中华人民共和国成立70年来城镇小区配套园的前世今生

陈红敏 王海英

【摘要】2019年国务院办公厅颁布了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，此举将小区配套幼儿园推进了公众的视野。课题组通过查阅相关法律和政策文本发现小区配套园的发展与我国的住房制度、城镇化的发展以及生育政策的变化密切相关。从中华人民共和国成立到现在，小区配套园扮演的角色从福利分房的“裙带”变成了如今商品小区的“标配”，从城镇人口子女专属的“后花园”到城镇外来人口的“融合剂”，从一孩政策的“小流量”到全面二孩的“定心丸”。

【关键词】小区配套园；住房制度；城镇化；人口政策

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）09-0017-06

【作者简介】陈红敏（1994-），女，河北张家口人，南京师范大学教育科学学院硕士研究生；王海英（1971-），女，江苏高邮人，南京师范大学学前教育政策研究中心主任，南京师范大学教育科学学院教授、博士生导师，博士。

2019年是中华人民共和国成立70周年，新年伊始，由国务院办公厅发布的《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下称《通知》）掷地有声，引起了社会各界人士的广泛关注，小区配套园被推到了风口浪尖。《通知》是去年11月《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下称《中九条》）中关于“规范小区配套幼儿园建设使用”的细化。《通知》中明确地提出了治理的时间表和路线图，社会各界人士对小区配套园议论纷纭。课题组通过查阅法律、政策文本以及相关统计数据，论述中华人民共和国成立70年以来我国城镇小区配套园的前世今生。

一、小区配套园与住房制度的改革共同发展

小区配套园，顾名思义是一个房产与教育相结合的概念，由于学前教育“为幼儿提供科学的保育与教育”以及“面向幼儿家长提供科学育儿指导”的双重任务的要求，将幼儿园建在孩子离家最近的地方，既为家长接送孩子提供了便利也满足了幼儿的心理需求。住房与教育就这样在需求的推动下自然而然地结合在了一起。

（一）前世：福利分房的“裙带”

在“小区配套园”这一概念诞生之前，教育与房产的结合是福利分房制度衍生的单位办园。中华人民共和国成立后，由于长期战争遗留下一穷二白的经济状况以及国际上冷战大背景下所面临的困境，中国处于内忧外患的境地。此外，为了发展经济，尽快让经济恢复起来，我国建立了生产资料公有制为基础的社会主义计划经济体制和单位福利制度[1]。单位制度是我国特色基层恢复重建的重大创造，也是我国计划经济时代的重要表征[2]。当时为了集中所有人力物力财力恢复和发展经济，再加上特殊的国际大环境，我国的经济发展主要依靠每一个国民“勒紧裤腰带”：其一是推行工农业产品“剪刀差”，政府从农民手中寻求支援；其二便是从工人的薪资中获取，实行低工资高福利制度[3]。政府给予工人基本的工资，如果工人仅仅依靠微薄工资而自己承担生活花销的话，显然是行不通的，因此政府在给予工人一定工资的同时也帮助职工解决了住房、医疗、子女教育、就业等方面的问题，低工资高福利制度就这样诞生了。当时人们的住房、教育、医疗、就业等都以“单位”为中介[4]。1949年后，政府将中华人民共和国成立前的城镇私人住房收归国家所有，然后由政府将其所掌握的住房分配给职工及家属，之后新房的建设也只能由政府来承担，由此形成了公有制住房供给制度和福利分房制度。当时的人们主要依靠单位分配住房，单位通过建造房屋然后依据职工的级别、工龄、年龄、居住人口数、有无住房等一系列条件分配给一部分人居住，而居住的人實际支付的房租远远低于建筑和维修成本，这样的房屋分配实际上是一种福利待遇。“等国家建房，靠组织分房，要单位给房”是当时企事业单位职工对住房的主要期待。在单位解决了职工住房问题的同时也兼顾了职工子女的教育问题，当时的幼儿园多数由政府部门或企事业单位承建，形成以单位为中心，覆盖住房以及幼儿园、学校、医院、邮局等生活圈。居住在一起的人们多为一个单位上班的同事，共同在一个幼儿园上学的孩子的父母多数也是在一个单位上班，人们的关系都以单位为中心而发展。因此，当时的幼儿园是福利分房制度下的“裙带”，也是计划经济时代的产物。

特殊的历史时期产生特殊的历史现象，福利分房制度虽然一定程度上为职工解决了住房问题，但也存在很多问题：整体的住房短缺以及住房维养水平差，各个单位负责解决本单位职工的住房困难， 没有单位的城市贫困家庭的住房问题则由所在地方政府予以解决，但主要集中于对极少数没有单位的弱势群体和住房困难户的低层次保障[5]；企事业单位办园虽然也解决了职工子女的教育问题，但容易使幼儿园滋生“等、靠、要”的惰性[6]。单位制度下的福利分房和办园体制给国家的财政带来了巨大的压力，并且随着城市建设的发展和人民生活水平的提高而日益沉重，难以为继[7]。作为福利分房的“裙带”，虽然没有当下“入园难、入园贵”的困扰，但是单位“办社会”的状况仍旧给单位和国家造成了严重的财政负担，同时多年的实践证明了全部依靠单位办园的话很容易使幼儿园失去活力与创造力，完全依靠政府和企业承担下来的路子不好走也走不通，福利分房与单位办园只是特殊历史时期的特殊现象。

（二）今生：商品住宅的“标配”

伴随着改革开放的发展，企业的职能也在变化。一石激起千层浪，我国传统的福利分房制度与单位办园制度也受到了严重的影响。“以经济建设为中心”冲击着单位“办社会”的模式，“福利分房”和“单位办园”的时代也面临着终结。住房方面，企事业单位的主要任务转变成为经济发展而服务，企业“办社会”的压力致使很多企业的经济状况江河日下，新的模式需要开启也必须开启。为企业“减负”的呼声越来越高涨，在改革开放初期，国家和企业一方面增加住房投资，加快住房建设步伐，另一方面开始探索改革住房制度。改革开放后，邓小平于1978年和1980年两次发表的关于解决住房问题的谈话拉开了我国住房制度改革的序幕[8]。1980年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策，准许私人建房、买房、拥有自己的住宅，不仅新建住宅可以出售，现有住宅也可以出售，这意味着自建房、商品房在国家住房政策中取得了与公房同等地位。伴随着改革开放的深入发展以及党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的改革目标，1998年7月在 《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中提出从同年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。自此， 福利分房制度从政策上退出历史舞台， “市场化”成为住房建设的主题。伴随着改革开放的东风以及政策的支持，住宅商品房如雨后春笋不断地拔地而起，鳞次栉比。根据统计局最新发布的数据（见图1），我国住宅商品房竣工面积从1998年的14125.73万平方米发展到2016年的77185.19万平方米，不到20年住宅商品房实现了5倍多的翻越，住宅商品房竣工面积的上涨活跃了住房市场也满足了人们多样的住房需求。

伴随着住宅的商品化发展，房地产开发商也越来越关注住户的体验与服务，相应的服务设施和配套设施不断齐全，而配套幼儿园就在其中。在政策上，我国住房和城乡建设部在1993年颁布的《城市居住区规划设计规范》中规定户数在3000～5000户，人口规模在10000～15000人的居住区被界定为小区，小区内应配建有居民所需的基本公共服务设施，其中幼儿园就被包括在内；在2018年12月1日开始实施的《城市居住区规划设计标准》（GB 50180）中有提到小区配套幼儿园是我国五分钟生活圈居住区配套设施中应配建的项目，宜独立占地并对幼儿园的建筑面积、用地面积、服务对象以及设置要求也做了详细的规定。在《城市居住区规划设计标准》（GB 50180）中小区配套园是必须配套建設的社区公共服务设施，是公共教育资源，应当面向大众提供普惠性服务能够让家长每天可以步行送孩子入园，让人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。法律上，《中华人民共和国城乡规划法》提出“城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设”以及“镇的建设和发展，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务”。小区配套园作为社区的公共服务设施，在政策和法律上都明确要求商品住宅小区只要符合一定的人口规模就必须配套建设幼儿园。此次《通知》的发布更是将小区配套园作为商品住宅小区的“标配”的概念深入人心。

二、小区配套园与人口城镇化进程风雨同舟

乘着改革开放的巨轮，我国城镇化的进程也在推动。在2000年10月，中共十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中首次提到了“城镇化”这一概念。城镇化与城市化相关，是由urbanization翻译而来，城镇化可以理解为农村地区的人口和其他生产要素向城市集中的过程[9]。劳动力作为重要的生产要素，劳动人口的经济活动的流动即人口城镇化是城镇化的核心[10]。伴随着人口城镇化的发展，城镇化过程中也滋生出许多社会问题，如农村人口难以融入城市，户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率等。小区配套园在人口城镇化的发展进程中的不同阶段也发挥着不同的作用。

（一）前世：城镇人口子女的“后花园”

在中华人民共和国成立后到改革开放初期，我国的城镇化属于“自上而下”的模式：政府按照城市发展的战略和社会经济发展规划，运用计划手段发展若干城市并安排落实城市建设投资的一种政府包办型的强制性制度变迁模式[11]。这一模式是在政府控制下的较为严格的模式，因为一旦进入城镇，便意味着户籍、教育、就业、医疗等一系列问题需要解决，所以政府严格把控进入城镇的人口数量，因此，当时人口城镇化水平比较低，再加上经济社会发展水平的限制不具备人口流动的条件，农村并没有过多的剩余劳动力，因此，当时我国人口的流动率也比较低。“一方水土养一方人”，城镇和农村形成了各自的格局与圈子，除了“上山下乡”城镇人口向农村流动外，城镇与农村之间人口的流动较少，城镇人口的增速也比较缓慢。从图2可知，从1949年到1978年，我国城镇人口从5765万人增长至17245万人，人口城镇化率从10.64%上升至17.92%。城镇人口增速缓慢以及严格的户籍制度致使城镇外来人口较少，当时幼儿园服务的对象主要是城镇人口子女。

（二）今生：城镇外来人口的“融合剂”

人口的自由迁徙是城镇化的基本条件。计划经济时期的户籍制度把农民束缚在乡村，不准农民在城乡之间自由迁徙。中国改革开放最大的成果之一就是政府顺应经济、社会发展的需要，从限制到鼓励农业转移人口向城市迁徙。按照国际经验，人口城镇化进程可以划分为三个发展阶段，在达到50%之前是前期阶段，50%到70%是中期阶段，70%到80%是后期阶段，城镇化水平达到80%即标志着城镇化的完成。根据联合国（United Nations，2018）的估计，2015年发达国家人口城镇化的平均水平为78.10%，高收入国家的平均水平为80.90%[12]。在我国，从图3（见下页）我们可以知道，从1978～2013年我国城镇常住人口从1.7亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92%提升到51.27%，年均提高1.01个百分点并在2011年达到50%以上，实现了第一阶段的跨越。目前我国常住人口城镇化率接近60%，处于中期阶段，但仍远远低于国际发达国家的平均水平，这意味着我国人口城镇化的发展仍旧有很大的空间。根据联合国（United Nations，2018）的预测，我国城镇化中期发展阶段将在2030年结束，2050年达到80%，这意味着中国人口城镇化进程还需要30年左右才能完成[13]。

城镇化进程任重道远，面对巨大的城镇人口流量的涌入，伴随城镇化发展衍生而来的压力也是空前的：城市人口的急剧增加、环境恶化、住房紧张、子女入学等问题，而这些问题实质上是农民工融入城市的问题。据有关学者调研发现，尽管多数农民工并不看重城市户籍， 但他们有融入所在城市的愿望， 只是囿于各种原因无法实现[14]。

让农民工更好地融入城市，“以人民为中心”是中国城镇化的发展目标。中共十九大报告提出“加快农业转移人口市民化”， 表明外来人口的社会融合已得到中央政府的高度重视。在今年的政府工作报告中李克强总理提到，2019年的预期目标是城镇新增就业1100万人以上同时要保障进城务工人员随迁子女教育。让外来人口与城市融合，建立包容性城市，教育问题应是当务之急。小区配套园的角色在一定程度上将缓解城镇外来人口子女的入园难题，在满足住房的同时兼顾教育，让外来人口很好地融入城市享受改革开放的成果。

三、小区配套园与生育政策的变化息息相关

小区配套园是一项涉及人的民生问题，其与我国生育政策的发展息息相关。随着经济与社会的进步与发展，我国的生育政策大致经历了三次变化，从“一孩政策”到“单独二孩”再到“全面二孩”的开放，随着生育政策变化，小区配套园扮演的角色也变化。

（一）前世：一孩政策的“小流量”

1980年9月25日，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》。这封公开信主要针对建国后过高的人口出生率和自然增长率严重影响了国家四个现代化的实现而提出，信中有讲道：在建国后的30年中，出生人口六亿多，净增四亿三千多万人。在教育上，过快的人口增长速度除了家庭需要增加抚养费以外，为了解决他们的上学、就业等问题，国家还需要增加教育经费、设备投资和社会公用事业经费等，致使整个国家很不容易在短时间内改变贫穷落后的面貌，给国家的经济和社会发展带来了沉重的压力。为了缓解这种压力更好地实现四个现代化，1980年9月，国务院在五届全国人大三次会议上指出：“除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住。”1982年将计划生育定为我国的一项基本国策[15]并在同年12月将其写入宪法。《中华人民共和国宪法》第二十五条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”计划生育主要提倡晚婚、晚育，少生、优生，从而有计划地控制人口。计划生育政策的推行，我国人口的出生率有了立竿见影的效果。由图4可知，从1982年我国确立计划生育基本国策以来，我国的人口出生率有了明显的下降，除去1984～1987年出生率呈现上升趋势外，我国人口出生率直线下降。30多年间我国人口出生率从1982年的22.28‰跌落至2013年的12.08‰。在计划生育政策的影响下实现了较低的人口出生率。持续走低的人口出生率，意味着入园适龄幼儿人数总量的缩小，幼儿园的压力也只是面对“小流量”。

（二）今生：全面二孩的“定心丸”

生育政策随着经济、社会的发展而调整。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。2015年，十八届五中全会决定：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动，标志着“全面二孩”政策实施。但令人吃惊的是，统计局最新发布的数据显示，我国人口出生率已降到历史新低，人们的生育意愿逐渐降低。原国家卫计委在2013年做的全国生育意愿调查中显示， 我国理想子女数为1.9个， 但抚养成本、工作与生育关系、孩子照顾等原因， 使已有一孩打算生二孩的妇女，最终生育的仅一半左右。这也是“生娃热潮”不够热的原因[16]。在今年3月7日，人口资源环境委员会副主任王培安指出“生出来的孩子没人带，养不起”是影响生育行为的两个主要问题；3月11日，全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文接受《华夏时报》记者采访时表示，育龄夫妇生育意愿下降的原因固然有很多，但抚养成本不断提高是一个重要因素，尤其是在中小学九年义务教育之前的3～6岁的学前教育费用逐年攀升。孩子高昂的教育成本让年轻人望而却步。面对“入园难，难于考公务员；入园贵，贵过大学收费”的现实状况，连续走低的出生率也在意料之中。如图5所示，国家全面二孩政策出台的影响时间也只有政策推行后的近几年，之后我国人口出生率便是连续下跌，中国面临着人口“负增长”趋势。

面对人口出生率连续走低以及人口“负增长”趋势，解决这一问题是当务之急，需要政府做出行动。在2019年由中国社会科学院人口与劳动经济研究所与社会科学文献出版社共同举办的《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.19》的发布会中提道：“长期的低生育率会导致高度的老龄化和人口衰退，从而给社会经济带来多重挑战，因此世界上几乎所有处于很低和极低生育水平的国家都采取了支持和鼓励生育的政策。对于生育率转变非常迅速的中国而言，如果低生育率不能很快得到扭转，将会面临比其他国家更为严峻的局面。”[17]面对主要由于孩子的教育问题而导致的持续走低的生育率，政府需要在学前教育方面做出一定的努力，仅仅依靠社会是不够的。让每个孩子在家门口上质优价廉的幼儿园是政府的重要承诺。政府从2010年就有相关的规定：2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中就有提到小区配套园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园，2018年11月《中九条》也再次强调小区配套园不得办成营利性幼儿园，今年年初的《通知》再一次对小区配套园的归宿做了强调。小区配套园最终由政府办成公办园或者是委托办成普惠性民办园，这是小区配套园作为城镇公共服务设施建设的重要内容的必然选择，也是构建公益普惠的学前教育公共服务体系的践行，更是扩大普惠性学前教育资源的重要途径，也是关涉我国人口安全的一个重要举措。此次治理就是让家门口的幼儿园降价。面对2020年80%普惠覆蓋率的目标的临近、“普及普惠安全优质”教育价值的追求以及“入园难、入园贵”问题的亟待解决，小区配套园办成普惠性幼儿园是人民的选择也是时代的选择。

因此，此次《通知》是一份让家长安居乐业，安心落意的民生文件，事关我国人口发展的大事。在历史的长河中，小区配套园的前世今生伴随着住房制度、城镇化的进程以及生育政策的流变而变化。在当今新时代的底色下，全国各地进行着关于城镇小区配套幼儿园的专项治理工作，其实关于城镇小区配套幼儿园的政策在2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中就有明确表示，但是由于缺乏相应的配套政策以及种种历史原因，部分城镇小区配套幼儿园存在规划不到位、建设不到位、移交不到位和使用不到位等问题，从而加剧了“入园难、入园贵”的难题。正如教育部部长陈宝生在十三届全国人大一次会议记者会上答中外记者问中所言，“因为家长们都希望，自己的孩子能够就近入园，入一个优质幼儿园，入一个便宜的幼儿园。就近、优质、便宜，而我们现有的状况是在众多的幼儿园里面，普惠性幼儿园不足，这个问题需要破解”[18]。作为公共服务资源，此次城镇小区配套幼儿园的治理便是政府想民之所想，是对大众期盼孩子能够就近入园、入优质园、入便宜园的需求的回应；同时城镇小区配套幼儿园作为社会公共教育资源，办成普惠性幼儿园是更好地满足住户体验的需要，也是缓冲城镇化带来的压力更是关涉我国人口安全的大事！

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[12][13][17]《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.19》发布会召开[EB/OL].https：//www.ssap.com.cn/ c/2019-01-03/1074956.shtml.2019-01-03.

[14] 黄宁莺，郭为桂.社会融合视角下的包容性城市发展问题研究——以福州市农民工为对象的实证调查[J].福建论坛（人文社会科学版），2013（11）：151-157.

[15] 张明磊. “80后”父母对学前阶段子女的教育期望研究[D].兰州：西北师范大学，2013.

[16] 马力.中国人口负增长，真的在所难免 [J].上海企业，2019（02）：67.

[18] 教育部部长陈宝生在十三届全国人大一次会议记者会上答中外记者问：努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/moe_1485/201803/t20180319_330463.html.2018-03-17.

本文受“教育部卓越幼儿园教师培养计划资助项目”资助。

通訊作者：王海英，warmwhy@163.com

（责任编辑 张付庆）