出2次以上检察建议的情况下，检察机关根据复函内容进行取证的次数随着增加，具有调查取证上便利的基层检察院因此成为实践中办案的主要力量。

(三)司法审查的适用标准有待统一

当前行政公益诉讼制度雏形初具，但缺乏具体的操作准则，法院对于不确定法律概念的认定以及裁判适用的标准尚不统一。

1.关于不履行法定职责的界定

首先涉及到的问题是如何处理“行政不作为”与“不履行法定职责”关系。理论上，行政不作为的应为之依据，既可以是法定职责，也可以是行政义务，但不履行法定职责的应为依据，则限于法定职责。从这个意义上说，行政不作为应大于不履行法定职责之范围(31)章剑生.行政诉讼履行法定职责判决论——基于《行政诉讼法》第54条第3项规定之展开[J].中国法学,2011,(1):142.。制度上，《人民检察院试点工作实施办法》第28条和《检察公益诉讼若干问题解释》第31条都使用了“不作为”，作为检察机关提起诉前检察建议的重要情形；而《人民法院试点工作实施办法》第11条使用的是“不履行法定职责”，作为检察机关提起行政公益诉讼的重要条件。可见，这两个制度术语适用于行政公益诉讼的不同阶段，行政不作为外延较广，适用于诉前检察建议阶段可以扩展案件线索，进而通过诉前程序调查核实以确认是否存在不依法履行职责的情形；进入诉讼阶段，不履行法定职责作为案件“过滤装置”，法院只受理和审查行政机关不履行法定职责的案件，以限定行政公益诉讼的受案范围。

不履行法定职责的认定，除通过判断是否具有监督管理职责认定被告资格，还涉及被告在个案中具体有哪些职责，最后将被告履职情况逐一对应，判断是否不履行法定职责。是否具有监督管理职责可以通过法律文件的概括性条款认定，被告履职情况通过双方提交证据进行认定，而分布于各项条款中的具体职责规定并不明确。实践中，公益诉讼起诉人一般在概括认定被告具有监督管理职责之后，以公共利益仍受侵害的结果反推不履职法定职责；被告一般列举已采取的行为，并提出导致公益利益仍受侵害的辩解事由；具体存在哪些法定职责需要法院查明，归纳整理后进行判断，而法院往往不列明具体职责或对被告已采取的行为逐一判断。个案中被告具有哪些职责的不明确，导致案件诉讼请求和争议焦点均集中于“是否应当继续履行职责”和“是否怠于履行职责”，这一点由图表2和图表3可以看出，在法院作出生效的确认违法判决和责令履职判决之后，案件似乎就此解决，但法院认定不履行法定职责时，除判断被告已采取行为本身是否违法(如处罚决定本身违法，则无需讨论后续履职情况)、辩解事由是否成立之外，还需要具体判断被告未履行哪些法定职责导致公共利益仍受侵害，公共利益仍受侵害的结果只是辅助判断标准，不能直接以此认定不履行法定职责。现阶段，由于以往不作为和违法案件的堆积，各地法院主要以被告已采取行为本身违法认定不履行法定职责，导致出现公益诉讼起诉人胜诉率100%的情况。但随着执法水平的提高，在已采取行为本身出现违法成为少数、履职不到位成为多数的情况下，法院更应当通过查明个案中的具体职责并逐一判断认定是否不履行法定职责。在查明个案具体职责的情况下，是否怠于履行职责、是否应当继续履职、责令履职的事项和期限也会更加明确，问题才能真正解决。据此，还可以认为检察建议只是起到督促和沟通作用，是否不履行法定职责仍需通过各项具体职责判断。未在法定期限回复检察建议，同时履职不到位的情形下，可以将未回复检察建议作为考察行政机关主观履职态度的因素之一综合判断，最终认定不履行法定职责；而在行政机关各项职责均履行到位，只是未在法定期限回复检察建议的情况下，可以在裁判文书说理部分指出这一履职瑕疵，但不宜据此认定不履行法定职责违法。

2.关于审查对象的界定

在是否要审查诉前检察建议之前行政机关的行为是否构成不履行法定职责这一问题上，从675个一审案件的审理来看，有537个案件(占79.6%)法院审查了诉前检察建议之前行政机关的行为是否构成不履行法定职责。不予审查的法院则认为：“按照司法解释的规定，检察机关提起行政公益诉讼的条件是行政机关已经作出的行政行为违法或不履行法定职责，在检察机关提出检察建议后一个月内仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责，而使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。因此，行政公益诉讼的审理对象及范围应当是行政机关在收到检察建议后一个月内，是否依法纠正违法行为或履行法定职责。”(32)参见(2017)吉2401行初92号行政判决书。“被诉行政机关是否存在不履行法定职责的违法行为，只是人民法院判断被诉行政机关应否履行法定职责的事实基础和前提，而不能成为单独的诉请和判项。”(33)参见(2018)吉24行终114号行政判决书。笔者认为行政机关的最初行为是否构成不履行法定职责应该是整个行政公益诉讼案件的基础，这关系到诉前检察建议以及行政机关后续行为的合法性，法院应当予以审查，以便综合认定行政机关后续行为的性质，从而做出适当的判决。因为“该一个月仅是检察机关履行的公益诉讼诉前程序中，判决相关行政机关是否实质纠正违法行为、检察机关是否需要提起公益诉讼的容忍期间，公益诉讼审查的并非行政机关在该一个月内的纠正或履行行为，而是检察建议所指向的行政机关固有的违法行政行为。”(34)参见(2017)苏1291行初22号行政判决书。

根据《检察公益诉讼若干解释》第25条第1款和第3款规定，被诉行政行为具有行政诉讼法第74条、第75条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行。由于责令履职判决只解决行政机关是否需要继续履职的问题，并不一定意味着行政机关怠于履职违法，行政机关的最初行为是否合法依旧需要法院通过审理作出裁判，如果行政机关的最初行为构成违法，法院应当作出确认判决，同时根据情况作出责令履职判决。这样的安排并不违背诉前程序的设计目的，诉前程序的作用在于督促行政机关积极履职，使行政机关的违法行为通过自我纠错的方式得以解决。在检察院认为行政机关已经充分履职决定不起诉或者撤回起诉之时，行政机关最初的行为即使违法也由于“不诉不理”不会进入法院司法审查的范围；而当检察院向法院提起行政公益诉讼，案件进入司法审查阶段之时，法院进行审查并对其是否合法作出裁判。对于行政机关而言，其主观上认识到最初行政行为构成违法的情况下，为了避免败诉的后果，在收到检察建议之后会积极履职，以使国家利益或社会公共利益受到侵害的状态得以消除，而这恰恰是诉前程序设计的目的。为了促使这一目的的实现，检察机关不宜一味采用“结果标准”来判断行政机关是否履职，在采用“行为标准”认定行政机关已经积极履职之后，可以继续进行跟踪、回访，再次采用检察建议或者起诉的方式督促行政机关履职。

3.关于法定或酌定免责事由的认定

诉讼过程中行政机关提出无法履行法定职责的事由，包括因资金、人员和技术等客观原因无法履职，因职权范围、程序规定等法律原因无法履职，因相关政策规定无法履职等。法院一般不将这些事由作为可以免除责任的法定或酌定事由予以认定，主要还是从侵害结果是否存在来认定行政机关是否完全履行了法定职责。但以“结果标准”来认定行政机关是否完全履行了法定职责，在个案中会产生争议。例如，在尤溪县人民检察院诉尤溪县林业局行政确认案中，行政相对人在尤溪县林业局的督促下履行了部分义务；而剩余部分非法改变用途的林地未恢复原状主要是由于该水泥硬化地块原是地质灾害区域，水土流失严重，林权单位和附近居民要求执法单位暂缓强制破坏水泥地面，异地恢复植被。对此，林业局拟采取异地恢复植被的方法解决问题。尤溪县人民法院认为，经检察机关督促后，尤溪县林业局仍未依法全面履职，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，尤溪县林业局未依法全面履行监管职责的行为违法(35)参见(2017)闽0426行初7号行政判决书。。笔者认为，在出现非可归责于行政机关的事由导致国家利益或者社会公共利益受到侵害的状态未彻底消除时，法院可作出责令履职判决，但是行政机关是否怠于履行法定职责应遵循主客观相统一原则，从行政机关主观上是否充分认识到行政执法存在的问题和不足，客观上是否积极采取有效措施改正错误，依照法定程序在合理期限内履行职责进行认定，从而慎重作出确认怠于履职违法判决，避免打击行政机关自我纠错的积极性。

4.关于撤诉标准的认定

根据《人民检察院试点工作实施办法》第49条和《检察公益诉讼若干问题解释》第24条的规定，在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许。从现有规定看，撤诉是以诉讼请求目的实现的结果为导向。从上述案件梳理可知，法院在一审中作出撤诉裁定的理由主要包括两种：(1)行政机关已经开始履行法定职责或纠正违法行为；(2)诉讼请求或诉讼目的全部实现。行政公益诉讼主要目的是为了保障国家利益和社会公共利益免受侵害(36)秦前红.检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨[J].政治与法律,2016,(11):83.，从现有规定来看，第一种理由并不符合规定，撤诉应当满足违法行为被纠正完毕或者法定职责被完全履行，而不是开始纠正违法行为或履行法定职责就达到了行政公益诉讼的目的。具体来说，法院裁定撤诉应当满足三个基本条件：(1)违法行为已经被完全纠正或法定职责已经被完全履行；(2)诉讼请求全部实现；(3)诉讼目的已经达到，即国家利益或者社会公共利益已经不再受侵害。基于对公共利益的保护，诉讼目的是否达到除要求公益诉讼起诉人进一步提供证据之外，若存在履职期限明显过短等合理怀疑，法院还可以进行调查取证，避免实践中未经无害化处理直接填埋垃圾、毁坏林地只在地表“复绿”、验收报告数据存在明显差异等情况，使受损的公共利益真正得到恢复。

(四)确认违法判决和责令履职判决的适用有待精细化

行政公益诉讼案件的争议焦点主要集中于被告是否怠于履行职责以及是否应当继续履行职责，这也就决定了法院判决主要采用确认怠于履职违法判决和责令履职判决两种类型。责令履职判决往往和确认违法判决一并作出，而确认违法判决有时则单独作出。也有法院认为“判决被告继续履职，意味着被告在之前履职不到位，换言之，原告第二项诉请实际上已涵盖了第一项诉请的内容，不必再对第一项诉请单独进行审理。”(37)参见(2017)黔0181行初20号行政判决书。不单独进行审理并非完全不审理，主要在审理事实时进行审理，并在裁判文书说理部分指出行为的违法性，在判项部分不做单独的判决。另外，在司法实践中，当行政机关在判决作出之前充分履职，而检察院不撤回或变更“判令被告继续履职”的诉讼请求之时，法院主要采取两种方式处理：(1)驳回检察院该项诉讼请求(38)参见(2016)云0824行初10号行政判决书。；(2)在判决书中说明对该项诉讼请求不再处理(39)参见(2017)甘1221行初1号行政判决书。。

确认怠于履职违法判决的适用不仅是对行政机关不作为违法的确认，还为行政机关尊重和履行检察建议内容提供了制度保障，相比起裁判文书中说理部分违法性的确认，确认违法判决更容易纳入行政机关的年度考核之中，以督促行政机关积极履职，使得大量案件在诉前程序阶段得以解决。责令履职判决是在行政机关不履行法定职责以及公共利益或者社会利益仍旧受到侵害的状态下作出的，其适用不能完全等同于一般行政诉讼的履行判决，应当凸显监督行政机关依法行政和保护公共利益这两项客观诉讼目的(40)崔瑜.行政公益诉讼履行判决研究[J].行政法学研究,2019(2):136.。实践中，责令履职判决主要适用于三种情形：(1)在判决作出前，行政机关充分履职使得被诉的国家利益或社会公共利益受到侵害的状态得到消除，但后续仍需行政机关继续履职，比如代为补种被盗伐林木并验收合格，并需继续看护；(2)在判决作出前，行政机关积极履职，但国家利益或者社会公共利益受到侵害的状态仍未消除，比如已向违法行政相对人进行催告并且向法院申请了强制执行；(3)经过诉前程序之后，行政机关一直不依法履职。在上述情形中，法院均需作出责令履职判决，但是履职判决的内容尚需进一步细化和明确，即法院是否需要明确履职期限、履职具体内容、履职的方式以及履职的程度等。

(五)诉讼期限规定有待进一步完善

诉讼期限会对诉讼参加人诉权的行使产生重要的影响，也会影响行政公益诉讼制度运行的效果。但是，行政公益诉讼相关司法解释并未对行政公益诉讼制度运行所涉及的各种期限作出系统规定。

首先，关于诉前程序完结后提起公益诉讼的期限。按照《人民检察院试点工作实施办法》第37条、第38条的规定，人民检察院拟提起行政公益诉讼的，应当自检察机关决定立案之日起6个月内办理终结；有特殊情况需要延长的，报经检察长批准。这6个月的期限，应当包括了检察机关发出诉前检察建议后，行政机关2个月的回复期间。对于检察建议的次数，相关司法解释并未作出明确规定，实践中存在提出2次以上检察建议的情况。笔者认为，为了充分发挥诉前检察建议的制度功能，只要能在检察机关立案之日起6个月内提起诉讼的，应当允许检察机关多次提出检察建议，以便更好地督促行政机关履行法定职责，节约司法资源。而目前96.9%的检察机关只提出一次检察建议后便起诉，收到起诉状副本的行政机关会更加积极履职，但仍有大部分案件(占77.2%)需要法院适用责令继续履职判决或责令限期履职判决，并在后续监督生效裁判的执行。实践中，大量案件通过诉前程序得以解决，其他案件进入诉讼阶段适用责令履职无法避免，但过高的比例和争议焦点的集中，反映出检察机关和行政机关尚未进行有效沟通，检察建议和复函内容的概括性、模糊性也起到影响。为减少法院案件审理之后仍需要通过执行监督的方式监督履职的情况，在非因行政机关主观怠于履职的情况下，以提出检察建议的方式作为基础，构建与行政机关之间的沟通制度，多次沟通、多次走访有利于诉前程序发挥更大的作用。

其次，关于立案期限。《检察公益诉讼若干问题解释》第23条规定，人民检察院提起行政公益诉讼，符合起诉条件规定的，法院应当登记立案。由图表5可知，在341件一审判决中，有312件案件当场或于7天内立案，但仍有29件案件立案时间超过7天。超过7天立案的情形主要包括两种：(1)检察机关起诉后，受案法院超过7天立案；(2)检察机关起诉后，立案受理的法院向上级法院报请指定管辖，由于上级法院作出指定管辖裁定的时间过长或者受指定法院立案时间过长等原因，导致检察机关从起诉到受指定法院再次立案的期限超长，甚至多达100余天(41)例如，在翁源县人民检察院诉翁源县国土资源局不履行法定职责案中((2017)粤0203行初150号行政判决书)，检察院于2016年11月25日向翁源县人民法院起诉，该院立案受理后，向韶关市中级人民法院报请指定管辖。韶关市中级人民法院于2016年12月13日作出指定管辖的裁定，而受指定的武江区人民法院于2017年4月21日才立案受理。。笔者认为，法院立案应当严格按照《行政诉讼法》第51条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《关于适用行政诉讼法的解释》)第53条的规定执行，即法院应当在接收检察机关的起诉状后7日内决定是否立案，7日内仍不能作出判断的，应当先予立案。受案法院报请上级法院指定管辖的，也应当在7日内及时报请；上级法院应当按照《关于适用行政诉讼法的解释》第7条的规定，在7日内作出处理决定或者裁定；受指定的法院也应当在指定管辖裁定作出后的7日内及时立案受理。

再次，对于法院的审理期限。行政公益诉讼司法解释并未作出规定，应当按照《行政诉讼法》第81条的规定，在立案之日起6个月内作出一审判决。由图表5可知，绝大部分案件都在6个月内审结，只有少数案件延长了审理期限。另外，虽然有大量案件都在1个月内审结，但从目前相关规定和司法实践来看，行政公益诉讼案件的审理不适用简易程序。

最后，关于行政机关的实际办案期限。从裁判文书内容看，大部分法院用“作出判决时”作为认定是否不履行法定职责的裁判基准时，其他法院用“起诉时”“开庭前”“检察建议复函中的承诺履职期限”进行认定。因此，加上检察院立案调查之前的时间，行政机关事实上拥有较长的办案期限，公益诉讼起诉人因此多以起诉时公共利益仍受侵害作为起诉理由，但一味适用“结果标准”容易忽略个案的复杂和困难，法院以“作出判决时”进行判断具有合理性，通过给予主观上认识到错误、客观上积极履职的行政机关更多时间履职，避免案件后续生效裁判的执行监督程序，真正发挥行政公益诉讼程序的作用。

(六)诉讼费用的收缴有待进一步明确

关于诉讼费用，《检察机关试点方案》和《人民法院试点工作实施办法》第23条规定，人民检察院提起的公益诉讼案件，人民检察院免交《诉讼费用交纳办法》第6条规定的诉讼费用。由图表6可知，在675个一审判决中，明确收取案件受理费的判决307个，占45.5%，不收取受理费的判决只有97个；并且这些费用都是由败诉的行政机关负担。根据《诉讼费用交纳办法》第20条、第29条的规定，案件受理费由原告、有独立请求权的第三人、上诉人预交，但诉讼费用最终由败诉方负担。综合现有规定来看，检察机关只是免交了应当预交的案件受理费。也就是说，如果检察机关败诉则可以免交案件受理费；但是，根据现有规定并无法直接推断出，在检察机关胜诉的情况下，败诉的行政机关也可以免交案件受理费。可见，目前部分法院收取败诉的行政机关案件受理费的做法并未违反《诉讼费用交纳办法》的规定。

延伸性的问题在于，如果行政机关可以免交案件受理费，是不是意味着也可以免交《诉讼费用交纳办法》第6条规定的各类申请费和证人、鉴定人等相关人员的费用？基于体系解释的逻辑，笔者认为，现有规定并未赋予行政机关在行政公益诉讼案件中免交诉讼费用的权利，败诉的行政机关应当承担案件受理费以及其他诉讼费用。行政公益诉讼司法解释应当对此予以明确，以便统一各地法院的法律适用。

(七)公益诉讼起诉人的起诉责任尚需明确

政治控制与压力推进下的行政公益诉讼试点模式使得拥有诉讼当事人与法律监督者双重身份的检察机关在诉讼程序中占据主导地位(42)卢超.从司法过程到组织激励：行政公益诉讼的中国试验[J].法商研究,2018,(5):32.，案件胜诉率较高，但事实上制度运行依旧面临阻碍。这种阻碍并非主要来自于缺少案件线索，或者是因缺乏调查权难以提交《人民法院试点工作实施办法》所规定的“被告行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料”(43)2018年3月2日实施的《检察公益诉讼若干问题解释》，将“初步”二字删去，改为“被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料”。；而主要在于检察机关提起行政公益诉讼是否有健全的责任机制。

从法院结案数量上看，自行政公益诉讼制度实施以来11个试点省份法院结案的行政公益诉讼案件数量平均每个月不到2件。即使考虑各地法院裁判文书上网率和大量案件在诉前程序得到解决的因素，在2018年全国县级检察院办理公益诉讼案件做到全覆盖的情况下，各县级检察院平均每月立案办理的行政公益诉讼案件不足4件(44)2018年全国县级检察院办理公益诉讼案件已做到全覆盖，全年立案办理行政公益诉讼108767件。截止到2017年底，全国县级行政区划共2851个。参见2019年最高人民检察院工作报告(文字实录)[EB/OL].(2019-03-12)[2019-06-15].http://www.spp.gov.cn/spp/tt/201903/t20190312_411422.shtml；中华人民共和国二〇一七年行政区划统计表[EB/OL].http://202.108.98.30/statistics/.。这与实践中存在的大量行政不作为和行政违法行为相比，进入行政公益诉讼的案件仍然相当有限。其次，从案件涉及的具体事项来看，检察机关存在趋易避难、避重就轻的倾向。例如，在环境行政公益诉讼中，主要针对的是因垃圾堆放、山林开采、养殖场污水排放引起的行政不作为案件；而且，案情并不复杂，检察机关委托第三方机构进行鉴定、调查取证、出具专家意见书的案件只有124件(占18.4%)。

检察机关虽然在人员专业和调查取证方面具有优势，但在失去中央和地方党政机关的支持配合之后，能否真正担负起“无人诉、不愿诉、不敢诉的公益案件”，还是“只是在形式上保持行政公益诉讼案件的一定数量，而不去真正挑战对公益造成或者潜在地会造成巨大侵害的政府行为”(45)沈岿.检察机关在行政公益诉讼中的请求权和政治责任[J].中国法律评论,2017,(5):75.，这依旧是一个问题。《检察机关试点方案》和《人民检察院试点工作实施办法》均规定检察机关在符合条件的情况下，可以向法院提起行政公益诉讼。“可以”赋予了检察机关一定的裁量权，尚未有强制性的义务规定。而且，《行政诉讼法》和《检察公益诉讼若干问题解释》也只是规定行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。可见，现有规定尚未明确检察机提起行政公益诉讼的职责义务，检察机关提起行政公益诉讼尚缺乏强有力的责任制度保障。今后相关立法应当对检察机关不依法提起行政公益诉讼以及未及时提起行政公益诉讼的责任予以明确，以确保行政公益诉讼制度运行的实效性。

四、结语

通过本文分析可知，我国行政公益诉讼制度已经基本落地实施并取得了较好的成效，如检察机关的胜诉率较高、受案范围从行政行为扩展到行政活动、行政机关负责人的出庭率较高、主要提起责令履职之诉和确认之诉等。而且，当前的行政公益诉讼呈现出诸多客观诉讼的特征(46)刘艺.构建行政公益诉讼的客观诉讼机制[J].法学研究,2018,(3):39.，与以主观诉讼为主的传统行政诉讼存在一定的制度差异。但是，行政公益诉讼司法制度并不健全，特别是在受案范围、诉前程序、起诉条件、审理规则、审理程序、诉讼期限等方面还存在需要进一步探讨和完善之处，这都有赖于司法实践经验的积累、理论研究的深入和司法制度的不断完善，并在此基础上探索建立一套独立的公益诉讼制度。