景德镇政府信息公开的监督机制与法律保障体系研究

黄莺

摘 要：自2008年以来，景德镇政府信息公开工作开展了近8年的时间，它为我市民众参与政府事务，了解政府组织、决策及行为提供了现实依据。根据景德镇市政府政务公开网的信息，我市的政府信息公开包括主动和依申请两方面。培育市民的权利意识、构建服务型、透明型政府，完善政府信息公开的法律监督机制应是加强我市政府信息公开工作的重要环节。通过对政府信息公开这一法律制度的阐述，结合我市市情，分析当前的不足，提出我市政府信息公开的监督机制与法律保障体系的构建模式。

关键词：景德镇；政府信息；公开；监督机制；法律保障

信息时代的到来意味着民众对社会的了解不再限于传统的方式，政府是作为社会的管理者，拥有着最为完善的信息资源平台，同时，政府也是社会的服务者，应将与民众密切相关的信息（在不侵犯他人隐私、符合保密法的前提下）公开以便保证公民的知情权的实现及政府的依法行政。

一、政府信息公开法律制度概述

（一）政府信息公开的法律关系要素

根据《政府信息公开条例》（以下简称条例）第2条的规定，政府信息的制作或发布主体是行政机关，一般来说，行政机关履行的是管理职能，因此，在履行职责的过程中，容易记录和形成一定的内容，这个内容就是政府信息。政府信息公开有两种方式，一是主动公开，二是依申请公开。政府信息公开的目的在于保障公民的知情权以及依法行政，构建服务型政府，促进社会和谐。在政府信息公开的法律关系中，政府作为信息的制作者理应是信息公开的义务主体；在我国政府包括三类：一类是各级人民政府及政府的组成部门；二类是在管理公共事务方面有专门职能的各类部门，如地震局、气象局、银监会、证监会、保监会等；三类是企事业单位，这类单位管理与人民群众的生产、生活密切相关的资源，如医院、学校、供电、水、气部门等。根据依申请公开原则，任何公民可以根据自身的需求，（包括自身的生产、生活或研究方面），此时，有权申请政府信息公开，即权利主体；政府信息公开的范围即客体是指主动公开的内容，包括了县级、设区的市一级以及乡镇级的重点主动公开内容。此外，《条例》规定了法定不予公开的信息，主要表现在主动公开和依申请公开的内容只要涉及到国家秘密，商业秘密和个人隐私都属于这个范畴，此外，未经第三方同意的不得公开。

（二）政府信息公开的监督保障制度

2003 年 3 月 19 日，温家宝总理在国务院第一次常务会议上提出要建立一个“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府，这一理念与现代社会发展相适应，公正透明应是现代政府的新标准。对于什么是透明政府，有学者认为表现在三个方面：1、政府组织的透明，即公众有权知道政府在做什么；2、政府决策的透明，即公众有权知道政府为什么要这样做，政策、法规为什么这样制定；3、行政行为的透明，即政府怎么做的问题。[1]透明政府的构建是政府信息公开的标志，政府信息公开本是为政府依法行政与公民知情权之间搭建了一个沟通的桥梁，但是，政府作为权力的拥有者、信息的制作者，相对于公民来说，具有一定的优势地位，因此，公民信息权利的获取需要政府信息公开的有效监督，在规定公开范围与程序的同时，不应忽视监督的作用，为保障服务型、透明型政府的构建，维护公民的参与权、知情权，关于政府信息公开工作的监督和保障的内容与程序，《条例》做了专门的规定。制度方面，包括考核、社会评议和责任追究；这些工作的开展是各级人民政府法定职责，当然这也强调了定期性，但是《条例》并没有明确具体时间。由于行政机关有依法履行政府信息公开的义务，若违反此项义务，公民、法人或者其他组织有举报权，途径包括以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报； 收到举报的机关应当予以调查处理。此外，根据行政法的相关理论，行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，被侵犯者可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。[2]

二、景德镇政府信息公开现状分析

（一）主动公开政府信息考察

自《条例》实施以来，我市市级各部门及区级各部门、县级各部门、县级市各部门都积极主动进行政府信息公开工作，通过政府门户网站、部门网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式主动公开本部门的政府信息。

根据《景德镇市人民政府信息公开指南》的规定，政府信息主动公开应涉及概况信息、法规文件、发展规划、工作动态、人事信息、财经信息、行政执法、公共服务。从景德镇政务公开网信息获知的内容看，信息公开内容较为简单，主要体现在部门概况的信息介绍、工作动态、定期公布一些与职能相关的文件等方面，如对“突发公共事件”公开的数量极少，甚至有的部门没有任何这方面的内容。“公共服务”方面非常少，而这方面的内容又与普通百姓的利益密切相关。

（二）依申请公开政府信息考察

从以上两个表可以看出，我市的主动公开信息工作数量上呈现上升趋势，但是有关公开的内容需要进一步完善；此外，与主动公开相比较，依申请公开的数量严重不足，有的地区连续几年“依申请公开”的数量为零，呈现出以“主动公开为主、申请公开为辅”的特点。根据，景德镇市政府信息公开网的统计，依申请公开的政府信息内容主要体现在：职称认定事宜、集体经济组织成员认定资格办法、公积金还贷政策、征地事项、领导信息；干部退休安置政策、公积金还贷政策、绩效工资问题、药品限价问题、医保政策、道路运输行政许可、低保政策等；事业单位改革、社保政策、征地事项、农村办学条件等；财政预决算情况、立功人员工资待遇政策、户口迁移政策等；西瓜洲棚户区改造项目补偿安置实施方案、景德镇市农民住房建设管理办法、农村医疗卫生医疗卡报销方法和医疗卡使用记录查询等；征求补偿、危旧房管理办法、环保标志委托等。我市依申请公开主要采取当面申请、网上申请、传真申请、信函申请以及电子邮件申请的形式。关于依申请公开的流程，申请人须提交身份证复印件，填写申请表，受理机关对于不能当场答复的，在登记之日起15个工作日内书面答复申请人。

根据《政府信息公开条例》的规定，申请人向行政机关或其政府信息的应采用书面形式，提交申请书（申请人的姓名或者名称、联系方式；政府信息的内容描述与形式要求）；而我市在网站上公布的“依法申请公开”申请表另外要求必须提供申请用途，这一硬性规定加大了申请人提出申请的难度。此外，在处理“依申请公开”的结果公示方面，过于简单，如：办理状态——已办结，办理意见——已电话回复申请人；甚至有的部门根本没有这方面的任何信息。当然，造成政府信息公开工作难以开展的因素有很多，主要是政府的服务理念与公民的参与意识。

三、景德镇政府信息公开的监督机制与法律保障体系的构建

（一）树立政府的服务理念，构建和谐、法治政府

一个城市的民主程度取决于政府的服务意识，服务型政府的构建离不开对市民民情的了解。由于我国特有的历史文化，各地区民众对政府一直都保有敬畏之情，对民众来说，政府的所有行为具有命令性、约束性，服从政府的决策是民众的义务。但是随着民众文化程度的提高，特别是网络时代的来临，民众对于政府的行为提出了一定的要求，比如：城市发展的规划，社会福利的变化，医疗条件的改善，教育资源的利用等等，这就意味着政府的行政模式应由管理向服务转变。对于何为服务型政府，有学者把服务型政府界定为：“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[3]这一观点强调了以人为本的理念，界定了政府的服务角色，它明确了服务型政府的“服务”体现在实现公民利益，而不是政府自身利益，也就是说政府的工作以实现公民利益为出发点，以服务公民为宗旨。在信息公开方面，政府也应体现服务意识，将政府信息公开认定为应该履行的一项义务与职责。首先，工作人员要转变思想，政府的工作不再是“管”他人，而应是“服务”他人。其次，政府要主动公开应当公开的内容，重视民众的参与权、知情权，形成政府与民众的良性互动。最后，与人民群众切身利益密切相关的问题，是他们尤为关心的，因此，政府信息公开应以此类信息为重点内容，比如教育、养老、医疗卫生、环境保护、房屋拆迁、社会保障、税收等。政府信息的公开程度体现了政府的服务程度，公开的信息内容应反映出握群众的所思所想，真正做到服务于民。

（二）培育我市市民的权利意识，完善依申请公开的程序

民众的权利意识是促进政府信息公开的内在动因，主要表现为自我权利、自我尊严的维护和对他人利益的关注。这种意识一旦形成并发展就会形成对国家和社会的责任感，现代法治社会需要这样的权利意识，民主政治也需要民众权利意识的增强来维护与维持。从某种意义上说，构建服务型政府需要两方面的条件，一是政府的服务理念，二是民众的权利意识与法律意识，我市政府信息公开工作的开展必须以市民权利意识的形成与法制为前提，没有市民参与的意识，就没有政府信息的需求。因此，我市应当加大提升市民权利意识的培育，积极支持市民依法行使知情权、参与权，给予他们行使权利的便利条件，加强政府信息公开方面知识的宣传，让公民的基本权利融入市民心中，真正了解什么是政府信息公开，同时让市民体会到通过参与政治事务，能够保障和实现自己的合法权益。

根据我市目前依申请公开的情况来看，呈现出“数量少，程序单一”的特点，造成这一情况的原因主要是民众的参与意识薄弱以及政府及其各部门对依申请公开方面重视不够。笔者认为，除了加大宣传力度之外，还应将依申请公开的程序进一步完善，比如，明确依申请公开的途径，可以是提交纸质材料也可以是网络提交电子版材料，以提高接收效率；再次，进一步规范申请、受理、登记、办理、答复等程序，特别对于不予受理的申请要说明原因，材料不足的，一次性告知补足；此外，还应重视对依申请公开内容的回复，可以进行分类答复，以便申请者能进一步了解情况。

（三）强化责任追究制度、明确救济途径

根据我市市政府及其各部门每年公布的政府信息公开工作年度报告，主要内容包括：概述、主动公开和依申请公开类别情况；信息公开的收费及减免、因政府信息公开而申请行政复议、或者提起行政诉讼的数量情况、在公开工作中发现的主要问题及改进情况及其他事项。此外，《条例》还规定，政府信息公开工作考核、社会评议和责任追究制度应在各级政府逐步建立，且定期对此类公开工作进行考察，评价。根据这一规定，我市建立了“景德镇市政务公开工作督查制度”，明确了督查机构、督查内容和督促办法。虽然，我市关于政府信息公开方面建立了政府信息公开评议，但是存在一些不足，主要体现在：一是作为评议主体的公众不了解程序，对公开评议的参与度不高；二是政府信息公开社会评议过程中，重形式轻结果，其结果可能无人知晓；三是政府信息公开社会评议大多由政府牵头和组织，参与评议的人员的选择和评议规则都是政府自己决定，其客观性会受到质疑。针对以上不足，笔者认为，应充分认识本市市民对政府信息公开评议的重要作用，建立一个完整合理的政府信息公开评议程序与体系，并使得这一评议结构常态化，具有持续性，对这类评议结果要及时、准确地回复，提高处理效率。关于，政府信息公开的责任追究制度，我市制定了《景德镇市违反政务公开规定行为的责任追究办法》，该《办法》规定的内容比较简单，如“责任追究主体”是行政监察机关、上级负责政务公开的主管部门，甚至还包括了行为人所在单位，这一主体的确定固然符合《政府信息公开条例》的相关规定，但由于这种追究责任的制度容易形成“官官相互”的局面，其实际的监督效果会大打折扣，因此，笔者认为注入强新闻媒体与公众的监督力量，形成独立于政府的责任追究机构，发挥民间组织的监督作用。此外，在责任追究对象方面，目前的规定是“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予通报批评或行政处分”，其实这是一种模糊对象的表述。根据权责对等的原则，从公平的角度考虑，权利和责任应该统一，因此，明确责任对象，一定要责任到人，才能使得监督机制发挥应有的作用。

四、结语

政府信息公开监督机制与法律保障制度的建立必然要依赖于公民法律意识的增强，同时政府服务理念的更新也先得尤为重要。理念的变化决定了服务的方式与程序，政府应从单一的“管”转向多角度的”服务”，只有这样才能真正做到为民谋利，为民谋福。景德镇市拥有陶瓷特色，在构建文明、旅游城市的主题下，我市政府信息公开工作也应依法进行，为我市的发展与市民权利的实现架起沟通的桥梁。

参考文献：

[1] 赵婧.透明性与城市政府治理[J].山西师范大学学报（社会科学版），2012，（05）.

[2] 中华人民共和国政府信息公开条例.《互联网文档资源（http//：www.360doc.co）》

[3] 郭婷婷.新常态下服务型地方政府及其改革[J].马克思主义学刊，2015，（06）