“全面二孩”政策下女性公平就业权利保障探究

吴静

实行“全面二孩”政策， 是我国人口问题下的必然选择， 对社会起到积极作用，在该政策下，影响最大的便是育龄女性。原本在就业竞争中就较为弱势的女性，面临的困境愈加严重，其基本社会权利的实现将面临更为严峻的挑战。本文将具体分析“全面二孩”政策实施以后对女性就业权利的影响，并究其原因，同时提出一定的解决对策，为保障育龄女性实现公平就业形成有益借鉴。

2015年10月，党的十八届五中全会决定，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。至此，我国的“全面二孩”政策大范围推广开来。党的十九大报告指出， 就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策， 实现更高质量和更充分就业。妇女就业是妇女发展的基本条件， 关系到社会效率与公平， 关系到社会的发展与进步。保障女性公平就业是贯彻落实党的十九大精神、消除性别歧视的必然要求， 是构建和谐劳动关系的重要内容， 也是促进男女平等构建和谐社会的重要手段。2019年全国“两会”期间，“全面二孩”政策下女性遭受就业歧视问题再次成为人们关注的热点。

1 “全面二孩”政策下女性就业形势现状

1.1 女性新入职时遭遇不公平待遇

全国妇联妇女研究所曾做过的一项研究显示，在对北京、河北、山东的应届本科毕业生调研时发现，女大学生在求职应聘中被问及是否独生子女或生育“二孩”的比例达到58.48%。招聘中过问生育情况已然成为一种较普遍的现象。 个别用工单位为了避免女性孕期带来的用工成本上升， 直接在招聘公告中提“男性优先”或“只招男性”。相关部门对招聘广告也缺乏监管， 通常只审查其合法性和真实性， 违反妇女权益保障法和就业促进法的内容并未被纳入审查范围。“全面二孩”政策实施后，个别单位为避免招聘女工，将是否录用女性员工的考量后置到面试阶段， 设立隐性门槛。现今，已婚已育女性劳动者也不再具有“安全对象”的标签， 女性在新入职时的形势更加严峻。

1.2 在职女性晋升、培训等遭遇不公平待遇

“全面二孩”政策实施后，一些符合生育二孩政策的育龄女性在怀孕、生育时，单位会取消他们的职业培训和晋升机会，限制他们的职业发展。女性职工人数较多的学校、医院等单位为解决“两孩”政策实施带来的“产假性缺编”问题，甚至有了不成文的“怀孕排队”现象。个别企业怕影响工作进度，通过各种方式将在职育龄女性辞退，或者以辞退作为威胁，硬性安排怀孕时间。女性若是为了工作而推迟或放弃生育，则其生育权的实现受到了挑战;但是选择生育，很可能就会失去劳动的权利。在职的已生育“二孩”的女员工比计划生育“二孩”的员工有更大的晋升空间。在“全面两孩”政策实施后，面向青年职工的一项调查显示：48.06%的职工希望能“为生育女职工提供平等的入职、培训和晋升机会”。“全面二孩”政策下，用人单位承担生育成本日益上升，女性在产后返岗和职业发展中遭遇性别歧视问题日益加剧。

2 “全面二孩”政策下女性就业遭受不公平待遇的原因分析

2.1 现行相关法律关于保障女性公平就业的规定过于原则，可操作性不强

《劳动法》第十三条规定：妇女享有与男子平等的就业权利。在录用职工时，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。第九十五条规定： 用人单位违反本法对女职工的保护规定，侵害其合法权益的，由劳动行政部门责令改正，处以罚款。《就业促进法》第二十七条规定：国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利。用人单位招用人员，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。用人单位录用女职工，不得在劳动合同中规定限制女职工结婚、生育的内容。《妇女权益保障法》第二十二条规定：国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利和社会保障权利。第二十三条规定：各单位在录用职工时，除不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。各单位在录用女职工时，应当依法与其签订劳动（聘用）合同或者服务协议，劳动（聘用）合同或者服务协议中不得规定限制女职工结婚、生育的内容。禁止录用未满十六周岁的女性未成年人，国家另有规定的除外。第二十四條规定：实行男女同工同酬。妇女在享受福利待遇方面享有与男子平等的权利。第二十五条规定：在晋职、晋级、评定专业技术职务等方面，应当坚持男女平等的原则，不得歧视妇女。第二十七条规定：任何单位不得因结婚、怀孕、产假、哺乳等情形，降低女职工的工资，辞退女职工，单方解除劳动（聘用）合同或者服务协议。《女职工劳动保护规定》第五条规定：用人单位不得因女职工怀孕、生育、哺乳降低其工资、予以辞退、与其解除劳动或者聘用合同。

以上几乎就是我国现行国家级法律中关于保障女性公平就业的全部规定。不难看出，在高阶位法律层面，此类规定虽然涉及了女性就业不因性别而受歧视，但规定过于原则，并没有具体的条文界定歧视的行为和表现，缺乏具体的判定标准、保障措施和明确的保障机构，没有具体的制裁和惩罚手段，该怎么罚，罚多少，没有明确规定。育龄女性受到的就业歧视难以得到确认，可操作性不强，对于女性在实际就业中的保护作用不明显。

2.2 企业追求利益最大化与女性生育成本非社会化之间存在矛盾

从企业的角度来看，女性员工生育二孩显然会影响工作进度，必然会给企业带来更高的成本支出，同时由于顾虑，企业对新入职的女性自然也会提高要求。因此，未生育孩子的女性求职者与已经生育的求职者，企业更偏爱后者。企业倾向于男性应聘者和“已婚已育”女性，板子不能完全打在企业身上，毕竟产假和生育保险成为企业硬成本，“全面二孩”政策放开又加大了企业的用工成本。企业在竞争激烈的背景下，千方百计降低用工成本是市场经济下追求“利益最大化”的必然选择。实际上，就业的性别歧视反映了企业追求利益最大化与女性生育成本非社会化之间的矛盾。

2.3 女性遭遇就业歧视的救济渠道不够完善

首先，由于就业过程中的性别歧视多为隐蔽，劳动保障监察机构难以通过审查规章制度等措施查知，即使有女性劳动者举报，劳动保障监察机构通常也仅能责令改正或处以小额罚款，难以对企业形成有效威慑。其次，招聘阶段的就业歧视不属于劳动仲裁受案范围，遭遇不公平待遇的女性只能向法院起诉，但诉讼时间长、程序繁琐、维权难度非常大、维权成本也很高，受害者多半只能望而却步。再次，现有的关于行政职能部门的职权、职责相关规定多较原则，相关部门的职能划分不明确，导致各部门之间互相推诿的现象时有发生，受害者耗费大量精力、时间，维权难度日益增大，各种救济渠道均难畅通。

3 “全面二孩”政策下保障女性公平就业权利的途径

3.1 加强顶层设计，从法律层面加强保障

要想切实保护育龄女性，尤其是即将生育“二孩”的育龄女性的平等就业权益，必须在立法方面对基于性别和生育歧视的行为作出具体限定，在侵犯权益发生之后，法律能够明确对其行为进行制裁，从物质和精神上对育龄女性进行赔偿，同时用法的威慑力来规范用人单位的行为。

3.1.1 健全女性就业保障法律，制定《反就业歧视法》。1958年，国际劳工组织在《就业与职业歧视公约》中指出，基于性别、种族、肤色、宗教等原因，具有取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等作用的任何区别、排斥或优惠，即构成就业上的歧视。这是国际组织对劳动就业中歧视的一个规定。越来越多的国家和地区，已经制定或正在制定反歧视基本法，对歧视的概念、适用范围、反歧视专门机构和纠纷处理机制，作出统一规定。随着中国特色社会主义法律体系的建立和完善，以及我国在反就业歧视方面的研究和立法能力的加强，制定一部造福民众和社会发展的反就业歧视法十分必要。目前，我国尚无专门的反就业歧视的法律，理应借鉴国际公约和西方发达国家对就业歧视的规定，结合我国具体国情，针对当前的突出问题，加快反就业歧视立法步伐，从法律层面明确界定就业性别歧视定义、类型、适用范围、调整对象、用人单位义务和法律责任等，加强反就业性别歧视监管和处罚力度，增强现有女性就业权利保障的可操作性。

3.1.2加强生育保险立法。《企业职工生育保险试行办法》规定的生育保险的保障对象只有城镇企业的已婚女性职工，没有把广大的行政、事业单位，乡镇企业，个体经营者以及城乡居民纳入生育保险的范围之内，造成了其他的人员丧失了享受生育保险待遇的权利，以及公共卫生资源享受上的不公平。同时，生育保险费用是由用人单位承担，个人不用承担，因此其他非正规就业的女性，及用人单位不愿为其交费的女性，都不能享受生育保险待遇。相对于已基本实现全民覆盖的医疗保险来说，生育保险主要针对城镇企业职工，参保范围过窄。目前我国尚没有统一规范的生育保险法律，现有的“规定”、“试行办法”、“决定”等，在实践中还存在一定的冲突，对生育保险的贯彻实施造成阻碍。应加快生育保险统一立法，在对现行《企业职工生育保险试行办法》修改的基础上，尽快制定出生育保险法律法规，在全国范围内对生育保险进行统一立法。通过立法，使生育保险与医疗、失业、养老等社会保险列为同等重要地位，成为强制实行的社会性保险，纳入社会保险体系统一管理、统一规划、统一实施。通过立法，逐步规范生育保险制度的各操作标准，保证女性职工足额及时享受生育保险待遇。尽快将生育保险和基本医疗保险合并实施，让所有参加基本医疗保险的人员都有享受生育保险待遇，从而较好地扩大生育保险覆盖面。

3.2 建立生育经济支持政策、制度

促进女性公平就业是个系统工程，政府有责任为促进女性公平就业进行制度建设，保证企业之间的平等竞争，不让多雇女工的企业在经济上多受损失。政府还应制定临时性倾斜性政策，消除历史原因造成的不平等就业，保障男女两性之间的平等就业机会，为女性公平就业分担一定的责任。

3.2.1 制定相关税收减免、补贴等制度、政策

二孩生育确实给企业造成冲击，特别是教育、医疗等女性密集行业。中国的企业，已承受非常大的社保成本，如果再承担较大的生育成本，不能获得相应的补贴或税收减免，就等于是对聘用女职工企业的惩罚。如果没有外力减少负担，那么用人单位和育龄女职工之间的矛盾必将常态化。在所有鼓励生育的国家，没有任何一个政府是光靠嘴说而不出钱的。女性生育要政府即全体纳税人给予补贴，逻辑在于，人口繁衍既是个人私事，更是社会事务。考虑企业和个人及家庭负担，政府应出台税收减免政策，相当于女性 “自带粮票”共同分担生育成本，体现对女职工的特别保护和人性关怀。政府可出台激励用人单位雇佣女性员工政策，如带薪产假中的“薪”，由政府支出，可向税务局或其他机构申请;通过政策性补贴、政策资金倾斜等方式，减轻企业对女职工“潜在产假风险”的顾虑，缩小男女职工雇用成本差别，激励企业雇佣女性员工;对于机关事业单位，女职工超过40%，可以考虑增加编制系数，解决女性集中生育造成的缺岗问题。

3.2.2 生育保险基金急需政府加大投入

“全面二孩”政策实施前，我国生育保险基金是有一定结余的，基本能够承受“全面二孩”政策带来的支出上升。

“全面二孩”政策实施以来，从一定程度上必然会增加生育保险基金的支出，虽然近年来生育保险基金的结余率在下降，但由于我国生育保险基金仅占社保基金的1.1%，对政府财政的压力相对较小。女性在就业市场受到歧视的重要原因就是生育问题。社会统筹的生育保险能在很大程度上化解怀孕、产假对女性就业的影响，生育保险发挥着重要的积极作用。但目前，生育保险责任负担失衡，生育保险的责任基本由用人单位承担，导致女性职工在就业市场中面临较大压力。政府作为宏观调控的主体，需要承担更多的责任来平衡这一矛盾，需大力增加生育保险基金的投入，利用国家财政为企业和社会分担一部分责任。

3.3 拓宽、畅通就业歧视救济渠道

不能得到救济的权利不是真正的权利，仅是一纸空文。完善我国就业歧视的各救济渠道，实现社会公平正义，促进社会稳定发展，迫在眉睫。

3.3.1 加强司法救济渠道。根据我国法律，劳动争议案件的受案范围是以用人单位和劳动者已订立书面劳动合同或建立事实劳动关系而产生的劳动纠纷为条件，从而使女性应聘者对就业歧视行为几乎无计可施。目前，“平等就业权纠纷”已被最高人民法院列为单独案由，受案法院应考虑此类案件的特殊性，强化职权调查，积极引导当事人寻求法律救济，尽量适用速裁程序，快速审理此类案件。此外，还应将招聘环节的就业歧视行为纳入劳动仲裁的受理范围，还可以考虑赋予工会或者妇联组织公益诉讼权，让其代表受到就业歧视的女性劳动者的利益进行公益诉讼。工会、妇联拥有比劳动者大得多的政治、经济、信息方面的优势和影响力，让其代为诉讼，可以平衡用工单位和劳动者的强弱对比，有利于实现社会公平正义。

3.3.2 建立反就业歧视专门机构。我国目前存在大量就业歧视现象，为了更好地维护劳动者，特别是女性劳动者的就业权，有必要借鉴西方发达国家的经验，建立一个类似就业平等委员会的机构，专职、独立地处理关于就业歧视的案件。虽然，工会、妇联也从一定程度上对遭受就业歧视的劳动者提供帮助，但由于我国政治体制的原因，加之地方保护主义，不可避免地使很多地方的工会、妇联直接受控于当地政府，并不具有完全独立性，发挥作用非常有限。如果有独立、专职机构处理此类案件，受歧视人群可获得一个更加快捷、便利、有效的救济途径，还可以成为司法资源的補充，减轻法院受案量，避免司法资源的浪费。

3.3.3 加大反就业性别歧视宣传、培训力度。在舆论方面，大力营造平等就业环境和氛围，让用人单位明白什么是就业性别歧视，就业性别歧视需承担的责任。依托大数据平台，建立女性职工招聘和权益保障的常态化机制，并将相关情况录入企业征信系统，定期向社会公布。对能够持续落实平等就业政策的企业，相关部门应加以表彰，对情节恶劣的单位列入黑名单，定期公布于众，且不纳入政府采购范围，一奖一罚，形成风向引领。国家通过引导，支持和提倡生育“二孩”后有能力的女性进行学习深造，成为高素质的人才，朝更高的方向迈进;对于有就业需求的育龄女性来说，社会还要加大力度，对她们进行职业方面的教育和培训，提供专业化的指导和帮助。

（作者单位：重庆社会科学院）