加速杭州十区融合发展 全方位融入长三角一体化

杨毅栋 朱良 刘川

在全球化深入发展的背景下，世界城市区域、超级大都市区正逐步成为参与全球产业组织和地区竞争的核心主体。城市的控制力和影响力依赖于高级功能和高端行业的发展，后者不仅在城市中心高度集聚，同时也在更大区域尺度上寻求布局，那些地理近邻、交通便捷市郊地区日益成为城市功能疏解與组织的首选之地。城市带动周边地区发展的同时，也高度依赖周边地区的功能和空间支撑，这推动了城市与周边地区的功能演替和升级、空间扩张与重组，最终实现城市地区的一体化发展。在这样的背景下，城市治理也面临着再地域化和尺度重组，区域化的城市治理将成为新模式。

在快速工业化和城镇化的背景下，杭州、成都、武汉等许多新一线城市都在不断推进撤市（县）设区以及都市区一体化进程。杭州自2001年以来，先后对萧山、余杭、富阳和临安进行了撤市设区，在这个过程中不断推进四区和杭州发展的一体化进程。在市委市政府的领导和各区的共同努力下，杭州十区的全面一体化时代即将到来，也将更好地全方位融入长三角的一体化发展。

目标导向下的空间功能一体化

从“一主三副”到“都市联盟”，推进城市空间结构向都市区形态发展。新世纪以来，杭州一方面围绕西湖打造城市核心功能区，另一方面城市发展开始东扩，形成了“一主三副六组团”的空间结构。2010年以来，在延续“一主三副六组团”的空间结构基础上，杭州城市发展实施跨江发展，重心开始向江东、城西两大集聚区以及特色小镇转移。2017年以来，随着钱塘江的战略地位不断提高，拥江发展成为城市发展的重要战略，实现两岸联动发展，进一步拉开了杭州城市空间格局。杭州逐渐呈现出两岸联动、组团联盟的空间特征。

从“块状分治”到“廊道生长”，进一步跨越传统行政区划界线。基于科创环境、主体功能、生态格局和创新实力等视角，识别串联都市联盟内部重要战略地区的四条连接廊道。从科创环境角度，沪嘉杭G60科创走廊为实现区域协同发展，探索创新链、产业链、价值链区域协同机制打下了重要基础。杭州将进一步依托沪杭高铁、沪乍杭高铁不断强化与上海、嘉兴等地的合作交流，持续提升科创、研发水平，形成代表国内最高水准的科创基地，提升其在全球产业链和价值链中的地位。临平将在G60走廊建设中发挥桥头堡作用。从主体功能角度，杭州的空港、大江东片区将积极连接宁波等制造业主导的城市，搭建智造走廊。从生态格局角度，杭州需要立足于生态资源优势、人文资源优势，以钱塘江、千岛湖为依托，连接之江、富阳、桐庐、淳安、黄山等地区，共同构建世界级人文风景廊道。富阳将成为拥江发展起承转合的关键节点。从创新发展角度，以余杭未来科技城和临安青山湖科技为主的城西科创大走廊是杭州大众创新、企业创新的高地，将形成创新资源向西外溢的创新廊道。

推动公共服务均等化、一体化。加快提升萧山、余杭、富阳、临安四区办学水平。加快四区与其他城区名校集团化办学和学校互助共同体建设，支持其他城区优质中小学、幼儿园到四区举办、承办和领办新校。完善市区高中段学校布局规划，支持四区建设优质高中段学校。推进医疗卫生服务设施的均等化。引导省、市优质医疗机构与四区医院合作办医，鼓励社会资本在四区兴办上规模、上水平的综合型、专科型医院和高端特需医疗服务机构。加快市民卡管理机构整合，实现十城区市民卡的统一管理、统一运营。

交通网络的深度一体化

多通道路网衔接。道路对接是交通一体化的基础，也是一体化推进的重点。通过高速公路抬升改造、二绕内市区车辆通行优惠、回购转化为快速路等方式，推进高速公路的转化利用。延伸建设快速路，对接交界地区的主次干路，加强国省道路与外围组团的融合，建立十区多通道、一体化的道路网络。

多层次轨道谋划。高质量的一体化建设，必须依靠轨道交通实现。目前主城内部间的出行以城市轨道普线为主，对于外围城区尤其是富阳、临安，在覆盖水平和服务效能上都无法适应需求增长。在城市轨道、杭临城际轨道、杭富城际轨道基础上，建议规划增加速度在100～120公里/小时的城市轨道快线，以进一步强化萧山余杭与主城重点地区的快速联通，同时预留外围快速轨道进入主城条件。研究推进杭州都市区快轨，强化富阳、临安及其西部地区与主城的一体联系，从强化城乡两个扇面资源互补、引导“好风景”下的新经济增长的战略高度，支撑杭州独具一格的均衡发展之路和城乡空间交融模式。

多门户枢纽赋能。城市群互动和城市多中心发展的双重趋势下，门户枢纽应该从集中式的大而全模式，向分散化的小而全模式转变。杭州新一轮铁路枢纽建设，在西站建设之外，应高度重视临安、富阳以及临平等外围枢纽的构建。在进一步的铁路研究中持续强化外围枢纽的门户功能，使得外围城区成为面向区域的辐射节点，在网络化的区域城镇体系中，给予外围城区对内对外双向链接的条件，创造新的发展高度。

多角度政策支持。强化规划、建设、运营中的政策支持，保障一体化交通的高效高品质构建。在规划中加强统筹和协调，做到整体优化和利益让渡，一张蓝图管控和引导交通网络发展;建设中强化同步、同标准启动以及建设资金有效保障;在如公交等运营中，通过运营主体整合、线路衔接、票制票价统一等创造高品质交通。

规划制度标准的一体化

借机构调整契机，建立真正意义的“多规合一”平台。规划和自然资源局整合了各部门的规划职能，让市区得以统一标准、统一规划、统一监督。借此契机，建议建立原有“多规”间矛盾的消解原则、技术标准和工作细则，开展各类规划数据的梳理、整合，破除部门和行政区划的限制，实现“规划一张图”的构建。

继续推进市区法定控规一体化。参考并延续《杭州市人民政府办公厅关于加强萧山区余杭区富阳区与主城区控规一体化管理的通知》等文件的要求，以形成全市区完整的控规编制体系。在职责分工上，由市局统筹制定各区规划管理单元划分方案，统筹协调控规编制、调整重大问题，并对各区控规的编制、管理进行指导、督促和检查。在编制要求上应统一技术标准，对四区控规编制的内容、深度等重要技术问题进行规范。逐步引导镇总体规划编制转变为控规编制，实现控规市区全覆盖。

研究推进标准规范一体化。根据2014-2018年杭州市委先后发布的关于加快萧山、余杭、富阳、临安与主城区一体化发展的若干意见等文件的精神，加快实现公共服务和规划管理标准一体化。按照“同城同待遇”的要求，在公共设施和基础设施的规划建设上与主城同标准，完善优质公共服务设施、重大基础设施的布局，强化设施服务区域、建设计划以及建设时序在全市区的统筹，逐步实现基本公共服务市区同水平。为规划工作的编制有理、审批有据，对四区现行规划工作执行的标准、规范、流程与杭州主城的进行系统性对比，进行兼容补缺、取长补短、适应性修改，建立合理的标准规范体系，确保市区规划的统筹性、科学性、严肃性。

加快市区一体化的发展，有利于消除萧山、余杭、富阳、临安四区与主城区空间上及心理上的距离。杭州将着力推进市区在空间、功能、交通、制度标准等方面的一体化，进一步促进市区资源的优化整合、要素的自由流动以及产业的合理布局，加快实现杭州市区的全面一体化。