党政机关公文“机关代字”编写规范化建设探析

2016-11-12张松祥

档案管理 2016年6期

张松祥

摘要：针对当下党政机关公文“机关代字”编写随意、混乱、无序等弊端，从“机关代字”编写的区分性、通用性和简明性原则出发，对当下党政机关公文实践样例中，“机关代字”所涵括的区域简字、机关简字和文件格式简字三大要素编写规范，进行了全面界定。进而对今后“机关代字”编写的规范化建设提出两条实施路径，并就此建议强化建章、审核、督查等手段，不断推进“机关代字”编写的规范化建设进程。

关键词：党政机关公文；发文字号；机关代字；规范化建设

2012年《党政机关公文处理工作条例》规定，党政机关公文发文字号由机关代字、年份号和顺序号三部分组成。机关代字的要素构成，学界观点较多。有所谓机关代字和发文性质代字的二要素说[1]，也有机关名称、主办部门和文类的三要素说[2]。但无论哪一种观点，还只是停留在本体讨论，即“机关代字是什么”的阶段，没有对其具体编写规范即“怎么办”提出明确意见。基于此，笔者针对当下党政机关公文机关代字编写随意、混乱等弊端，就其编写原则、涵括要素的编写规范，以及今后的规范化建设陈述陋见，抛砖引玉，以求教方家。

1 党政机关公文机关代字编写原则

要阐释党政机关公文机关代字的编写原则，不能不探讨发文字号的功能。发文字号肇始于古代勘合制度，真正作为政府公文必备格式要素的是在民国。1912年临时大总统公布的公文程式令第十八条规定：“本令所揭各项令状，各依年月日先后编号，每一年更易一次，自第一号起至何号止，于政府公报公布之”。由此可见，发文字号的原初意义在于防伪与统计，对机关代字编写并不十分重视。北洋政府时期，形成由机关名称、文种和号数三要素的编写成例。如“某机关训令第某号”“某机关饬令第某号”等。1929年国民政府颁布的公文用纸训令中，在规定稿面格式时开始使用“来文字号”“去文字号”的称呼[3]。由此可以推断，从彼时起发文字号的功能已不再限于防伪与统计，更多在于公文拟写、办理与档案管理等诸环节的指称。中华人民共和国成立后，1957年《国务院秘书厅关于对公文名称和体式问题的几点意见》中，提出公文编号目的在于“便于公文的检查和处理”，能够“反映公文的认办单位”“给予收文和发文的分类登记工作以方便”[4]。这是建国后首次也是唯一一次对公文发文字号功能进行比较全面而权威的解释。

在公文拟写方面，发文字号往往是具体公文的替代。直到现在引述他文时，通常都要在其标题后面括注其发文字号，以增强区分性和权威性。在公文办理方面，如批复、函等文种在开篇也必须引述请示标题及其文号。当某一公文附件不能与主件一起装订时，建国后历次党政机关公文处理规约文书都规定“应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号”，以标示主件与其领属关系。在档案管理方面，国家档案局《机关档案工作业务建设规范》规定，档案尤其是文书档案卷内目录编写时，发文字号是要素之一。不仅如此，现代档案管理技术发展之后，在编制电子档案文件目录时，发文字号也是要件之一。从上述党政机关公文发文字号的历史传承与功能演化可以看出，党政机关公文发文字号中的机关代字编写必须坚持如下原则：

1.1 区分性。所谓区分性就是机关代字的各要素和整个机关代字应该做到唯一性。正如有学者所说，其应该成为公文的“身份标识”，不能与上级机关、同级机关的机关代字相互冲突或重复[5]。同一地方的安监局、质监局，发文代字如果都缩写成“×省监”，那么就会出现文件不同而发文字号相同的情况。如按照以上，《河南省安监局关于加强安全生产工作的通知》和《河南省食品药品监管局关于加强春节期间食品安全管理的通知》两个文件，可能会因发文年份相同、顺序号相同，发文字号就完全相同，这就失去了不同公文的区分性。再如标题同为《关于加强国庆期间安全工作的通知》两篇公文，如果是江苏省政府发的，机关代字标识为“苏政发”；如果是浙江省政府发的，机关代字标识为“浙政发”。虽然两篇公文标题的主体内容相同，但由于机关代字不同，即使同时引用、称述，人们也能一眼看出它们在发文机关上的区别，这就是机关代字的区分性在发挥作用。

1.2 通用性。所谓通用性，就是指机关代字的编写规则必须得到业界和社会的普遍认可，成为各级文书撰写机关的共同准则。这里包括两层含义：首先，机关代字的编写规则必须尊重历史传统、符合约定俗成或遵守已有规定。如在既往成例中，“中”往往指代“中共中央”，“国”往往指代“国务院”，这就是约定俗成。再如河南省简称“豫”，安徽省简称“皖”，这既是长期历史传承的结果，同时也得到国家机关的权威认可并写入国民地理教科书中的，其称呼不容随意更改。其次是指基本规则确定之后，从中央到地方，从党政机关到一般单位，都必须按此规则进行编写。工作中我们经常遇到这样的情况，甲政府编写的机关代字是“×政发”，而乙政府编写的机关代字又变成“×府发”，同为行政机关，一个简为“政”，另一个简为“府”，这显然是编写规则出了问题，当然也从一个方面更加看出机关代字编写通用性的极度重要。

1.3 简洁性。有的机关为了追求机关代字的区分性，机关代字有八九甚至十几个之多。如笔者所在学校行政发文的机关代字是“通师高专校”，这个代字显然存在简明性不够的毛病。机关代字太长，给公文的登记、引用、转述包括档案管理等都带来麻烦和不便，使人一望发怵。机关代字虚长，往往是犯了“该省不省”和“妄加”的毛病。前者往往是编写者瞻前顾后，生怕机关的简称、性质、类别说不清楚，编写时大费笔墨。后者往往是过于放大机关代字的功能，什么菜都往机关代字这个篮子里装。如某省国有资产监督委员会文件《关于加强防汛工作的紧急通知》的机关代字编写为“×（该省的简称）国资考核字”，该机关代字除“国资”二字还可进一步简化外，“考核”二字本身与公文主题毫无关系，纯属画蛇添足之举。建国初期有的机关甚至把签发人的名字也嵌入其中，那就显得更不严肃。如何做到简洁？主要有两条：一是组成要素不宜太多。目前公文实践样例中已经包含机关简字和文件格式简字两个要素，笔者认为仍有简化的可能（下文还要专述）。二是各个要素简字要做到字字珠玑，言简意丰，力求以少胜多。

2 当下党政机关公文实践样例中的机关代字编写规范设想

从目前党政机关公文实践用例可以发现，机关代字通常由机关简字和文件格式简字两部分组成。如国务院发文字号的系列机关代字中，就有“国函”“国发”“国发明电”诸类。笔者认为，在机关简字之前很有必要加注机关所在地的简字，理由一是在我国社会信息化水平不断提升的大背景下，机关代字要更有利于党政机关公文的全国流通与快速辨识。二是虽然机关简字从党政机关的规范化简称中选择可能最好，也最方便，但问题是我国党政机关规范化简称的领属区域范围太小，不能反映其所在的省份。《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》中，规定国家行政机关印章所刊名称“可以采用规范化简称。地区（盟）行政公署的印章，冠省（自治区）的名称。自治州、市、县级人民政府的印章，不冠省（自治区、直辖市）的名称。市辖区人民政府的印章冠市的名称，乡（镇）人民政府的印章，冠县级行政区域的名称”。这里以县级政府为例，如“中华人民共和国河南省平顶山市宝丰县人民政府”的规范化简称，按规定应该是“宝丰县人民政府”，前面不能冠以“河南省”。如果在编制机关简字时编制为“宝政”二字，在河南省平顶山市范围内人们可能还能知其所指，但如果其所发公文超越了特定区域流通，人们就可能不知所云，那么机关简字的替代和符号意义就很不明显甚至没有意义。但如果我们在其前面加注其所在区域的省份简字“豫”，则人们至少从机关代字上就可以一眼看出这是一份来自河南省的公文，这就使公文具有通行全国、普遍天下的价值。正是在这个意义上，笔者认为，当下党政机关公文实践样例中的机关代字应细分为区域简字、机关简字和文件形式简字三项。

2.1 区域简字。党政机关区域简字应该由省份简字加市（县、镇）简字构成。如河南省委、河南省政府，自然直接简称为“豫”，这与中共中央、国务院直接简称为“中”和“国”一样。全国各省、自治区、直辖市的简称相关文献已有介绍，此不赘述。有的同志在简称省份时过于随意，如把海南省的简字确定为“海”。如果再有人把上海市的简字也确定为“海”。这样就不能保证全国各省、自治区、直辖市简字的唯一性，因此也就没有区分价值，当然也不易为社会大众所接受。

如果是某省（自治区、直辖市）的下一级机关，如省辖市级党委、政府的发文，其区域简字就宜于使用两个字。如河南省平顶山市，其区域代字应确定为“豫平”为好。在实际用例中，河南省平顶山市政府办公室文件的机关代字编为“平办发”[6]，似乎就不够妥当，理由是其不利于全国通行。若非河南省平顶山市本地人，阅文者很难从区域代字上看出平顶山的地域归属。依次类推，河南省辖市下面的县、镇，也宜于标注“豫”字，以显示其所属区域所在。如河南省洛阳市伊川县，宜标注为“豫伊”，不能仅标注一个“伊”字。至于有人提出，如果是县、镇一级，是不是一定要标全省、省辖市、县、镇各级的区域简字？笔者以为不必过于拘泥，可以统一规定：除国家和省本级之外，从省辖市开始至县、镇一级，一律标注为“省简字+省辖市简字”或“省简字+县简字”“省简字+镇简字”。

2.2 机关简字。仅从党政两类机关的公文来看，首先要确定党的机关和行政机关的区分简字。笔者建议把党的机关简称为“党”，行政机关简称为“政”。有人把党的机关简称为“委”，行政机关简称为“府”，这种用例不常见也不统一，还是统一为好。如党的机关简为“委”，似乎只有党的委员会才适宜这样简。但事实上党的机关还包括党组、党总支、党支部等，如果统一简为“委”，就显得狭窄。而且党政机关也经常成立各种松散型组织如“×市人民政府经济体制改革委员会”，以及在其他社会组织尤其是社会团体组织中，也有不少冠名为委员会的。如果它们也简之为“委”，那么党政机关与社会团体之间就难以区分。

其次，还有党的机关和行政机关部门的简字编写问题。笔者认为如果能够直接从简字上看得出党或政机关类别的，就直接标注。如组织部简为“组”，宣传部简为“宣”，统战部简“统”；教育局简为“教”，建设局简为“建”等，这些可以直接约定俗成为党的机关或行政机关部门，不必在其简字前面叠床架屋地加上“党”或“政”字。反之，如果不能从简字上看出“党”“政”类别，就宜于以“党”或“政”标注（日常用例中，党的机关及其部门通常都要标注“党”。如果某一机关及其部门没有标注“党”字，通常就视为行政机关或行政机关的部门）。如河南省开封市教育局党组发的文件，可以编写为“豫开教党”，其中“教党”就是机关代字；如果是河南省开封市教育局发的文件，编写为“豫开教”即可，也不要画蛇添足地编写为“豫开教政”，这也要成为一个定规。

2.3 文件形式简字。目前可见的文件形式简字通常为“发”“函”。在上个世纪还出现过“字”，这是旧式公文的沿用，当下没有实在意义。“发”“函”等简字有什么意义？有学者认为“发”表示某文件是领导机关的下行文，“函”是代表某文件的发文机关与主送机关是不相隶属关系的机关。据此，认为“发”用于普发性下行文，“函”用于平行文及发文对象单一的下行文，“字”主要用于上行文，“电”主要用于明传电报，“联”主要用于联合行文。如果此观点成立的话，那么《国务院关于同意将浙江省湖州市列为国家历史文化名城的批复》的发文字号又怎么编制为“国函〔2014〕88号”呢？其实对照《国务院关于优化建设工程防雷许可的决定》的发文字号“国发〔2016〕39号”，就可以发现，目前公文实践用例中的“发”“函”，前者指的是公文形式是普通文件格式，后者指的是信函格式。《党政机关公文格式》（GB/T9704-2012）中的文件格式共四种：普通文件格式、命令格式、信函格式和纪要格式。在编写简字时如何使用，笔者有两种意见：一是省略文件形式简字。二是如果一定要标识，那么上述四种文件格式分别简为“发”“令”“函”“纪”四字。实际用例中还发现，有机关使用明传电报的，还标识“电”字，国务院公文中也有不少这样的样例。其实“电”字与前面的“发”“令”“函”“纪”四字的含义是不同的，前者指的是文件形式，后者指的是文件载体，根本不是一个类项。笔者认为还是不要标注为好，包括国务院在内就应停止此种用法。

3 尽快建立、实施党政机关公文机关代字的国家标准，推进规范化建设

机关代字虽然属于党政机关公文发文字号的组成部分之一，但在发文字号中却起着根本作用。发文字号作为党政机关公文格式众多要素中的一种，其公文的身份性、替代性、统计性、防伪性等诸多功能，决定其绝非可有可无。正因为如此，其作为党政机关公文规范化建设的重要组成部分，不仅不可小觑，而且对其编写应该有更为周详的规定。建国后，历次党政机关公文处理的规定文书中，在内容方面对发文字号的标识规定为“包括机关代字、年号、顺序号”，在编写格式方面也只是规定了年度号、顺序号的编写要求，虽然具有一定的操作性和针对性（注：规定文本本身漏洞仍然不少。如2012年新版党政机关公文格式中，规定发文顺序号不加“第”字。在同一文本中，对命令格式的令号前面要不要加“第”字又没有明确表述，在实际工作中恰恰又是使用“第”字的。既然如此，在规定文本中关于发文顺序号前加不加“第”字，就要限定适用范围。），但仍显笼统，实践性欠缺。尤其对机关代字的编写语焉不详，这种现象在讲究公文格式规范化的今天，应该得到根本性转变。

如何消除当下机关代字编写的杂乱现象？解决途径有两种：第一种是回归本原，即发文字号真正由机关代字、年份号和顺序号三部分组成，机关代字就是机关名称的缩写称呼，由地区简字和机关简字构成。各省（自治区、直辖市）已有通行简称，省辖市、县、镇等三级党政机关的简字应分别由上一级行政机关确定，并统一印制简字表送国家文书部门备案；机关简字的编写规定为：党的机关简字为“党”，政府机关简字为“政”；党政机关部门的简字编写以中共中央、国务院组织机构设置的名称为依据，统一确定简字印发全国。如组织部简为“组”，宣传部简为“宣”，办公室（厅）简为“办”等，要求全国各级机关都要按统一称呼编写，不得各行其是。同时去掉公文实践中使用的文件格式简字“函”“发”“令”“纪”等。如国务院发的文件，发文字号就编制为“国〔××××〕×号”，不再编制为“国发〔××××〕×号”；国务院办公厅发的文件，发文字号编制为“国办〔××××〕×号”，也不再编制为“国办发〔××××〕×号”“国办函〔××××〕×号”等。第二种途径就是在区域简字、机关简字之外，继续保留文件格式简字，维持现在的结构组成。这种编写规范固然一方面是较好地延续了传统做法，容易被学界和写作实践所接受；另一方面能够从发文字号上看出公文格式。

权衡二者利弊，本着发文字号简明、区分、便捷、实用的要求，笔者更倾向于使用第一种途径。理由：首先，正是因为机关代字组成要素多元，而使其在写作实践中的编写变得自由随意起来。其次，公文格式从公文文面上能够一目了然且有诸多明确标志。如：命令格式令号编排在发文机关标志之下且下面直接标注正文，二者之间没有分隔线，发文顺序号前加“第”字；信函格式的首页上下均有一条红色双线且首页没有页码，发文字号标识位置右靠。如此等等，都无需再在机关代字部分做一些画蛇添足的标志。这样使发文字号更简明、醒目，对发挥其替代、统计、引用等作用都有好处。

这里要特别强调的是，包括机关代字在内的发文字号编写规范一旦确定之后，一方面国家文书标准制订部门要及时做出修订或说明，另一方面更需要各级党政机关尤其是文书人员认真遵守。各级党政机关的文书处理部门，在文稿审核阶段就要对机关代字编写规范情况严格把关；上级文书处理部门对下级机关代字编制不规范的，要通过警示甚至发回重报等途径，提出严格要求，加强规范督查。只有这样，通过建章、督查等多种手段，才能使发文字号机关代字的规范化水平得到有效提升。

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[5]徐成华，孙维，房庆，等.《党政机关公文格式》国家标准应用指南[M].北京：中国质检出版社，2015：33.

[6]平顶山市人民政府办公室关于印发安全平顶山创建2015年行动计划的通知[EB/OL].http：//www.0375.gov.cn/2015/0713/42581.html

（作者单位：南通师范高等专科学校来稿日期：2016-07-19）

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