超大城市治理公众参与演变历程与现状分析

狄凡 周霞

摘要：超大城市有限的城市公共供给能力与日益增长的公众权力需求和利益诉求相矛盾，导致空气污染、交通堵塞等一系列城市问题，亟需由单一管理模式转向多元治理模式，为公众提供合理诉求渠道，听取公众意见，从而实现十九大报告中所提出的超大城市决策有效化、治理精细化目标。通过分析城市治理公众参与的演变历程，论证公众参与的必要性，分析我国超大城市治理公众参与的发展现状，剖析现存的个体参与及组织化发展不足、制度保障措施较模糊等存在问题，并提出相应的对策建议。

关键词：超大城市;城市治理;公众参与;演变历程;对比分析

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.002

引言

超大城市作为我国人口规模最大的城市类型，在政治、经济、文化等方面都具有极大的区域辐射力和带动作用。一方面，经济发展和社会转型带来了超大城市整体结构性变化，同时快速发展所需与实际管理水平的不匹配也导致空气污染、交通拥挤、资源匮乏等城市问题日益严重，超大城市亟需提升现有的治理模式和治理水平。另一方面，信息时代与权利时代的到来、利益主体的多元化促使公众形成权利主体意识，社会各成员对精神、意义和价值的追求随着城市现代化程度和社会整体财富的提高而不断升级，公众越来越渴望拥有在所属城市公共供给方面的利益诉求表达权。人口规模等级越大，政府公共部门职能的有限性与现实城市问题的紧迫性、公众诉求的渴望性之间的矛盾就越突出。完善城市治理体系是解决矛盾的有效途径，Gustafsson U、Driver S认为公众参与就是作为解决政策制定和执行方面缺陷的可行办法而诞生的。[1]未来学家丹尼尔·贝尔在关于社会的论述中认为，“社会可以分为社会结构、政体和文化等3个部分，每方面根据相应的中轴原理进行，社会结构的中轴原理是经济化，现代政体的中轴原理是参与管理，文化方面的中轴原理是自我实现”。[2]以上的3个部分都与公众参与密切相连，有效的公众参与是构建良好城市治理体系的重要组成。对公众参与城市治理进行现状分析是判断参与程度能否达到预期要求的必要途径。H Hu认为公众参与还存在缺乏必要的法律保护、公众参与的社会治理体系建设滞后等问题。[3]Gera W分析了菲律宾环境治理中的公众参与，认为虽有强大的体制设计，但实际参与的制度化程度较低，无法实现实质自治。他认为问题的关键因素是该国社会团体在公共审议和互动方面存在薄弱，约束了与政府机构合作中的代表性、一致性和必要性。[4]Whitton J、Brasier K、Charnley-Parry I、Cotton M分析了英美两国页岩气治理领域中公众参与的机会以及对社会的影响，发现尽管存在参与的言论和程序，但实际对决策的影响微不足道。认为所观察到的治理机制中公民参与的机会很少，缺乏社会公正和程序公正。[5]针对我国城市公共管理模式由管控型向治理型转变背景，对超大城市治理公众参与演变历程进行总结、对比、分析，能够为治理模式转型提供对策建议。

一、超大城市治理公众参与的演变历程

（一）国外城市治理公众参与的起源与变迁

11世纪左右的欧洲公民大会，是公众参与城市治理最早的适用形式，许多欧洲国家通过全体市民参加的公民大会来进行城镇治理，不仅能确定官员的选举和录用，还能制定公众参与的具体权力。20世纪60年代后，这些欧洲国家不断进入后工业社会，伴随经济的广泛影响，其公众参与治理的多元化、社会平等思想也得到广泛传播。[6]

随后因自由主义和民权运动思想对社会的积极影响，以及单一城市管理模式出现的城市弊病，产生了1970年欧洲的多元化运动。提出生态、社区、性别、环保、消费权、工人所有权、行业工会等领域的多种目标，这些运动虽在具体内容上不同，但其目标一致，均是为了在当时西方的结构化社会中，不懈追求民主参与和公众自我管理。在多元化运动的广泛影响下，使得城市管理逐步向公众开放。之后全球第三产业的急速发展、经济的快速增长、高新科技带来的信息技术飞速提升、文化影响下的公众工作生活方式不断转变，这些因素相互作用、相互影响，共同促使城市由传统封闭社会转向主体紧密联系的开放性社会。

由于城市内各种资源、信息高度集聚，主体范围日益扩大、利益诉求愈加复杂的多方利益主体交互产生更加复杂的交往行为。根據西方学者总结的城市治理理论，现代的西方治理结构是政府与市民形成的双方“委托——代理”模式。市场经济、非政治公共组织这两大市民社会体系，分别代表了基础自治与法律道德调节。城市治理就是政府和市民在市场经济框架中，互相进行信息传递来共同决策城市发展管理具体事项的过程。政府公共部门的定位是为服务公众自治体系的行政机构，在以市民社会为基础的现代民主政治架构中提供公共设施、公共服务等公共行为。从国外城市治理公众参与的起源和逐渐变迁过程来看，公众参与城市治理是公众权利意识表达的必然途径，是随着城市发展大趋势顺应而生的社会机制。

（二）我国城市治理公众参与发展历程

我国治理模式从新中国成立以来，经历了极大转变，由初期的统治型转向管理型，再由管理型逐步转向服务型。在整体治理模式转变的背景下，公众参与按照参与规模、参与意愿和参与制度等要素的差异，大致分为三个阶段，分别为动员参与、自发参与和理性参与阶段。

1.动员参与阶段

群众路线作为政策管理中公众参与理念的高度凝练，一直作为根本理念所提倡。新中国成立之后我国建立了人民代表大会制度、政治协商制度、多党合作制度以及各民主团体，提供了一系列参与平台。政策制定者还将群众参与融入到我国理论建设、制度建设当中。但群众路线未能在上世纪50年代中期得到巩固和发展，形成了计划经济的统治型治理模式，公众的参与意愿低、参与知识薄弱、参与能力不足、参与范围狭小，多数的参与事件均是在动员和号召下发生的。[7]

2.自发参与阶段

改革开放之后，政府进行大力改革，治理模式转向管理型，职能得到重新界定，规模进行大幅度缩减，地方自主权的提升给公众参与提供了发展空间。同时改革开放带来的经济腾飞使得公众自主意识不断萌发，参与意愿逐渐增强。决策制定者意识到了公众参与意愿的重要性，还将公众权力写入宪法，从法律层面保障了公民的基本权力。宪法修改后，公众参与意识得到更大激励、相关社会组织数量显著增长，但公众参与还存在着各地发展水平不一、效率普遍较低和行为数量的粗放增长等问题。

3.理性参与阶段

20世纪90年代，明确的公众参与理念和机制引入我国。每年党和政府的重大报告均提到公众参与的重要性和下一步的发展目标，政府治理模式也由管理型向服务型发展。如政府工作报告在2004年至2018年，多次提出保障公众的参与权。社会经济的飞速发展，教育和文化水平的极大提高，公众的相关参与意识和能力也显著提升，公民参与呈现多样化的态势，社会管理逐渐复杂化。政府在机制上增加公众参与保障，除了加大信访制度改革外，还设有各领域的意见箱、热线电话和微信微博客户端等一体化网络平台，建立人民建议意见征集制度，推出多项公共事务的公开制度等。这些透明化制度有力地促使公民有序参与社会事务的制定和管理，使得公众参与水平得到进一步提升。

二、超大城市治理公众参与国内外对比分析

塞缪尔·亨廷顿在其著作《变化社会中的政治秩序》中认为，发展中国家现代化进程中社会经济的不断发展必然会使公众的参与意志提升，公众的参与需求增加。但如果未从制度化手段上提升公众实际参与水平，很有可能带来政治上的不稳定。[8]通过与国外发达国家在不同维度上进行同类对比，来分析我国公众参与的发展现状。

（一）公众参与主体及意愿

1.参与主体

发达国家现有的城市治理参与主体主要为政府和非营利性组织，这些参与主体在法律规定的范围内承担不同的权力和相应责任。运行模式主要是在政府指导和资金支持下，由非营利组织负责具体的活动制定和实施。霍布金斯大学通过计算各国NGO的经济量占本国经济规模的比例，对全球36个国家进行NGO的社会经济结构占比分析，反映了现代社会的治理结构，进而反映出国家对于社会部门认知的理念。其中荷兰的社会部门规模达到GDP的15%，而发展中国家最差水平仅为0.3%。发达国家与发展中國家数据存在明显差异，发达国家的公民社会部门水平普遍高于发展中国家。

我国特有的社会主义体制，实行的市、区、街道“三级管理”结构等，共同使得公众参与主体越来越多元化，从人大代表、政协委员等制度性参与外，逐渐扩散到专家学者、普通居民、媒体等其他主体。同时要注意到我国作为发展中国家，NGO数量较少，尤其是人均水平远低于发达国家，该参与主体参与率较低，实际参与领域也较少，发挥的实际作用较弱。

2.参与意愿

在西方国家，公共精神和民主价值的公民文化奠定了公众参与基础，促进着公众参与和城市治理进程的逐步融合。公民拥有较强的公众社会认同感、权力责任感、参与意识和有较高的公众参与活动频率。[9]16岁以上的美国人有1/4在NGO 做志愿者，英国志愿者的比例超过1/3。

相比之下，我国城市治理中的公众参与意愿整体上表现出热情与冷漠并存。参与意愿的热情主要表现在公众渴望有效的诉求渠道上。信息化社会的到来尤其是大量社会化信息网络平台的出现，促进了公众权力意识的觉醒和政治民主化程度的提高，我国整体公众参与意愿变得较为强烈。公共事务管理与决策者也在治理过程中逐渐意识到公众参与意愿的重要性，有意拓宽参与范围及渠道，进而带动公众的参与热情。

但在实践中，公众参与自觉性和主动性较低，总体意愿较低，相当数量的公众参与热情不足。根据孙龙（2011）对北京居民公众参与态度、行为的实证研究，北京城区居民参与社区居民委员会选举和业主委员会推选的比例较低，大约分别为两成和一成;大约有四成的被调查者在过去一年中曾经参与公益服务活动，但参与方式和类型都较有限，并且居民工作单位性质不同，参与比例存在明显差异。[10]这些较为冷漠的公众，部分由于缺乏理性认识，对参与治理存在恐惧心理;部分居民存在固定意识，认为社会公共事务与个人无关;还有部分居民由于教育水平、经济水平的低下，相关意识不足。

（二）公众参与架构及保障

1.组织架构

在城市治理组织架构上，发达国家多采取垂直管理体制，针对不同层次的管理主体进行精细化的权责分工，各参与主体权责与参与范围相匹配。[11]强调法律和制度框架的重要性，较为注重社会福利制度的均等化、社区公共事务的自治化。日常治理中注重强化社区居民的主人翁意识、构建良好社区家庭关系、引导居民积极进行政治意见表达、培养居民参与政治生活的能力并通过立法等措施保障社区的高度自治。

我国经过一系列研究与实践，探索出符合我国具体国情的治理结构，治理主体逐步增加了社区居委会、社区业主委员会、社区物业管理公司、社区居民理事会、社区工作站以及其他公益性服务等组织，本质为矩阵式的项目管理结构。组织架构设定中，赋予广大居民的公众参与权力较少，导致其参与能力较弱，进而使得许多社区居民对于城市治理持有冷漠态度，认为城市建设只是政府行为，政府应当负责城市治理工作。

2.制度保障

发达国家为了促进公众参与、保证参与成效，在实体法中明确规定了公众参与的内容和方式、程序，形成完整的法律体系，最大程度保障了公众的利益。例如在听证程序中，规定了参与者的资格和权责，还明确听证会笔录材料为决策的依据。德国的城市规划修订必须首先经过议会、政府以及专业的委员会共同商讨提出修改报告，在报告中要明确相关的修改内容、修改原因和修改目的，之后进行广泛的公示和全面的公众意见收集。然后要根据公众意见选择公众代表参加修改报告的论证会，多方商讨规划修改方案，从诸多修改方案中确定最优。随后政府仍需要将确定的草案进行公示，邀请公众代表进行审核，此次审核更加侧重于公众利益是否得到满足与平衡，若公众利益在修改方案中受到损害，则直接否定方案。最终确定的实施方案将会被上报审批，通过后再次进行公示和意见收集，无异议才可实行。德国在城市治理中的“事前参与—设计规划—参与审核—方案审查”等特定法律流程，保障了城市治理过程中的参与有效性，最大程度地维护了公众利益。

在我国城市治理中，相关法律法规、规章通知等，虽多次强调公民参与的必要性，但對公民有序参与的范围、程序、工具、救济等都没有做出具体、可操作的规定。立法将公民参与作为一种纲领性和严肃性的条件，分散在各种规范性文件中，明显缺乏一套完整的法律制度作为保障。程序的简单和抽象导致形式的侵蚀和公众参与听证会的热情，最终导致了公众对政府的怀疑和漠不关心。

（三）公众参与途径及范围

1.参与途径

公众参与城市治理需要特定途径，使公众能将真实想法及时传递到决策者手中。公众因年龄、文化程度、家庭背景等自身条件的差异，各方利益主体的利益关联程度也存在不同，需要通过不同的参与方式来实现参与目的。[12]西方国家在城市治理相关制度中明确了参与规则，这些规则普遍确定于《行政诉讼法》以及与民众生活密切相关的法律中，不仅维护公众参与权力，还保证公众对城市管理过程的监督。法律法规规定的具体参与方式包括通告、回复、听证、监督等，听证是其中应用最广的参与方式（表1）。

我国公众参与的途径在现行的重大决策程序立法文本中进行了大致规定，以8个省级的重大行政决策程序立法文本为例，大部分提及了“听证会”“协商会”“座谈会”“网上征求意见”这些参与方式，少数提及了“社区基层访谈”的参与方式，多为“自上而下”式参与。上述规定大多比较抽象、描述较为简单。除听证会外，基本上都只是简单提及公众参与的方式，对各种参与方式的适用对象、具体适用情形以及制度安排却未作详细规定。

2.参与范围

在民主治理历史悠久的西方国家，公众参与的决策范围非常广泛，包括环境保护、城市规划、社会福利、参与机制等方面。这些领域的城市管理工作很大程度上已将决策权交给了公众，赢得了公众的支持和信任。表2介绍了公众参与在城市治理领域的典型做法以及代表国家。

21世纪以来，我国的超大城市治理公众参与实践领域逐步扩散，包括立法、环境评价、行政预算、城市规划、绩效评估、公共服务等。具体包括深圳施行城市规划公众全过程参与、北京开展法治政府的社会评议、上海建立拆迁征询制度、广州市在城市交通整治过程中引入公众举报制度等。其中典型案例有广州番禺垃圾焚烧事件。[13]广州人大常委会在2002年批准的生活垃圾处理建设方案，在征地时受到当地居民的抵制。项目停滞多年，广州政府2009年发布完成征地的消息后，又受到了众多市民的抗议，居民们通过签名、上访等方式表达对垃圾场选址的不满。经过半年反复的公众意见反馈、政府媒体通报等，停止了垃圾焚烧发电厂项目的建设。此次事件中公众意见从不被倾听到获得认可，体现了城市治理决策的理性调整，使该事件成为国家权力和公众权力良性互动的标本。

三、我国超大城市治理公众参与的问题分析及对策建议

（一）我国超大城市治理公众参与的现存问题分析

1.个体参与数量不足，组织化水平发展不平衡

必需的公共资源是维持社会发展、城市日常运营的基础条件。医疗保健、教育、社会保障等公共资源的提供与扩展不仅可以直接提高居民的生活质量，还可以增加经济收入、提升城市治理中的公众参与度。政府的主要工作之一是提供公共资源，但公共资源的提供主体并非只有政府，市场供给和社会供给也是公共资源的主要来源。需求大的政府服务与规模小的政府体系之间的矛盾能够由市场供给和社会供给所弥补，社会供给是政府供给和市场供给的重要补充。其中志愿者、社会工作者与社会组织就是社会供给的主要组成部分。

美国的志愿者人数占比在2016年达到25.2%，[14]而我国超大城市中表现最佳的北京，其参与率在2016年和2017年也仅为17%和18.9%，相差约8%（图1）。2014年美国有社会工作专业人员85万，占总人口的2.8‰;英国有社会工作专业人员12万，占总人口的2‰;中国香港也有社会工作人员4万，占总人口的5.7‰。有学者指出当各国和地区社会工作专业人员数量占总人口比例的2‰时，表明这个国家社会文明程度越高，社会服务体系越完善。[15]而同样表现最佳的北京仅为1.2‰（图2）。超大城市在整体发展资源、培育环境和文化氛围上，相较于其他城市都具备明显优势，由此可以反映出我国整体城市治理的个体参与数量与国外发达国家相比，仍有较大差距。

美国2014年所有注册的非营利组织数量约151万个，2015年的所有注册非营利组织数量则达到156万，[16]人口分别为3.19亿和3.21亿，每万人拥有的社会组织数量达到47.3个和48.6个。而如图3所示，我国超大城市中表现最佳的深圳市，其万人拥有的社会组织数量也仅有7.65个，与美国相差较远。并且我国超大城市中数值最低的天津市，每万人仅拥有3.24个社会组织，为深圳的1/2，差距较大，发展不平衡。

2.制度保障覆盖面低，保障措施较模糊

通过对6个超大城市人民政府2016年颁布的共计87个保障性政策制度的整理分析，以及各政府网站对于关键词“公众参与”的搜索后发现，仅有北京和广州分别于2015、2006年公开发布《关于开展北京市“十三五”规划编制公众参与活动的公告》《广州市规章制定公众参与办法》两项政策，其余均为实施意见或通知中涉及到部分公众参与内容，制度保障的实施细则缺失，具体实施办法仍无明确规定。

城市治理涉及众多领域，统计到的保障政策中除了政府行政工作、规章制定、政务公开等，其余多为各项规划领域，实际保障的覆盖面较低。并且涉及到的公众参与部分更多的是作为原则性的指导意见，缺乏一定的实施细则和监督机制，保障措施较为模糊。

3.信息公开程度过低，公布时间不充分

通过发放调查问卷，分析回收到的249份有效问卷，数据显示，居民对于政府城市治理公众参与的相关信息公开认知程度较低（图4）。

多数居民认为所在城市的治理政策信息公开情况为一半左右或大多数，很少或没有居民认为信息公开完全。了解信息是公众有效参与的重要前提，对于超大城市而言，公众信息认知和了解程度对城市政策制定的影响更为显著，社会影响范围也更大。例如北京2018年实施的架空线入地和清理天际线两项城市治理政策，公众在政策实施前掌握的信息公开内容均过少，导致实际政策发生后，出现评价方向两极化的现象，不仅影响了公众的正常生活、损害了政府形象并降低其公信力，还加大了今后城市治理的难度。

如图5所示，居民除了认为信息公开程度较低外，还希望信息公开的时间更加充分。现有的信息公开多为政策抉择阶段，在最终确认前才公开相关信息，居民用来了解与思考的时间较少，无法发挥最大的治理参与效果。居民更多地认为信息公开应在政策方案设计阶段（图6）。

4.公众实际参与数量不足，政民沟通渠道不畅

公众在实际参与的数量普遍较少，超大城市中表现最佳的广州，2017年全年共220项政策发布，但公开征集意见、召开的项目讨论会、公众座谈会等次数总和为293次，平均每项政策的制定过程仅征求各界公众次数1.33次。城市治理政策的颁布过程，需要从政策问题确认、政策议程确定、政策方案设计、政策方案抉择、决策之后政策实施等各个阶段均进行意见征求。总体而言，我国超大城市的征求意见次数仍较少。同时在征求公众意见过程中，还出现参与渠道不足、政府与公众信息不畅的问题，公众认为表达渠道过少，并提出了参与的新兴方式，如图7所示。

居民认为问卷调查、微信微博公众号反馈以及投票方式是可以增加的新兴参与方法。然而在资料查找的過程中发现，超大城市普遍已在官网设置了民意征集和网上调查等途径，如广州市人民政府官方网站上，互动交流栏中就有公众参与的专项途径，但以最近结束征集的政策数据分析对象，民意征集仅征集到22条反馈意见，网上调查仅收集到38票，总体数量过少。这种现象反映出我国超大城市治理中的公众参与，存在政民沟通渠道不畅的问题。公众需要的新兴反馈渠道早已被政府开通并投入使用，但公众却普遍不了解，导致实施效果较差。

（二）优化超大城市治理公众参与的对策建议

1.优化公众参与的现有方式和渠道

现有政府公众参与方式多使用自上而下的传统意见征求模式。随着经济发展水平的提高、市民权力诉求愈发高涨及其主人翁意识的不断增强，使得公众整体行动能力逐渐增强，这对优化当前公众参与方式和渠道等工作提出了更多更高要求。中央政府与各级地方政府颁布的《关于全面推进政务公开工作的意见》等政策文件，也在不断加强与引导政府信息公开化、透明化。同时，互联网社会和公共空间的出现与不断发展，为整个城市治理中的公众参与营造了良好环境。但还存在不少自下而上、由外至内的压力推动型公众参与模式。这种自下而上的公众参与方式主要包括向政府部门举报与上访、根据法律程序提出诉讼等，通过媒体等途经进行广泛的关注与报道，使得公众诉求扩大升级成为某地或某类的公共事件。[17]这是因为公众以往提出的多数意见无法进入实际管理的政府公共部门，或没有得到应有的快速反应，不能完全表达出公众对于城市治理过程中的真正意见，而是仅作为公众提供的建议和参考。即便少数公众参与的意见转化成被采纳的实操政策，也因其不可复制性而无法制度化，问卷中公众对于需求表达的更深要求也说明了这一现象。

通过分析较为成功的公众参与典型案例，能够发现政策制定的前期往往缺乏足够的参与方式与渠道，才使得公众意见被迫累积，在政策颁布后推进的过程中，由某些专家、团体或公众自发组织来形成利益集合，并借助媒体网络等其他助推动力多种力量共同将真正的公众诉求呈现在政府执行部门及社会公众面前。在这种公众参与方式下，政府处于极度被动的地位，所进行的常规决定和操作难以继续，反映出了政府现有的参与开放性仍然不够，自上而下制定的方式、渠道不适应日益增强的公众参与要求，出现了制度建设滞后的情况。这类事件只要发生就会对我国政府形象和公信力有所损害，所以政府必须要进一步开放城市治理中的公共参与，在针对利益相关公众的基础上更加提升参与方式与渠道的多元性和先进性，才能够尽可能杜绝被迫式公众参与情况发生的可能。

针对我国超大城市治理中的公众参与方式与渠道单一、效果差等问题，可以通过以下几种方式进行提升：

（1）利用科技改善现有参与方式和渠道

对于超大城市治理中民意调查、网上问卷等方式无法解决政民之间信息出现壁垒与障碍，可以通过政府购买社会服务等方式，通过选取可提供微博微信推送、短信通知等服务的企业，让其进行实际操作，解决现有的政府开展而公众未知的问题。

（2）引进国外的先进公众参与方式和渠道

除了现有的利用较为广泛的公众听证会之外，国外先进的参与方式与渠道包括公众评审团、居民追踪调查群、分主题座谈会、公民会谈、公众辩论等都是我国超大城市中可以利用的富有生命力的参与方式与渠道。同时也应在实际操作过程中探索适合调动公众参与积极性的各种新方法。

（3）建设全面的公共参与专业平台

由于城市治理领域差异和项目实际管理部门不同，发布情况和实施情况都各不相同，现有的公众参与方式和渠道，增加了公众的参与成本。要实现公众广泛参与、有序参与、有效参与，就需要将所有部门的资源进行整合，打破各部门信息孤岛，进行公众参与专业平台建设。建设公众参与平台，为公众参与城市治理提供便捷有效的途径，不仅能够提高参与效率，还能降低参与成本，更能提升城市治理公众参与的权威性。

（4）建立完善公众诉求表达统一平台

我国各超大城市现有的公众反馈表达渠道建设已具备一定成效，包括各地的“市长热线”、“领导信箱”、网络留言问讯平台等。但渠道较为完善的同时，还存在许多问题。一是由于行政分割、部门权限等问题，公众在实际参与以及对参与效度把控的过程中，通过不同渠道反映的同一件事情，有可能出现不同部门的处理情况不一致，损害了公众参与的最终效果，降低了公众参与的持续热情，政府公信力也受到损害。二是现有的反馈平台往往只能在建立初期发挥最大效用，一定时间之后由于反馈时间、反馈效果达不到公众的参与预期目的，作用便逐渐下降。

要建立并完善公众诉求表达的统一平台，就需要在平台建立之前，健全平台规划，确定平台规则及监管权责;利用网络信息技术成立实时响应的反馈机制，分层搭建统一的诉求表达系统，明确集中交办、限时办理;建立公众参与的双向评价机制，一方面将公众评价结果直接上报给上级部门，督促平台接受处理公众反馈意见。另一方面通过“公众诉求表达系统”，迅速将各类意见建议的处理情况及时反馈给群众;建设平台督查通报制度，成立独立工作组，督查平台各项负责单位的办理进度，并对未能按时办结、未能有效办结的单位和部门，要通过官方渠道进行公开通报。

2.培育公眾参与的专业人员及社会组织

专业人员及社会组织能够利用专业技能、有效经验等，可以在促进经济社会协调发展、维护社会和谐稳定、参与社会管理和提供服务等方面发挥较大作用，有效提高公众在超大城市治理中的参与度。我国现有的专业人员（包括志愿者及社会工作者、社会组织）数量和质量相比发达国家仍有较大欠缺，需要进行大力培育。

（1）简化登记与分级手续

社会组织现有的登记流程包括发起人申请并提交材料、发起人登记并提交材料、登记机关受理并审核、发起人备案等阶段，过程中还存在提交材料繁多、具体审查流程复杂等问题。我国超大城市需要鼓励社会组织成立与发展，首先需要简化登记手续，可学习借鉴湖南常德相关操作，包括取消社会组织登记现场勘察环节，简化登记验资程序，将原有的验资报告简化为出资承诺书和银行出具的出资函证;简化注销登记程序，社会组织可以直接在民政办事窗口实现即时办结注销等。

社会组织现行管理方式是根据非竞争原则，由民政部门与主管部门同时进行管理的双重分级管理，该模式导致管理多头、权限分散、许多未达到登记条件的社会组织无法依法管理。在解决社会组织不同规模管理上，要根据民政部《关于培育发展社会组织的意见》的相关要求，实行多层级分部门的管理方式。考虑社会组织的注册规模差异，实行民政部门、街道办、社区居委会等分层级管理，来确保所有的现有社会组织都能按照不同的规模、业务范围、成员构成和服务对象实施管理。

（2）推动政府职能转变

在我国机构改革大背景下，尤其面对超大城市治理事项繁多、人员需求大等问题，需要将政府有关职能进行充分转移。将管理工作中技术、协调的工作转移给社会组织，比如城市治理的微观管理工作。既能通过行政手段，又能利用社会自治进行管理，也要充分发挥社会组织的作用。政府通过职能转移来更好地提升不可替代工作的效率，真正实现“小政府，大社会”。

在实行职能转移的同时，要对社会组织进行针对性培育，明确现有社会组织的发展重点，加快培育生活服务类、公益慈善类和居民互助类的社会组织，重点培育服务困难群体的社会组织。采用专业人才与社会组织定岗培训的方式，鼓励支持有条件的社区社会组织吸纳社会工作专业人才，既能培养出更多优秀的社会工作人才，还能培育更加优质的社会组织。

3.完善公众参与的多方位监督制度

公众参与利益表达机制能否最终达到预期效果，监督评价机制的完善与落实起到实质性的保障作用。若对城市治理中的公众参与不加以严格监督与评价，决策者出于各方利益考虑，十分有可能出现滥用权力、违规造假等问题，例如环境评价项目中对公众参与情况进行造假的典型反面案例——秦皇岛西部生活垃圾焚烧项目。[18]该项目在评审阶段提交的环评报告显示完成的100份公众调查报告结果支持率百分之百，然而在核实时发现，100份报告中15人找不到具体信息;调查进行时已死亡1人;14人常年在外工作;触犯法律现为在逃犯1人;1人重复填写调查报告;还有65位村民表示从未见过调查表。除了调查报告造假外，村民们也未看到过所谓的“环评信息两次公示”。

这种情况下，所谓公众参与不仅达不到预期效果，反而成为决策者压制公众利益的手段。因此，必须完善公众参与的监督制度。生态环境部颁布的新版《环境影响评价公众参与办法》中的有效做法，在城市治理其余领域中也应得到广泛推广应用，具体举措包括：制定信息公开方式的进一步实施细则，达到充分征求公众意见的预期目标;引入相关信用记录，若出现公众参与过程中的失信现象，主管部门需将负责单位失信情况进行详细记录;退回未充分征求公众意见的评价报告，直接认定其无效。除此之外，还可以利用最新网络技术，包括对参与调查的公众实行人脸识别登记，调查全过程进行视频记录及网络直播等，加强公众参与的监督力度，实现超大城市治理中公众参与的良好效果。

说明：本文为住建部2017年软科学研究项目《有中国特色的特大城市治理社会参与机制研究》（2017-R2-001）、北京自然基金项目《京津冀城市群城市新区产城融合机理与实现路径研究》（9162005）、北京哲学社会规划项目《基于PPP模式的北京新型特色小镇内涵、项目治理与效能评价研究》的部分研究成果。

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Abstract：The limited urban public supply capacity of mega-cities conflicts with the increasing public power demand and interest demand， which leads to a series of urban problems such as air pollution and traffic jams. Mega-cities urgently need to change from a single management model to a multiple governance model， so as to provide the public with reasonable appealing channels and listen to public opinions， so as to achieve the goal of effective decision-making and refined governance of mega-cities proposed in the report of the 19th National Congress of the CPC. This paper analyzes the evolution of public participation in urban governance， demonstrates the necessity of public participation， analyzes the current situation of the development of public participation in urban governance in China， and explicitly specifies the existing problems such as insufficient individual participation and inadequate organization， obscure system guarantee measures， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions.

Key words：mega-city; urban governance; public participation; evolution; comparative analysis

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