精准扶贫视阈下金融合作社的发展困境及路径研究

袁坤

摘 要：金融合作社的建立，不仅拓宽了扶贫融资渠道，而且使扶贫资金的使用效率得到提高。但作为新事物，在初期不可避免存在不足之处。缺少法律保障、与其他金融机构关系不清等问题制约其发展，进而影响到扶贫效果。因此，加强立法、理顺关系、完善相关配套措施及维护金融合作社的生命力等举措，成为突破现实困境的应对出路。

关键词：金融合作社;法律保障;非盈利性;有益尝试

中图分类号：F832.35      文献标识码：A             文章编号：1003-1332（2019）06-0101-05

目前中国已成为世界第二大经济体。然而，以农村扶贫新标准——年人均纯收入2300元（2010年不变价）来计算，当前我国仍有众多贫困人口。到2020年如何实现基本消除绝对贫困现象的目标，需要聚社会之合力，沿用并创新多种扶贫模式，积极开展扶贫工作。L镇在综合扶贫改革试点工作的推进中，积极探索金融扶贫模式。疏通融资渠道，构建良好的融资方式，将为扶贫工作的开展及消除贫困提供有力的支撑。建立金融合作社，是探索金融扶贫模式的有益尝试，不仅拓宽了扶贫融资渠道，且有效整合财政、银行及社会资金，提高了扶贫资金的使用效率。

一、问题的提出

“合作社既是一种由惠顾者成员‘共同所有’的特殊企业，也是一种由惠顾者成员‘民主控制’的自治联合体。”发展合作社能形成聚集效应，有效抵御风险。早在1949年，毛泽东就指出：“必须组织生产的、消费的和信用的合作社，和中央、省、市、县、区的合作社的领导机关。”同时指出，“中国人民的文化落后和没有合作社传统，可能使得我们遇到困难，但是可以组织的，必须组织，必须推广和发展。”金融合作社是近几年兴起的合作社中的一种，能有效解决扶贫资金短缺、分散、贷款难等问题，但实践中遇到发展瓶颈，束缚了其作用的发挥。

L镇位于武陵山片区，距市中心10公里，拥有国土面积286平方公里，全镇辖区有1个居委会和18个行政村，辖区总计148个村民小组，68663人，20174户，其中农业人口为59294人，17057户，贫困人口6338户20618人。山区是此地的基本地形地貌和资源禀赋特征，山区的脱贫致富主要依靠农业，而农民专业合作社在促进山区农业发展和带动山区农民脱贫致富方面发挥了重要作用。2012年年底，国家领导人第二次视察L镇，随后在中央推动下L镇成立了“湖北省L镇综合扶贫改革试点”，开始推进综合扶贫改革试点工作。2014年1月，国家领导人又对试点做出批示，要求“在综合扶贫体制方面，在相关部委支持下湖北省要着力寻求破题，且形成可资推广的经验。”随即在州县两级政府领导和相关市、镇领导的直接推动下，L镇试点开始一系列体制机制创新探索，金融机制创新是其中重要一项。

全镇现有农民专业合作社108家，并覆盖农民4600户13800人，全镇涉农企业20家，规模农业产业个体户1100家，农业产业化发展潜力大。与此同时，L镇的涉农企业和农民专业合作社在贷款、融资方面存在不小困难，主要表现在缺少合适抵押担保物、贷款手续审批周期长、贷款额度小、政府指导性不足等问题，限制了合作社的发展也不利于带动农户脱贫致富。为突破发展瓶颈，L镇在扶贫实践中积极探索，创新金融扶贫机制体制，实施“两社两司一卡一库一平台”金融扶贫模式。金融合作社是“两社”之一，其建立是探索金融扶贫模式的有益尝试，较好地解决了产业发展中的融资难题并积累了宝贵经验，逐步放大试点示范效应。但作为新事物在初期在所难免存在不足之处，金融合作社在目前的运行中存在一些困境并有待进一步解决完善。本文结合L镇建立金融合作社进行扶贫融资的实践，深入分析制约金融合作社扶贫融资的障碍，并寻找突破口以解决问题。

二、L镇探索金融合作社助扶贫的经验分析

L镇按照“国家试点、省级领导、州级组织、市镇实施”的工作模式，在市委相关领导的直接组织下，按照循序渐进的原则初步形成“两社两司一卡一库一平台”模式，探索金融扶贫创新机制。目前，注册成立的金融合作社主要解决农民专业合作社融资难题，并在实践中取得一定成效。

（一）运作模式。根据《L镇扶贫互助农民专业合作社联合社章程》金融合作社主要采取两种运作方式：一种是“助农贷资金池”政府助信模式。借助政府助保金增信作用与银行合作，按一定比例放大实现融资，即金融合作社为入股社员做担保，按照入股资金最高按1：5的比例放大给予贷款。另一种是入股社员内部互助模式，即实行短期流动资金内部拆借，以解决入社成员在资金周转方面的短期困难。金融合作社对入股社员进行登记，同时促使与农行、邮储银行、农商行等银行的对接，对“抵押担保和风险责任”两个重要环節达成共识，银行认同“资金池”按1：5放大融资模式，对联合社成员给予贷款支持。

（二）性质特征。金融合作社秉持为入社社员服务并谋求其共同利益的宗旨，在实践中普遍采取“入社资源、退社自由”的方式，坚持“民主管理、盈亏自负”的理念，最终形成“利益共享、风险共担”的局面。其次，该社以为社员提供农资购买，农产品销售、加工、运输、储藏等业务为服务目的。再次，政府与农民专业合作社共同出资、风险共担，国有公司占较高比例的出资成为银行贷款的担保保障来源，降低专业合作社贷款门槛。最后，该社的运作基础在于镇政府与相关银行以及联合社等三方，签订的《助保金贷款合作协议》以实现政府对联合社的信用保证和监管责任。

（三）成功经验。首先，金融合作社按照《中华人民共和国农民专业合作社法》依法注册成立，拥有合法性依据，是保证其有效运作的前提。其次，政府出资的方式是间接性的，以国有公司注资的方式作为股东出资，而没有以直接撥款的方式出资，实现了政企分离，有利于市场化运作。再次，通过《助保金贷款合作协议》实现了合作共赢、风险共担的目的，政府通过入股形式为农民专业合作社提供融资担保，这是机制创新的关键点，同时也为政府监管提供了依据。最后，以各个社员认缴的资金和国有公司出资组成的“资金池”，成为银行按照1：5规模放大贷款的保证源，降低了银行风险，有利于贷款顺利实现;国有公司的资金入股解决了启动资金不足的困境，推动了联合社顺利起步。

三、扶贫中金融合作社面临的困境

由于山区受到地理环境和生态化发展战略的总体要求限制，山区农民脱贫致富主要依靠农业生产，农民合作社对农民的带动作用是实现农业产业化发展和农民脱贫致富的重要条件。而解决山区农民专业合作融资难题，就成为解决这些问题的关键因素。根据L镇金融合作社的运作经验以及表现出的困境，可为贫困地区开展金融合作社助扶贫融资提供启示。

（一）金融合作社的运作模式缺乏有效的法律保障，影响其效能发挥。L镇金融合作社在成立注册过程中就存在这方面的问题。金融合作社在实施工商注册时，因工商局找不到相应的法律条文依据，对金融合作社的性质无法准确判断，因此就以“合作社”作为该资金联合社的性质给予注册。其实，该镇金融合作社本质上是非营利性的并带有一定公益性的组织，有可能实现民政注册，但是这方面缺少准确的法律规定而只能工商注册。另一方面，相关法律对金融合作社开展业务范围也有诸多限制，金融合作社被注册成为“合作社”性质，相关的融资业务就难以在营业范围中体现，最后不得不采取“中介咨询”等比较模糊的文字加以规避，这对业务开展不利。同时，这种情况对申报税金造成了影响，税务部门难以此判定合作社是否为盈利性质，在登记和交税方面造成一定难度。

根据2015年的中央1号文件要求，推进农村金融体制改革，积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，但在实际运作中存在困难。一方面，在运作模式上，《农民专业合作法》等法律规定相对滞后。就现状分析，已有的相关法律规定仅关注相对“狭隘”的专业领域的合作，对包括信用合作等内涵更为丰富的“综合”合作的规范却有所忽略，导致的后果是“合作社法”中鲜有涉及农村合作金融的内容，从而出现无法可依的不利局面。正如有学者指出，为改善农民社会弱势地位，合作社联合的方式能使农民抵御权益损害的能力增强，然而现状却是涉及联合制度的相关法律法规不能满足现实需要。法律法规的滞后性束缚了金融合作社发展，进而为开展金融扶贫增添了障碍。在实践中，合作社在反贫困中扮演越来越重要的角色，与此同时开展信用合作抑或资金互助的需求愈发强烈。纵然有相应政策的鼓励和支持，而在资金互助性质类的合作社成立时，工商注册过程困难多、周期长，经验范围受到严格限制，只能打擦边球模糊化处理。这也造成了金融性的合作社性质不清、身份不明，不能有效发挥其应有的功能。另一方面，由于相关法律的规定与中央政策有一定差距，这就造成地方政府在推动政策落实过程中束手束脚、踌躇不前，政府为了规避法律风险，在推动政策创新时的力度不够大，解决农民合作社融资难度的动力不足。

（二）金融合作社与政府和其他金融机构的关系不清。中央一号文件只对推进农村金融体制改革做了原则性规定，如何在实践中推动政策落地需要地方各级政府的政策创新，农村金融合作社等融资实体的生长和发展都需要政府的积极作为。然而，由于没有成例可循，政府对市场化运作心存余悸，在积极探索过程中存在包揽现象。在我国强势政府全面治理的情境中，政府拥有较大的干预优势和作用空间。同时，政府在金融创新过程中，没有理顺与非政府主体的关系，在监管过程中，对监管责任、监管范围、监管形式、监管力度等把握不准确，理不清政企关系。比如，在责任担保和融资担保方面，政府的责任标准不明确，相关措施存在非制度化、非常态化现象，留下了一些隐患。

这方面，L镇金融合作社运行过程中一个较为突出的情况是政府与金融合作社的关系，这种关系非常重要，不但是金融创新的亮点所在，也是保证国有资产有限发挥扶贫效益的关键。通过L镇发展金融合作社的实践，不难发现将二者混淆的现实：第一，金融办是否代表镇政府对金融合作社实行监督职能。如果此种情况基本上比较明确，即金融办暂时是代表政府对金融合作社实行一定的监督管理职责;然而，在实际运作中金融办在对金融合作社监管职责范围不够明确，监督程序相对模糊，监督指标缺乏，需要进一步明确化。第二，金融合作社与金融办的关系不甚清楚。虽然金融办代表政府对金融合作社实行监管职责，但是缺乏正式的政府文件作为支撑，金融办在履行职责时缺乏有效的政策依据，对金融合作社的监管形不成刚性约束，或者其监管的边界范围不清楚，监管的力度和权限不明确。目前的监督多依个人、具体事项来实施，没有形成机制。第三，金融合作社与金融办没有形成良好互动，比如，金融合作社活动事项对政府的报告责任不明确、报告制度没有形成，使得金融合作社的某些活动金融办没有及时了解，造成监督滞后，对国有资产保值带来风险。第四，金融办与金融合作社各自的工作章程不够完善，各自内部人员的权利、义务、责任范围等都存在有待改进之处，奖励和处罚内容不够具体。

（三）金融合作社入社成员不足，影响金融合作社的发展壮大。由于山区，的农业产业发展基础薄弱，存在的一些农民专业合作社规模不大、力量薄弱，获得的项目资助较少等问题，造成了成立金融合作社方面先天条件不足、力量薄弱，难以有效抱团形成互助合作社。另一方面，政府等部分在审核有融资需求的合作社或农业企业时，往往有“嫌贫爱富”倾向，针对基础条件好、资质好的合作社比较宽松，而真正需要资金发展自己的中小实体条件相对严苛，不利于山区扶贫发展的总体目标。

L镇在探索发展金融合作社以扩展融资渠道时，出现以上问题。该镇金融合作社有28家合作社组成，不及全镇合作社总数的三分之一，入社合作社比例不高。在入社资金方面，这28家中有16家的入社资金不足30万，其中7家在5万以下。目前金融合作社的社员单位在资金和数量方面都相对较弱，以融资壮大合作社带动扶贫的效果不明显。这反映出1：5的放大效应不足，即对入股1万元而贷款5万元的合作社资金支持力度不大，可以考虑给予一些合作社实行股本配套，以壮大其股本金，以获得更多贷款。同时，金融合作社在给社员单位推荐贷款时，还是重点考虑社员单位的偿还能力为主，尤其是倾向于给有政府项目资金支持的专业合作社;而对一些亟待发展而没有项目资金的小型专业合作社支持力度不大，还没有形成比较有效的操作方法。

（四）金融合作社的非营利性，使得部分社员对资金增值产生疑虑，退社倾向存在。对照L镇的金融合作社运作经验，山区金融合作社主要是为了扶贫开发，属于扶贫性质的非盈利组织，成立目的是实现社员之间的互助合作，而非赚钱。但是，这种情况对一些大户缺乏吸引力，大户入社目标一旦达到，就存在撤出资金的倾向，影响金融合作社长远发展壮大。目前，L镇联合社的部分社员单位就有此种苗头。

若要凭借相应的措施提高资金的利用率，抑或是实现资金保值增值，就需要在政策和法律允许的条件下实施。目前，尚没有形成与金融合作社资金增值相配套的有效渠道，这就对金融合作社的持续性形成一种压力，在“退社自由”的原则下可能会对金融合作社的规模和有效运作造成不利影响。“使资本始终处于变动状态，不仅难以实现融资功能，而且也容易造成资本‘搭便车’的现象。”但是，如果未来增加资金利用率而采取其他非正常操作手段，比如放高利贷的方式，就会造成两种后果，其一可能违反相关政策法律，其二带来资金风险。针对这一状况，需要制度设计者综合考虑，尽早出台相关配套措施。

四、进一步的建议

（一）加强立法工作。若发展合作社的实践探索缺少明确的法律界定，那么就难以确认其法律地位，针对合作社的相应鼓励或保护性政策则很难得到真正落实。金融合作社因新时期发展需要而诞生，但是相关法律法规严重滞后，影响其健康发展。出台或修订相应的法律法规，为农村金融合作社的运作模式提供有效的法律保障势在必行。

一是，相关立法部门应当尽快按照中央政策出台或者修订相应的法律规定，尽快修订《农民专业合作社法》，规范指导农民信用合作，使得农村金融合作社成为“合作社法”规范的重要对象。正如有学者所呼吁：《农民专业合作社法》的出台仅是一个开始，随着我国社会经济的不断发展，尤其是全面建成小康社会目标的实现，离不开各种类型合作社的助力，但为统一规范其发展，则需要制定合作社基本法。二是，通过立法等有效途径，解决工商注册过程中存在的注册时间、注册性质、经营范围等问题，助推金融合作社有效发挥在扶贫、互助、发展农业产业等方面的功能。三是，规范融资过程中各个主体的行为，尤其是对政府的职责范围、运作程序等做出明确规定，为政府创新提供制度保障，推动贫困地区地方政府为扶贫工作所做的政策创新，解决这方面承担法律风险的后顾之忧。四是，对运行效果良好的融资模式要加大宣传力度，形成社会舆论，增加政策的合法性。金融创新工作应当仅仅围绕农业发展和扶贫工作开展，不能脱离扶贫的目的，否则失去政策保护，一些创新性工作可能会带来风险。这方面，可以在具体操作中，有针对性地选择一些规模较小而有潜力的合作社作为实验对象，把一些创新措施进行实践，助推小型合作社发展并带动农户致富，打造一些成功的“样板”。如果有了这些成功例子所产生的社会效益支持，政策创新就有了合法性基础，可以规避一定的政治风险。

（二）理顺政府与金融合作社以及其他金融机构的关系，发挥政府的监管职能，引导资金向农业产业发展和带动农民脱贫致富方向发展。政府扶持的重点是为其独立、自主发展建立公共服务平台，营造良好的市场竞争环境，而不是使用行政手段发动运动、下指标，直接干预其内部经营。具体来说，规范融资贷款条件和程序，以贫困地区农业产业发展为导向，对急需资金支持的中小合作社和农业企业实施适当优惠措施。加强对金融合作社管理人员的规范，实现金融合作社扶贫、互助、合作、农业发展的目标。进一步规范和简化手续，实现对中小型社员单位的及时帮扶。政府要发挥监管职能，保障国有资产不流失，保障资金使用途径不偏差;同时，理顺政府与相关主体的关系，尊重市场主体的平等参与地位，不过多干预能够金融合作社的市场化运作，做的监管到位，但不越位。

结合目前L镇金融合作社的运作情况，理顺政府与金融合作社的关系，即摆正金融合作社与金融办的关系。首先，出台细则性政府文件，对两者关系加以明确，理顺监管关系，清晰而详尽地规范诸如监管标准、监管范围及监管程序等内容。其次，根据《章程》规定联合社属于合作社性质，其理事长应由社员单位选举出任，同时作为出资2000万的政府股东应当出任理事长，增加理事长的责任感。目前的金融合作社运行架构，监事长由金融办人员担任，有待改进。最后，在实现监督与合作基础上，对两者工作人员职责范围进行明确化，保障监督有力、责任明确、资金安全、目标实现。

（三）完善相关的配套措施，发展政府支持的“三农”融资担保机构，实现金融合作社长期有效运作。一是，发展壮大金融合作社存在合作动力不足现象，政府应当在合作社少、合作意愿不强的情况下，利用政府资本的优势引导合作社发展融资业务。二是，抓紧成立与之相配套的村级互助合作社、小额贷款公司等，实现规模化金融效应。三是，在发展金融合作社的同时，应当实施政策整合、项目整合等手段，加大對农业专业合作社等农业产业主体的支持力度;把金融合作社的运作过程与农民专业合作社信用评定、土地流转、资产抵押等相关业务进行关联，实现相关效益最大化。四是，积极引入具有扶贫性质的非政府组织，比如中国扶贫基金会等，提升山区融资平台建设的社会参与度。非政府组织具有灵活性、开创性、参与性、低成本等特性或优势，能够在扶贫领域发挥独特作用。

（四）继续巩固山区金融合作社的非营利性，但同时应当通过其他方式实现社员对资金的保值增值，维护金融合作社的生命力。根据2014年中央1号文件的明确规定，坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，积极培育发展农村合作金融互助组织发展。一方面，可以对入股合作社实现政策性帮助或奖励，比如项目资金支持，或者对入社股本金小的合作社实行股本配套，以提高其贷款资金支持产业发展。另一方面，支持和鼓励符合条件的涉农企业或者合作社发行不公开债券等，通过金融工具融资。最后，可以成立与金融合作社相配套的乡镇级别的政府投资公司，利用金融合作社的资金池或者相关项目资金，对一些涉农项目进行政府投资，带动产业和农民发展。

注 释：

[1] 徐旭初：《合作社文化：概念、图景与思考》，《农业经济问题》，2009年第11期。

[2] 毛泽东：《毛泽东选集（第四卷）》，人民出版社，1991年。

[3] 吴声怡、罗萍萍：《农民专业合作社发展的法律保障机制研究》，《福建论坛》（人文社会科学版），2009年第9期。

[4] 徐旭初：《农民合作社发展中政府行为逻辑：基于赋权理论视角的讨论》，《农业经济问题》，2014年第1期。

[5] 曹苏：《完善现行立法破解农民专业合作社融资困境》，《华南农业大学学报》（社会科学版），2012年第1期。

[6] 应瑞瑶、何军：《中国农业合作社立法若干理论问题研究》，《农业经济问题》，2002年第7期。

[7] 马跃进：《合作社的法律属性》，《法学研究》，2007年第6期。

[8] 苑鹏：《部分西方发达国家政府与合作社关系的历史演变及其对中国的启示》，《中国农村经济》，2009年第8期。

[9] 黄春蕾、呼延钦：《非政府组织的扶贫机制及其政策启示》，《经济与管理研究》，2009年第10期。

责任编辑：王作新

文字校对：赵  颖