行政决策中公众参与面临的困境

摘 要：公众参与已成为行政决策过程中不可缺少的一环，党的十八大将其放在行政决策法定程序的第一位，足见其所受到的重视。公众参与在宪法和其他法律中都能找到相关的法律依据，我国各地方政府按照中央的要求就公众参与制定了大量的法规和规章，似乎完全可以认为公众参与在我国行政决策中已得到强有力的实施。但经过分析发现，公众参与在实践中还存在很多问题留待解决，这些问题来自多方面，其中也包括公众参与本身可能导致的弊端。

关键词：公众参与；法律依据；利益多元化

一、公众参与的法律依据不足

我国现有的法律对公众参与规定主要包括两类，一类是在狭义法律层面，及全国人大及其常委会制定通过的法律；另一类是众多的行政法规和规章。在第一类的法律规定中，宪法作为国家根本大法在总纲中作出了一般性的规定，立法法也在第一章总则中规定了公民有权参加立法活动，除此之外就是一些专门性的法律对其范围内作的基本规定。在这一类法律中并没有专门针对行政决策过程中公众参与的规定。在第二类法律规定中，也就是在各地方政府和权力机关制定的地方性法规中，对公众参与作出了大量的规定，其中有不少规定的详细而系统。但是问题在于，地方性法规的效力是相当有限的，不论在适用的地域范围还是在可以进行规制的内容上都有很大的局限。地方政府各自为政，制定的相关规定内容程序不尽相同，这本身也是对公众参与制度效力的一种削弱。因此需要在严格意义上的法律层面，即第一类的法律中进行明确的规定。但是我国没有对行政决策进行规制的法律，也是公众参与缺少必要的法律依据，使该制度“面临立法空白以及法律碎片化等一系列问题的挑战”。[1]

二、公众利益与需求多元化带来挑战

多元化是“公众”的特征之一，多元化是构成立法内部环境的基本要素之一[2]。现代社会发展的结果是社会群体同质化不断消失，随之而来的是利益多元化与需求多元化。行政决策本身是对公众利益的分配，这其中往往伴有不同群体利益的增加或缩减。因此行政决策的公众参与主体很自然的是从自身利益角度来发表意见。如此一来，行政决策在决策过程中就面临着角力与协商，这本身是对行政决策的一种威胁。一部分人的利益角逐与妥协结果最终由众多的未参与者承受。如果对参与主体缺乏科学、合理、严格的决定机制，很可能导致这一民主性的活动成为部分人谋利的工具，而更严重的危害在于政府面临的信任危机与决策实施的成本和难度增加。

受利益与需求多元化的影响，即便是参与主体可以有效代表公众意见，不存在权力的操作，但在决策过程中必然面对不同利益主张的冲突，事实上很难做到各方利益均衡的前提下又能有效实现行政决策的目标。而在这一过程中，就无形的增加了行政决策的各种成本。而且过于强调公众参与的效果，可能导致政府自由裁量权被过分限制，政府决策的空间被缩减。

三、公众参与并不能保证决策的正确性

公中参与和行政决策的正确性没有必然的联系。[3]一般认为公众参与可以有效体现民意，促进民主。行政决策公众参与本身是一种带有政治性的行为，保证公众参与就是保证了公民政治参与权的一方面。而公众参与也可以促进行政决策的有效性。毋庸置疑，只要公众参与是客观、公正、有效的，那么行政决策必然能够体现出民意，或者几遍参与主体意见未被采纳，但也从侧面向社会公众宣传了决策，增进了民众对决策的了解，从而使决策实施的难度降低并使公众更愿意接受和遵守决策。如此便使得行政决策的有效性大大提高。

但是公众参与却不能保证行政决策的正确性，因为原本强调公众参与的目的就是了解民情，从而使行政决策更好体现民意或者减少社会阻力；另一方面，公众的专业能力是不同的，行政决策通常涉及的都不是一般理解上的问题，而且也不会是固定在一个领域之内，这使得公众能够发挥的专业性作用并不多。而如果参与主体没有控制好，导致参与主体表达的意见受某些利益的左右，那么对行政决策正确性的负面影响更大。

四、在实践中受行政机关的现实

当前专门针对公众参与的规定只有少数部门规章，[4]其中多是特殊部门的规定，只有一部的内容专门针对地方政府立法，即《国务院法制办公室关于进一步提高政府立法工作公众参与程度有关事项的通知》，其中规定“对于直接涉及公民、法人和其他组织切身利益或者涉及向社会提供公共服务、直接关系到社会公共利益的部门规章草案，可以向社会公开征求意见”，“各部门法制工作机构应当适时提出部门规章草案向社会公开征求意见的建议，报请本部门主要领导批准后组织实施”，“对于合理的意见和建议，应当予以采纳”。可以看出，政府享有决定公众参与的自主权，而且对于不进行公众参与的决定不需要进行解释说明。这种规定使行政机关完全可以为了减低行政决策的成本或者其他目的而拒绝公众参与，如此一来，公众决策在实践中有可能被束之高阁。而从大的方面讲，这可能使国家的相关政策在社会眼中显得口惠而实不至，如此一来，放纵的是行政权力，受损的是民主权益和国家利益，影响的是国家形象和信赖利益。

十八届四中全会报告中提出公众参与作为重大行政决策的法定程序，但在相关的法律依据尚不健全、地方法规效力与内容水平比较低的程度下，公众参与也难以发挥其法定程序的作用。同时公众参与相关的体系还不完善，要认识到虚假的民意就是一种隐形的暴力，对公众参与也应该看清其存在的弊端，合理规避，完善相关配套体系，从而使其发挥最优的效果。

参考文献：

[1]朱海波.《地方行政决策公众参与制度的合法性危机及其克服》.载《江海学刊》，2013年第4期。

[2]张帆.《多元化、分歧与公众参与立法的难题》.载《法律科学》，2013年第4期。

[3]江必新，李春燕.《公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战》.载《中国法学》，2005年第6期

[4]通过北大法宝“法律法规”搜索项，关键词设定为“公众参与”，条件为“中央法规司法解释”和“地方法规规章”，共得到搜索结果8项，全部为部门规章。

作者简介：

韩义良（1988，9～），山东潍坊人， 烟台大学法学院法律硕士。