政府信息公开行为检察监督浅析

关键词 政府信息公开 新条例 检察监督

作者简介：高秀梅，上海市宝山区人民检察院检察官助理。

中图分类号：D630.9                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.058

一、政府信息公开检察监督的必要性分析

2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，对于保障人民群众依法获取政府信息、缓解行政机关与公众之间因信息不对称引发的官民矛盾，推进我国政府信息公开工作发挥了积极作用。但是随着法治建设的深入和信息化的快速发展，新时期新时代，新情况和新问题不断出现，人民群众关心维护自身权益的积极性不断增强，对政府信息公开的广度和均深度提出了更高要求。原有的信息公开条例规定已经无法适应，因此2019年5月15日开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》对信息公开工作相关内容进行了重大修订。而法律的修订并不意味着原有问题的解决，且因法律变化可能引起法律理解和适用上的分歧甚至错误，引发新的问题。如何解决这些问题是我们推进政府法治建设中需要考虑的现实问题。

二、政府信息公开工作问题分析

随着条例的新修订，政府信息公开工作迈入一个新的阶段。但是因受立法体系、执法水平和能力、公民法律意识、行政诉讼等多重因素的影响，政府信息公开工作实践中仍将面临诸多问题。结合修订前司法实践、行政执法问题、新的修订内容、新阶段行政机关政府信息公开工作可能繼续出现的问题或者出现的新问题梳理如下，主要包括以下几个方面：

（一）政府信息公开原则和范围

修订后第5条、第7条、第13条、第14条、第15条、第16条、第18条、第19条、第20条、第21条、第22条明确了政府信息公开工作以公开为常态、不公开为例外的原则，明确了信息公开内容不断扩大并进行动态调整的机制，明确了15项主动公开的政府信息内容和不予公开的范围，明确了依申请公开政府信息的原则不再需要“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的“三需要”条件，明确了行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息可以不予公开。上述内容的修订对于更好的保障知情权的实现，更好地监督行政机关依法行政，建设透明政府起到了更好的作用。但是在实践中原来“三需要”条件为重要审查内容规定的转变可能会引发行政机关的无法适从，首先是转型政府建设中的行政机关难以在短时间内转变观念，难以主动完全的揭去行政权力的“神秘面纱”，难以确定是否应该主动公开还是应该依申请公开，难以确定是否可以适用不公开的理由。而就申请人而言，一方面感受到了政府推动信息公开的诚意，另一方面却可能陷入了范围越大越无法预知的恐慌，难以预测其申请是否能获得答复，难以确定其申请是否属于可依申请公开的范围，甚至可能因申请公开门槛的降低出现更多的“滥用申请权”的情形，从而导致更多的“滥诉”。这些问题的解决均有待于实践中进一步探索，有待于法律体系的细化和完善。

（二）政府信息公开程序和方式

在总结实践经验的基础上，修订后的第29条、第30条、第31条、第32条、第33条、第35条进一步明确了政府信息公开工作的程序、方式，除了当场可以答复的之外，进一步延长了信息公开申请答复的时间，由原来的一般答复期限15日延长至20日，并明确了针对申请数量和频次明显超过合理范围的情形下，行政机关可以要求申请人说明理由，可以不予处理或者告知延迟答复的合理期限。上述程序性事项的变更对于行政机关更好的处理政府信息公开申请;合理合法的应对不合理申请提供了明确的法律依据;减少背离立法目的，而仅凭个人主观意愿多次提出申请从而滥用权力的现象;规范行政执法的程序，以程序促正义，提高政府信息公开工作的质效从而更好的发挥政府信息公开工作的真正价值具有重要意义。但是实践中仍然可能遇到的主要问题是到底申请数量和频次达到多少才认定为明显超过合理范围？在修订前，实践中，各地行政机关都遇到了个别申请人多次向同一机关重复申请相同内容或者不同内容，多次向不同机关申请相同或者相关内容，多次申请后不断复议和诉讼。这一方面有的是申请人切实需要较多的政府信息了解行政执法结果，有的确是申请人以此方式给行政机关施加一定的工作压力和舆论压力等，以此作为平台与行政机关进行其他矛盾解决的途径或者平台，一定程度上浪费了很多行政执法资源和司法资源，也影响了政府信息公开立法、执法和司法目的的实现。

（三）政府信息公开答复方式

修订后条例第36条针对信息公开答复方式进一步明确和细化，针对已经主动公开的信息、经检索没有所申请公开信息、行政机关已就申请人的申请做出答复的、所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息的情形增加了规定。这有利于行政机关在处理依申请公开信息工作过程中更好的明确答复申请人，也有利于申请人在未获得信息情形下获知更加明确的获取途径或者了解未获取的原因。但是政府信息公开答复理由一直是行政机关最担心的问题。实践中可能遇到的问题是行政机关针对依申请公开的信息能够公开而不愿意公开，愿意公开而不愿意全部公开，或者不愿意公开但又不知道如何选择答复才能不激化矛盾，才能较少被行政复议和行政诉讼的可能等问题。而被申请人而言，可能出现的就是属于已经主动公开的信息但是要申请公开，属于不予公开的信息却自认为应当公开而不公开，已经全部公开却认为公开不全面等等问题。条例的正确解读和适用是行政机关和申请人迫切需要解决的问题。

三、政府信息公开工作检察监督路径分析

根据上文所述，政府信息公开工作关系到公民知情权的实现，关系到诸多官民矛盾的解决，关系到政府形象的树立关系到法治政府的建设。随着政府信息公开工作进入了一个新的阶段，面临着新的问题，有必要也有可能纳入检察监督范围。因此检察机关在行政检察监督探索过程中，有必要构建多元化监督途径，完善监督举措，真正发挥监督效能。

包括政府信息公开行为在内的行政执法检察监督是检察机关立足宪法赋予其法律定位进行法律监督的一项创新性工作。但是行政违法行为或者不作为行为的监督，立足于监督机制而非争议解决机制，因此在行政复议和行政诉讼机制日益完善的情形下，检察监督系在履行职责中发现上述问题进行监督，而不是一条替代或者创造性的新的争端解决途径。检察机关在履行职责过程中发现政府信息公开工作违法行为或者不作为的线索来源主要系当事人的控告、举报，当事人行政诉讼不服法院裁判后的的行政檢察监督申请;检察机关办理其他监督案件或者公益诉讼过程中发现行政机关政府信息公开工作中存在违法行为或者不作为。

针对当事人的控告、举报涉及政府信息公开申请行为，检察机关依法对其控告举报当场答复或者依法在系统内流转相关行政机关，由行政机关依法做出处理决定，做到有件必答。针对行政检察监督申请，检察机关依据行政诉讼法律规范和行政检察监督规则相关规定依法办理监督案件。针对检察机关履行职责过程中，比如通过办理民事检察监督案件或者其他类型行政检察监督案件或者检察公益诉讼案件中发现行政机关在政府信息公开工作中存在违法行为或者不作为的，检察机关应当构建司法化办理机制，依职权受理案件，通过立案审查，进行调查取证，通过检察建议等监督方式，建议相关行政机关依法作为或者依法纠正违法行为。

上述控告申诉或者行政检察监督案件的办理是监督政府信息公开工作的重要方式，但是完善的监督机制还需要构建多元化的监督机制，以延伸办案效果，真正解决矛盾和纠纷。比如，针对信息公开工作，检察机关和行政机关之间建立行政执法与司法的联动工作机制，从而实现政府信息公开工作的行政执法与司法保障的有效对接。针对作为监督行政机关的重要方式检察建议，因为立法不够完备、柔和性和协调性等自身缺陷，有待于进一步通过构建更加完善的外部保障机制和内部提升质效来充分发挥其功能，提升监督效果。针对公众政府信息公开工作误解误读，检察机关通过检察建议宣告送达平台，通过法律文书制作平台，通过控告申诉接待平台，通过法制宣传平台等多途径构建释法说理机制，加深和强化公众对信息公开工作的认知，合理合法行使利用权利，依法保障自身的合法权益。通过上述多元化监督路径的探索，从而形成工作合力，共同推动政府信息公开工作的法治化进程。