关于基层消防执法规范化建设的研究

2019-09-25唐李斌

法制与社会 2019年26期

摘要基层消防执法规范化建设是我国发展的必然选择。基于此，本文简述了消防执法内容，分析了当前基层消防执法工作中存在的问题，并着重阐述了确立执法为民的思想、做好制度保障工作、优化消防执法程序、多角度的完成消防执法规范化、提升消防业务素养及执法水平这些基层消防执法规范化建设的具体策略。

关键词基层消防执法规范化建设执法为民

作者简介：唐李斌，云南省消防总队大理州支队巍山县大队，工程师，研究方向：消防监督执法。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.198

现阶段，我国正处于社会经济高速发展的阶段，在这样的背景下，火灾的致灾因素与日俱增，消防救援机构面临的执法环境产生了较大的变化，使得消防执法规范化，特别是基层消防执法规范化建设更加重要。在基层消防执法规范化建设的支持下，能够实现执法行为的法律效果与社会效果的统一，同时，还能够提升我国人民群众的满意度与安全感。

一、消防执法内容概述

消防执法主要指消防执法主体对相应人员（消防行政相对人）所采取的涉及到消防安全权利及义务等多种消防行政行为。依照这一定义，在进行消防执法行为的解读中，可以将其划分为以下三方面：消防执法的主体、消防行政相对人、消防执法的内容。

在理解这一定义的过程中，需要注意的是，在第十三届人大第十次会议中进行了《消防法》的修正，其中，将消防执法中所有涉及“公安机关”的内容全部由“应急管理部门”进行替代。在本次修改中，主要出现了两方面的重要变化：第一，消防救援机构脱离公安机关。此时，消防工作的监督与管理责任由应急管理部门承担。第二，消防救援机构与公安机关及公安派出所转变为不同的行政机关。执法过程中所有的“内部分工”均转变为“相互独立、移交移送”。在这样的背景下，消防执法的主体主要包括县级以及以上的人民政府、应急管理部门、消防救援机构;消防行政相对人主要包括机关、企业、事业单位、团体、特定的个体工商户等等;消防执法内容包括义务性消防安全行为以及权力性消防安全行为，是消防行为影响消防行政相对人的责任以及权利。

二、当前基层消防执法工作中存在的问题分析

（一）消防监督人员的责任感相对较低

当前，消防救援队伍刚完成转制，监督人员的稳定程度不足，导致其业务素养难以提升，也使得监督执法工作的长远性、延续性降低。这就导致一些监督人员出现责任感降低、工作放任自流等问题。这些监督人员并未真正意识到执法服务对象与工作的重要性，使得工作效率、效果不高，影响了基层消防执法的规范化建设，需要展开重点的解决。

（二）监督机制的健全程度不足

由于监督机制的不健全，极易导致监督人员在实际的执法行为中出现不规范、不合理的操作，甚至有的监督人员存在不作为、乱作为的情况。当前，虽然消防救援机构的监督机制在不断的完善，但在社会经济高速发展的情况下，监督管理内容、对象和方法都在不断的拓展和变化，监督机制在一定程度上滞后于工作需求，现有监督机制的惩处措施落实不严格，不利于消防执法的规范化发展。

（三）忽视程序性的控制

就当前基层消防执法工作的情况来看，由于基层消防执法工作相对繁忙，相关人员在进行实际的工作中，存在着忽视执法程序控制的问题。同时，在消防执法过程中，“重结果、轻程序”、“重决定、轻证据”等情况大量存在。监督检查和调查取证不规范、内部程序和外部程序混乱、弄虚作假等情况还时有发生。此外，由于基层消防监督执法队伍力量较为薄弱，人员配比不足，在进行监督检查中，还存在单人执法的现象。

（四）多方面执法工作的规范程度较低

在当前的基层消防执法工作中，存在着执法行为、档案管理、文书制作等多项工作规范程度较低的问题。其中，在消防执法行为方面，存在执法方式简单粗暴、执法标准一致性不足、自由裁量标准不统一等问题。一些监督人员在执法过程中，存在态度生硬或蛮横、随意关停或查封场所等问题，导致群众对基层消防执法服务的认可程度不高。在档案管理方面，存在着未依照消防档案管理规定对相应档案展开及时分类归档的问题。同时，还存在着档案内容不完整、案卷移交管理不及时、装订不规范等现象。在文书制作方面，存在着用语不规范、填写内容不详细、使用行政文书替代法律文書等问题。

（五）执法业务人员的素质有待提升

目前，基层消防监督执法队伍建设有了长足进步，但是由于执法业务培训不足、相关人员未对消防执法的相关知识进行系统的学习，导致无法满足基层消防执法岗位的实际需求，大部分基层监督人员均依靠自身工作经验或者自学来提高自身业务素养，岗前培训和常态化培训相对缺乏，加之消防体系岗位调动频繁，不利于监督执法工作的延续和经验积累。

三、基层消防执法规范化建设的具体策略探究

（一）确立执法为民的思想

为实现监督人员的工作责任感提升，必须树立起执法为民的思想。要从思想上使消防监督人员认识到基层消防执法的重要意义。同时，要重点展开消防监督干部的纪律作风监督，加强价值观、人生观教育，使其自觉遵守各项规章制度，促进基层消防执法工作的规范化建设。

（二）做好制度保障工作

为了确保基层消防执法规范化建设的有序推行，必须要建立起相应的制度作为保障。要利用制度约束消防监督人员开展监督执法，对每一个执法环节与步骤，均依照规范化建设的要求准则完成。在制定监督制度的过程中，不仅要对消防监督人员的行为提出明确的要求，还要体现出违反该制度的惩戒，提升监督制度的执行力和权威性。针对极易发生执法问题的环节，要重点设定相应的管理规定与标准，保证执法工作的“有章可循”。

（三）优化消防执法程序

结合上文的分析能够发现，当前，基层消防执法工作中存在着忽视程序性控制的问题，阻碍了执法规范化建设的进程。基于这样的情况，必须要对消防执法程序进行优化。在这一环节中，需要重点完成以下几项工作：第一，对消防监督执法程序进行简化。要尽可能的实行方便执法，降低基层消防执法的实际工作量。第二，要编制消防监督执法范本，确保所有的消防执法程序均具备完整的范本，为消防监督员展开执法行为提供标准的程序性参考。第三，要进一步完善消防监督信息化管理系统，将所有的文书、案件形式等均保存于管理系统中，为消防执法提供更全面的参考。另外，在该管理系统的支持下，能够更好的完成各个消防监督员工作的量化，为考核提供参考。

（四）多角度的完成消防执法规范化

1.实现消防执法行为规范化

在这一环节中，要对内部监督工作展开强化，设定消防执法人员的执法权限。对于所有的监督执法事项，均要落实“三级把关、三级负责”的制度。具体来说，就是在签订法律文书时，要经过承办人审查、法制审核以及审核人签发;在办理相关案件时，要经过承办人、法制审核以及审核人的审查。对于一些重点环节，必须要落实法制审核与办案人员的分离以及执行处罚人与检查人的分离，确保相互监督机制的落实，促进消防执法行为的规范化。

2.实现消防执法档案规范化

在进行消防档案制定、保存与管理中，要前设定制作标准，切实实现装订统一、资料整理统一、封面样式与内容统一、页号及目录编号统一、照片统一、卷名统一，保证消防执法档案管理的规范化。同时，为了实现管理工作的进一步优化，笔者认为，可以引进信息化建设的方式，使用“纸质文档+电子文档”的“双档制”保存模式，逐步实现全面的档案编写及保存数字化，促进消防执法档案管理的规范化、现代化。

3.实现消防执法服务规范化

可以展开内部执法质量监督考评，并结合相应的奖惩制度，提升消防执法的服务质量，促进消防执法的规范化。同时，应当建立起消防监督服务制度，切实提升服务效率。另外，还需进一步拓宽群众投诉举报和提出意见建议的渠道，利用官网、邮箱、微博、微信等互联网平台的支持，实现群众投诉通道的增加，定期开展群众满意度调查，提升消防执法服务的质量与规范程度。

4.实现消防执法文书规范化

首先，需保证相关法律文书书写的规范性，并制定并落实法制审核制度。在这一制度的支持下，在实施行政处罚前，结合上文提及的法制审核人员与办案人员的分离，应当安排法制审核人员对违法的主体、行为事实、处罚依据与程序、处罚结果等完成审核，提升消防执法的规范性。其次，重视证据的收集，包括照片、视频、笔录等。充分利用执法记录仪的作用，对办案过程实施全程录音录像，虽然当前基层监督执法队伍已全面配备执法记录仪，但使用率不高或使用不规范的情况仍存在，要进一步制定执法记录仪使用和管理规定，充分发挥执法记录仪在证据采集过程中所起的作用。最后，结合上文提及的消防监督信息化系统的建设，确保纸质文书和电子文书的一致性并实现“双档制”，最大程度规范执法文书并实现长期有据可查。

（五）提升消防业务素养及执法水平

1.引入消防监督员试用制度

当相关人员通过消防监督员岗位资格认证后，必须要经过一定的工作实践后才能切实的参与消防执法。因此，要引入并落实消防监督员试用制度。在试用阶段，要组织其参与消防监督检查工作、行政审批或行政处罚工作、火灾调查工作、档案管理工作等等，通过全方位的实践完成经验积累。当完成一定量的工作后，可以将相关人员正式转为消防监督员。

2.实施岗位培养制度

在进行人才的选拔与培养中，要结合竞争机制。此时，可以设定一定数量的消防监督员岗位，通过岗位竞争机制完成人员的选拔。同时，要在逐步轮岗培训制度的支持下，利用人员素养的提升促进基层消防执法的更加规范。

3.提升培训力度

为了进一步增强基层消防执法人员的能力素质，促进基层消防执法的规范化建设，必需要提升培训力度。要建立健全经常性培训制度并落到实处，要深刻认识消防监督执法队伍能力素质建设“长”和“常”的重要性，抓能力素质提升是一项长期的工作，并且要常抓不懈，开展经常性培训，使得消防监督人员对相应的法律法规、执法程度、规范要求等业务知识进行更为深入的了解，并能够在实际的消防执法过程中熟练使用。通过这样的方式，能够促进基层消防执法规范化建设的实现。