中华人民共和国成立70年来农村学前教育政策变迁的回顾与展望

2019-12-02张雅倩王萍

早期教育·教研版 2019年9期

张雅倩王萍

【摘要】中华人民共和国成立70年来，我国农村学前教育政策变迁经历了四个阶段，其变迁的趋势主要体现在政策制定、政策目标、政策内容等方面。基于农村学前教育政策变迁的历史回顾和存在的现实问题，本研究提出如下展望：加快学前教育立法，完善农村学前教育政策内容；增强政策前瞻性，健全农村学前教育经费投入机制；提高政策执行力，落实农村学前教育专业管理和督导。

【关键词】农村学前教育；学前教育政策；政策变迁

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）09-0012-05

【作者简介】张雅倩（1996-），女，山东枣庄人，东北师范大学教育学部硕士研究生；王萍（1966-），女，河北乐亭人，东北师范大学教育学部学前教育学院院长、教授、博士生导师，博士。

学前教育是国民教育基石，是重要的社会公益事业，关乎国计民生[1]。学前教育的发展离不开政策的支持和依托[2]，学前教育政策是政党、政府依据全社会利益以及自身利益的需要，对聚焦于学前教育领域的社会生活所做出的行为准则和规范[3]，是实现学前教育发展目标，贯彻落实教育方针的重要保障。近年来，国家对于农村学前教育的发展愈发重视，党的十九大提出实现“幼有所育”的目标，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》明确指出“以农村为重点提升学前教育普及水平”。因此，今后我国学前教育发展的重点、难点和突破口仍然在农村地区。本研究主要对党和政府颁行的农村学前教育政策进行文本分析，回顧中华人民共和国成立70年来农村学前教育政策变迁的历程，基于存在的问题提出展望，以期为中国农村学前教育的发展提供帮助。

一、农村学前教育政策变迁的历史回顾

本研究以农村学前教育重要政策的颁行为主要依据，参考社会阶段性变革特点，将中华人民共和国成立70年来我国农村学前教育政策的变迁划分为四个阶段。

（一）社队办园政策：推行农村幼儿教育普及运动（1949～1978年）

中华人民共和国成立后，教育部首次召开全国教育工作会议，明确全国教育总方针是“普及与提高的正确结合”，这意味着“教育普及”成为中华人民共和国成立初期教育发展的基本政策。在此背景下，学前教育在广大农村地区以普及为首要目标。随后，学前教育工作进一步细化深入，1952年，教育部借鉴苏联幼儿教育理论，颁布《幼儿园暂行规程（草案）》。“大跃进”期间，不少农村生产队兴建条件简陋的托儿所或幼儿园，乡镇、公社也纷纷宣言普及幼儿教育，全国幼教出现盲目发展势头。据统计，全国幼儿园（托儿所）数量由1956年的1.85万所大幅度上升到1958年的69.53万所[4]，入园幼儿人数也呈现几十倍的增长。1961年，全国范围内进行政治经济调整，多数农村幼儿园被迫撤销和停办。20世纪70年代初，因政治热潮不少农村又开办了“红孩班”和幼儿园，这导致了农村学前教育规模的扩张。据统计，1976年农村幼儿园数量达到41.95万所，约占全国幼儿园总数的94.78%；农村入园幼儿人数已达1197.70万，较1973年增长了880.40%；“文革”后，幼儿园数量骤降至17.04万所，农村入园幼儿人数下降到879万[5]。

概括来说，1949～1978年，我国农村学前教育政策体现如下特征：施行主体上以公社集体、农村生产队办园为主；目标上以普及农村幼儿教育为基本目标；执行方式上主要依靠政治性的群众运动和社会运动为主，表现出阶段性的“大起大落”。

（二）农村学前班政策：坚持“两条腿走路”的教育方针（1979～1995年）

改革开放初期，我国农村学前教育政策适时调整，并取得一定成就。1979年，中共中央、国务院转发《全国托幼工作会议纪要》的通知，指出在“文化大革命”中，中国托幼事业遭受严重摧残，鼓励各单位、街道、农村积极兴办多种形式的托幼机构[6]。《全国托幼工作会议纪要》的颁布标志着我国农村学前教育发展步入新阶段。同年11月，中共中央批转了湖南省桃江县委《关于发展农村教育事业的情况报告》，宣传湖南桃江县坚持“两条腿走路”的办学方针，积极发展农村普通教育、业余教育和学前教育的先进经验[7]。为促进农村幼儿园平稳发展，1983年教育部颁布《教育部关于发展农村幼儿教育工作的几点意见》（以下简称《意见》）。《意见》是中华人民共和国成立后首次单独针对农村幼儿教育发展颁布的政策文件，极大促进了我国农村幼儿园的发展。据统计，1984～1989年间，我国农村幼儿园稳定在12～13万所，入园幼儿人数也均突破千万[8]。

鉴于我国处于社会主义初级阶段，国家认为举办学前班是发展农村学前教育的重要途径。为此，1986年国家教育委员会印发《关于进一步办好幼儿学前班的意见》，大力发展农村学前一年教育。1991年，国家教育委员会再次颁布《关于改进和加强学前班管理的意见》，明确农村学前班的办园理念、指导要点和管理条例。相关意见的颁行，对农村学前班的健康发展，扩大农村幼教受益面具有极强的指导作用。

总体来看，1979～1995年，我国农村学前教育政策的主要特征是：坚持“两条腿走路”的教育方针和兴办学前班的教育方式；政府注重政策引导，支持社会力量参与农村教育建设。

（三）办园社会化政策：鼓励社会力量参与办园（1996～2009年）

20世纪90年代，我国步入社会主义市场经济时代，农村学前教育也出现社会化趋势。1996年《幼儿园工作规程》（以下简称《规程》）规定“幼儿园的经费由举办者依法筹措”，《规程》的颁行意味着农村办园政策进入社会化时期。1997年《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》进一步确定幼儿教育社会化发展方向。受政策影响，民办教育此时成为我国农村学前教育的主体。但社会力量办园在执行中严重走样，新世纪之交，我国农村学前教育遭遇前所未有的低谷[9]，不少农村出现简陋的民办园，大班额、小学化倾向也愈演愈烈，农村幼儿园数量和教育质量全面下滑。

针对上述存在的问题，国家于21世纪初相继出台《幼儿园教育指导纲要（试行）》《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》，明确各级政府在学前教育发展中的具体职责。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出“地方各级政府要重视并扶持农村幼儿教育的发展”。政府的高度重视、相关部门职责的明确、管理体制的日益完善，都为该阶段农村学前教育的发展提供了强有力支持，我国农村学前教育多年下滑的趋势也在2003年得以终止。

1996～2009年，我国农村学前教育在经历波折和变动后，坚持“多条腿走路”导向，国家进一步鼓励社会力量参与办园。社会力量的涌入促进了我国农村学前教育的普及，但也造成一定问题，不过国家及时发现并予以纠正，农村学前教育得以持续发展。

（四）办园公益普惠性政策：面向农村地区政策倾斜（2010年至今）

2010年以来，我国学前教育发展迎来关键时期。十九大报告中指出“中国特色社会主义进入了新时代”，国家高度重视教育公平、公正、教育普及，为解决农村教育发展不平衡、不充分的问题，实现学前教育治理现代化[10]，国家采取一定的倾斜政策，有意将政策放宽或优惠，确保农村地区享受到政策给予的好处，通过差别化的对待实现社会公平[11]，促进农村学前教育的发展。

在此阶段，农村办园普惠性政策的确立以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）的颁布为标志，《规划纲要》中明确指出“重点发展农村学前教育，采取多种形式扩大农村学前教育资源，努力提高农村学前教育普及程度。”《规划纲要》颁布后，国家又密集出台一系列政策来保障农村学前教育发展。总体来说，2010年之后我国农村学前教育政策体现如下特征：

1. 政府的主导地位和职责进一步明确。为优化学前教育政策法规，规划学前教育管理，国家先后颁布《规划纲要》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”），明确政府主导地位，不断完善“县——乡——村”三级学前教育网络；随后，国家又颁布《关于深化教育体制机制改革的意见》《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等，进一步明确各级政府在学前教育规划、经费投入、师资、督导评估等方面的职责。

2. 健全以农村为重点的经费投入机制。为规范财政支持，提高资金利用效益，国家制定与学前教育经费挂钩的资助制度，出台《财政部教育部关于建立学前教育资助制度的意见》《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》等文件。据统计，2016年我国农村学前教育经费增长至1276.99亿元，增幅为13.67%，其中财政性学前教育经费中51.27%投向农村地区[12]。财政投入机制不断完善，极大促进我国农村学前教育发展。

3. 实施学前三年行动计划，大力兴办普惠性幼儿园。为解决农村“入园难”问题，“国十条”明确规定“以县为单位编制学前教育三年行动计划”。学前三年行动计划极大促进了我国农村学前教育的发展，据统计2017年教育部门办普惠性幼儿园数量为75553所，乡村有41230所，占54.57%；2017年新增的9434所教育部门办普惠性幼儿园，乡村为6372所，占67.54%，其中新增普惠性幼儿园有九成以上投放到农村地区[13]。

4. 完善农村幼儿教师培训体系。2011年起，教育部实施“幼儿教师国培计划”，对中西部农村公办园和普惠性民办园园长、教师进行专业培训。其中《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》中指出“支持地方通过多种方式为农村和边远贫困地区培养补充合格的幼儿园教师”[14]。

二、中华人民共和国成立以来农村学前教育政策变迁的趋势

（一）政策制定更具针对性，强调结合农村发展实际

中华人民共和国成立初期，受限于经济、社会发展水平，农村学前教育发展不够充分。改革开放后，参考国外先进的教育理论，针对我国学前教育现实中存在的问题，国家制定相关农村学前教育政策。但此时的政策表述相对模糊，一定程度上缺乏可操作性。如1979年《全国托幼工作会议纪要》提出要强化婴幼儿的保健和教育工作，但对于加强哪些方面、如何去加强，文件中都没有提供行之有效的方法，这就给后续政策的落实留下重大隐患。国家随后意识到问题所在，逐步增强政策的针对性和可操作性，如2003年的《国务院办公厅转发教育部等部门（单位）关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》中，不仅明确指出学前教育的改革和发展目标，还提供相应的措施；2018年的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中更加明确指出优化布局与办园结构，提出以县为单位制定幼儿园布局规划，大力发展农村学前教育，根据实际可举办流动幼儿园、季节班等。

此外，针对农村学前班小学化问题，国家颁布《关于进一步办好幼儿学前班的意见》《关于改进和加强学前班管理的意见》等文件，不断对学前班端正思想、规范管理；针对农村幼儿园接送幼儿交通事故频发问题，国家又颁行《关于加强农村中小学生幼儿上下学乘车安全工作的通知》，加强对农村校车的规范化管理。这些都表明国家能够结合农村发展实际，及时制定出针对性的教育政策。

（二）政策目标由福利化、社会化转向公益普惠性

随着经济发展和社会变革，我国农村学前教育从计划经济体制下的福利办园，向社会化办园转变。中华人民共和国成立初，福利办园的目的是解除家长后顾之忧，促进妇女就业。这个时期幼儿园经费主要来自财政预算；改革开放后，1983年《教育部关于发展农村幼儿教育的几点意见》明确指出“支持群众个人办园”，这标志着我国农村学前教育政策由福利化向社会化过渡；2003年《關于幼儿教育改革和发展的指导意见》的出台，表明社会化学前教育政策框架逐渐趋于完善。之后，2010年《规划纲要》的颁布拉开了学前教育公益普惠性发展的序幕。“国十条”、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》等政策也都表明学前教育政策要锁定在公益普惠性上，鼓励扩大普惠性公共教育资源，在农村兴办普惠幼儿园。要实现普惠性发展目标，就必须坚持政府主导、社会参与、公办民办并举的途径，其中破除体制机制障碍是关键节点[15]。因此，把学前教育纳入社会公共服务体系，追求公益普惠性是我国当前农村学前教育政策目标的核心要义，也是政府治理最应秉持的原则。

（三）政策内容不断扩展，更加完善成体系[16]

中华人民共和国成立初期，我国农村学前教育平稳起步，为解决历史遗留问题，国家制定了相关政策，为学前教育的有序发展提供保障，但这个时期的政策较为零散，不够科学合理。改革开放后，国家进一步加强对农村学前教育的指导，从宏观调控到微观管理出台一系列政策文件，不断促进农村学前教育的科学发展。首先，逐步明确发展方针。国家先后出台《全国托幼工作会议纪要》《教育部关于发展农村幼儿教育的几点意见》《国家教育委员会关于进一步办好幼儿学前班的意见》等文件，逐步明确农村学前教育的发展方针、领导机构和管理形式。其次，加强管理体制改革。管理体制在学前教育发展中起着组织、协调、监控、推动等作用，是政府切实履行发展农村学前教育职责的必要条件[17]。我国学前教育的管理体制由“多部门共管”向“教育部主管、有关部门分工负责”转变。各级政府在学前教育管理、投入、权力等配置方面不断调整，进一步明确职责。最后，规范幼儿园层面的管理与指导。《幼儿园管理条例》《幼儿园教育指导纲要（试行）》《规程》等文件的印发，为提高农村幼儿园管理水平提供重要指导。

三、农村学前教育政策制定的展望

2019年初，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》提到“建立更完善的学前教育管理体制、办园体制和投入体制，大力发展公办园，加快发展普惠性民办幼儿园”，该政策的出台为今后我国学前教育的现代化发展指明方向。

（一）加快学前教育立法，逐步完善农村学前教育政策内容

1986年国家出台《中华人民共和国义务教育法》，2009年、2015年又两次修订《中华人民共和国教育法》，但学前教育在国家教育法律体系中长期处于空白地位。法律的“缺位”，一定程度上制约农村学前教育的发展。长期以来，受城乡二元体制影响，我国教育政策多面向整体，城乡间无区分，这导致单独针对农村学前教育的政策少之又少。法律是指由立法机关依据法定程序制定，以国家强制力保障实施的行为规则，是国家意志的体现。只有从法律层面确立学前教育的基础地位，才能从根本上为农村学前教育的可续性发展保驾护航，加快学前教育立法是促进农村学前教育发展的重要前提[18]。因此，新时代为学前教育立法是我国学前教育事业发展的核心[19]。

学前教育法应明确学前教育的地位，强化政府和相关部门职责，明确举办者对办园条件、师资聘任、工资待遇、运转保障、经费使用、财务管理等方面的责任，加大对违法违规办园行为的惩治力度，推进学前教育走上依法办园、依法治教的轨道[20]。此外，学前教育法律架构中，还要有农村学前教育的专款专项，包括促进农村学前教育发展的优惠政策、农村学前教育行政管理体制和经费投入体制、大力兴建普惠性幼儿园等[21]。除了法律的强力保障，农村学前教育政策自身也需不断完善。国家应确立教育公平的政策理念，增强对农村教育的重视，扩大公益普惠性学前教育资源，普及农村学前教育，解决农村入园难的问题，完成《规划纲要》的奋斗目标；同时结合不同地区农村发展实际，制定针对性政策，为该地区学前教育的稳定发展提供指导。

（二）增强政策前瞻性，健全农村学前教育经费投入机制

国家對农村学前教育的发展日益重视，但几个关键阶段仍出现不同程度的问题。如20世纪90年代在幼儿教育市场化背景下，国家对“农民工子女入园”以及“留守儿童”等问题存在政策“缺席”，导致“入园难、入园贵”“农村幼儿教育小学化倾向”的发生，这严重影响了我国学前教育的发展。随后国家出台“学前三年行动计划”作为补救，全面支持农村学前教育发展，但仍掩盖不了政策预见性不足的问题。因此，未来要增强农村学前教育政策的前瞻性，充分发挥政策的引领作用。

此外，国家要健全农村学前教育经费投入长效机制，加大对农村学前教育的公共财政投入，落实教育资金投入和成本分担机制。资金投入直接影响农村学前教育的发展水平，目前我国以农村为重点的学前教育资金投入体系在尽力完善，未来要设立学前专项经费，形成以财政投入为主的农村学前教育经费投入制度，确保公共教育经费优先投向欠发达的农村地区，坚持“因地制宜，突出重点”的投入原则；同时，建立“政府主导，社会力量共同参与”的学前教育成本分担机制，合理确定公办园收费标准，依法加强对民办园收费的价格监管。加大国家对农村学前教育的支持力度，资金款项重点向贫困地区倾斜，建立对农村贫困儿童和留守儿童接受教育的特别财政补助制度等[22]。

（三）提高政策执行力，落实农村学前教育专业管理和督导

据统计，20世纪90年代中期，即使在幼教事业发展比较好的江苏，乡一级教育部门有幼教干部的也不足40%[23]。这也从侧面反映了我国农村学前教育整体管理缺乏专业性，政策执行长期处于缺乏评估督导的“散漫状态”。

为提高农村学前教育政策的执行力，政府必须落实专业管理和督导，加大对农村地区的教育扶持，保障政策的顺利实施。一方面健全管理体制，认真落实国务院领导，坚持“省级统筹，以县为主，乡镇参与”的农村学前教育三级管理体制。其中，三级体制中需紧抓县级政府工作，三级管理体制应与本地区经济发展水平相适应，灵活调整管理的主体重心，切忌“一刀切”；另一方面落实督导职责，参考《幼儿园办园行为督导评估办法》《关于加强学前教育深化改革规范发展的若干意见》，结合学前教育三级管理体制，加强农村学前教育督导机制建设。健全各级教育部门学前教育管理机构，充实管理力量，建设一支与当地学前教育发展规模和监管任务相适应的专业化管理队伍[24]。把农村作为督导重点，坚持以评促建的原则，加大对政府责任落实、经费投入情况的督导力度，通过奖惩和问责制，科学进行绩效考核，激发各部门的工作热情，保障学前教育政策在农村地区的真正落地实施。

【参考文献】

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[14] 中华人民共和国教育部.教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn /srcsite/A06/s3327/201705/t20170502_303514.html.2017-04-17.