政府信息公开中的个人伦理自主性研究

夏天

摘 要 随着我国社会主义民主建设的推进，人民群众对政府信息的公开提出了越来越高的要求。国务院在2007年通过了《政府信息公开条例》，为信息公开提供了法律保障。随后，各地方也相继推出相关规定、办法等。除法制建设之外，个人伦理自主性的培养对政府信息的公开意义重大，有利于弥补法律的不足，帮助行政人员克服伦理困境。本文主要通过文献调查法和比较分析法，研究不同学者的思想，对比中外不同做法，结合现实及我国国情，分析并解决问题。本文的主要结论是培养个人伦理自主性要坚持三个原则：以遵守法律法规为底线，以追求公共利益为核心，以保障社会稳定为重点。

关键词 政府信息公开 个人伦理自主性 公共利益

21世纪以来，人们进入了信息大爆炸时代，信息的重要性愈发凸显。谁能及时、全面地掌握越多的信息，一定程度上就拥有了财富、权力和发言权。政府信息当然也属于信息的一种。而政府是政府信息的最大掌握者，从某种意义上来说，政府就是财富和权力的最大拥有者。但基于社会契约论和代议制政府理论，政府的权力来源于人民的委托，人民才是公共信息的实际拥有者。那么，如何将政府信息恰当、合理地归还给人民就成了一个亟待解决的问题。在政府信息的公开过程中，信息的内容、公开的方式都很难有一个明确的界定，因此关于政府信息公开的规章制度、法律条文难以形成指导和规范作用。在这种情况下，行政人员个人的伦理自主性就能在很大程度上影响政府信息的公开。所以，如何通过影响个人伦理自主性来推进政府信息公开建设显得尤为重要。本文就进行这样一个研究探讨。

一、概念综述

（一）政府信息公开的内涵

不同的学者有不同的研究视角和目的，因而现今尚未形成一个关于“政府信息公开”的权威性定义，但都有一定的合理性和相似性。综合各方表述，我们可以给“政府信息公开”下这样一个定义：政府信息公开是指国家行政机关及其授权和委托的组织，在依法行使行政职能时，通过一定的形式，将政务活动、公共信息等除涉及国家机密、商业机密、个人隐私之外的政府掌握的一切文件和其他信息向社会公众公开，使其参与讨论国家事务、公共事务和公益事务，并进行监督。[1]

在全球化和信息化背景下，加快政府信息公开建设是大势所趋。再结合我国国情，我国仍处于社会主义初级阶段，根据亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中所描述的，现代化进程中，经济的发展首先带来的不是民主，而是社会的不平等，即“现代性意味着稳定，而现代化则滋生动荡”。[2]处在这样一个阶段中的人民的政治参与积极性与能力都有极大的提高，而政府信息的公开，使人民的知情权得到保障，是人民参与政治的前提。因此，政府信息的公开对于我国现代化的社会稳定和发展有着极其重要的作用。

我国政府信息公开起步较晚，发展比较不成熟。在信息时代，信息成了一种资源，尤其是出于国家正常运行和国家安全的需要，并非一般人能直接接触到的政府信息。由于缺乏制度保证，法律法规关于什么该公开，什么不该公开，公开程度为何没有明确的规定，这就在客观上导致行政人员难以拿捏信息公开的度，主观上给政府进行信息垄断提供了空间。虽然现在我国在大力推行政府信息公开，诸如建设网上政府、阳光政府、政务公开、警务公开等活动都倡导者信息的公开化、透明化。但政府任意行使自由裁量权，选择性地公开正面信息，或公开行政结果，对行政决策和行政行为过程不予公开，或公开一些陈旧的信息。这些都严重阻碍了党加强与人民群众的联系，造成了信息资源的极大浪费，对各地经济的发展、行政效率的提高、社会主义民主制度的完善都是不利的。

（二）个人伦理自主性的内涵

“个人伦理自主性是指当组织目标和公共利益发生矛盾时，行政人员作为公共行政的主体有责任和义务在行政行为中引入价值因素，对所面临的问题进行伦理思考和道德选择，从而保证对公民的终极性责任。”[3]个人伦理自主性的合理性来源于两个方面；一是宪法和法律以及职业道德规范中所体现出来的核心价值取向，即为公众负责；二是行政人员应具备的内在德行、信仰和价值观。因此，个人伦理自主性不是单纯的个人伦理或个人道德问题，而是需要外部控制与内部控制相结合才能发挥作用。

提高个人伦理自主性的必要性主要有两个方面：首先，理性人假说认为大多数人都是自利的，人的最大追求就是个人利益最大化，这就使政府体系中的行政人员不可避免地会遇到个人所在的组织，它的利益与社会利益相冲突的状况。在这种情况下，行政伦理自主性的发挥就关系到行政人员能否把为人民服务、对人民负责当作最高行为准则了。

另外，官僚制的弊端也使个人伦理自主性变得必要。自从马克斯·韦伯提出官僚制之后，强调技术理性、价值中立以及效率至上的科层制管理机构逐渐成为所有政府得以运行的最基本的组织机构。官僚制所具有的科学的管理方式和组织机制极大地提高了政府的行政效率，促进了社会的进步，但它也不可避免地存在缺陷，难以形成理想的社会状态。首先，官僚制对效率的追求使效率从工具变为终极目标，人在组织中成为了追求效率，实现组织目标的工具。人的工具性导致个人失去价值判断性，绝对依附组织，最终导致个人丧失责任感。官僚制异化在二战时期发展到巅峰，纳粹分子在集中营屠杀犹太人，日本人在华犯下南京大屠杀等滔天罪行，并不是因为他们本性的恶，而是因为他们已然沦为组织高效率实现目标的工具。第二，科层制下的官僚机构强调上下等级关系，容易造成行政人员对上级、对权力不加价值判断和思考的无条件服从。从米尔格伦实验中我们可以发现，当实验者被告知不用承担任何责任，只需要服从工作人员的指挥时，61%～66%的人愿意施加足以致命的伏特数。[4]在官僚制大行其道的情况下，提高个人伦理自主性有助于改善官僚制的弊端。

二、个人伦理自主性对政府信息公开的影响

公开政府信息是行政人员的公务行为之一，而规范行政人员行政行为的无非就是他律和自律两种。他律即通过关于政府信息公开的法律法规或者职业规范来指导约束行政人员关于这项工作的行为。而自律即行政人员通过个人内心的良知、同理心、价值观来进行自我管理、自我约束，以期达到公共利益最大化的最高追求。

（一）弥补法律缺口

人非圣贤，借助法律来规范、限制人的行为是必要的。但法律是人依据现实的需要一步步建构起来的，且会经历由提出到正式生效，再到最终废除或改革的多个阶段，因此会有一定的被动性与滞后性。另外，由于事物永恒发展运动的规律和人的有限理性，永远无法建立起一个完整全面的法律体系来规范人的行为。因而在健全政府信息公开的法制建设的同时，提倡行政人员发挥个人伦理自主性的作用，将他律和自律相结合，是加快政府信息公开的治本之策。

就我国而言，一方面，信息公开尚未正式立法，法律效力最高的只有2007年出台，2008年正式施行的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）。《条例》属于行政法规，是由国务院制定的，它的实施虽然迈出了法规层面“有法可依”的第一步，但没有达到先前在法律层面上通过“政府信息公开法”的普遍期望。[5]并且，《条例》中没有切实贯彻国际政府信息公开中“公开为原则，保密为例外”的立法原则，关于“例外”并未采用列举的方式明确给出，这就给行政人员的任意行使豁免权提供了空间。在这种情形下，在政府信息公开中发挥个人伦理自主性有助于行政人员在没有详细法律参照或规定的时候避免成为一个以个人利益为中心的经纪人，利用政府信息谋取个人私利，而是发挥信息的公共性，让公民共享，以发挥信息的最大效益，促进社会发展进步。

另一方面，法律虽然具有强制性，但它毕竟只是一种外部约束力量，是原则性的，是否遵照执行还是要看个人的内心选择。而培养和加强伦理自主性有助于个人增强法律意识，并在行使自由裁量权时以保障公共利益为原则，从而从根本上规范信息公开时的行为。

（二）克服个人伦理困境

西方学者霍尔巴赫说，“面临冲突性的责任是公共行政人员体现伦理困境最典型的方式”。确实，在行政中，责任冲突往往使行政人员陷入伦理困境。当代行政伦理学集大成者T.库珀认为，有三种责任冲突形式会使公务员陷入伦理困境。一是权力冲突，指两种及以上的不同权力同时施加到同一人的身上。二是角色冲突，指公务员在这个社会上扮演的角色不仅仅是公务员，还可能是父亲，是邻居。不同的角色有不同的规范，在行政行为中时常产生冲突。三是利益冲突，指公务员在个人利益、组织利益及公众利益冲突时所面临的困境。[6]

在政府信息公开中的伦理困境主要是由于权力冲突和利益冲突引起的。主要有两种形式：个人利益与公共利益相冲突时的伦理困境和组织利益与公共利益相冲突时的伦理困境。公务人员可以凭借其掌握第一手政府信息的优势创造财富与掌握权力，面对利益诱惑，公务员很容易陷入追求个人利益还是保障公众利益的冲突中。另外，我国现行的行政体制仍然是竞争性的，各个部门出于绩效的考量会希望尽可能多地公布正面的政府信息，而将负面信息加以隐藏。这种报喜不报忧的策略在很大程度上损害了人民的知情权，妨碍社会主义民主建设。这时，公务员就陷入了服从组织还是维护公共利益的冲突中。

培养个人伦理自主性有助于个人在行政活动中发挥自主性，独立思考，将人民利益作为最高追求，克服伦理困境。

三、有效发挥政府信息公开中的个人伦理自主性

（一）以遵守外部控制为底线

关于政府信息公开的外部控制包括法律法规。首先就是国家根本大法宪法，宪法体现出来的“公民是国家的主人”和“为人民服务”的原则和宗旨就规定了政府信息根本上属于人民群众，具有公共性。另外，如全国性的《政府信息公开条例》及地方性的规章制度，如《广州市政府信息公开规定》《上海市政府信息公开规定》等应作为行政人员具体执行信息公开事务时的参照。[7]

外部控制还包括支持政府信息公开的整个官僚制结构中的倡导的职业操守和组织价值观。虽然官僚制具有机械主义、形式主义、官僚主义等天然的缺陷，但它所倡导的科学、理性、精确的价值观却有利于建立一个职权分明、层次清晰、高效运行的政府，而这正是社会主义初级阶段的中国所缺少的，也正是我国行政改革所要坚持的方向。因此，结合我国具体国情而言，实现政府信息公开，不仅要倡导通过自主性和人文精神的觉醒建立一个更加自律和人性化的清明政府，还要继续发展官僚制，为信息公开提供一个高效运行的组织机制，让政府信息得到更加高效的公开和利用。科学化、人文化双管齐下，以科学化为制度保障，以人文化为内部驱动，加快政府信息公开建设。

（二）以追求公共利益为核心

功利主义代表人物边沁认为：“最大多数人的最大幸福乃是判断是非的标准。”由于政府信息的庞大性，以至于几乎无法做到建立一个适用于全部政府信息的信息公开标准。因此，行政人员在公开政府信息时，应将维护公共利益作为最核心的考量，发挥伦理自主性的导向作用。这不但能对规定中尚未明确涉及的政府信息是否应该公开提供一个价值参考，还能时刻将公共利益置于个人利益、组织利益至上，避免陷入伦理困境。

但需要注意的是，行政人员虽然处于政府机构这样一个特殊的以公共利益为追求的组织中，但他们仍然是从社会中而不是真空中产生出来的人，他们或多或少都会带有自利意识、个人权利意识。妄图通过培养个人伦理自主性来使得所有行政人员将纯粹的公共利益作为唯一追求，是人类即使奋斗到尽头也几乎不可能真正实现的。张康之在其著作《寻找公共行政的伦理视角》一书中倡导通过德性教育取消公共领域从业人员的权利意识，从而实现以德行政，笔者认为这几乎是不可能实现的。[8]首先，在中国上千年的“民可使由之，不可使知之”的传统官方思想的影响下，行政人员很大程度上还是把自己当作政府信息的直接拥有者，信息的公开也在一定程度上被视为一种“赐予”。这种心理的克服和转化需要很长一段时间。另外，即使是在把自由民主作为国家精神的美国，其行政人员也不可避免地存在个人权利意识，对信息的直接接触很容易使行政人员产生一种优越感。因此，强调将保障公共利益作为培养个人伦理自主性的核心，并不是企图一劳永逸地解决行政人员在处理信息公开事务时的利益顺位问题，而是作为一种理想，发挥它的价值召唤作用。

（三）以保障社会稳定为重点

与政府信息公开相对应的是信息保密，两者相生相伴，不可分割，并且两者都与社会稳定有密切的关联。我国已有相应的《保密法》和《政府信息公开条例》，但都未达到尽善尽美的境界。所以，在处理信息公开事务时，哪些信息该公开，哪些应该保密成为一个需要严格区分的问题。在个人伦理自主性中，将保障社会稳定作为重点，有利于行政人员作出正确判断。

依据亨廷顿的政治稳定理论，处于现代化进程中的国家，公民的政治参与诉求会急剧增长，若没有及时创造足够的渠道消化公民的诉求，公民的不满情绪将会使整个社会陷入动荡之中。在当代追求民主与现代化的中国，政府信息公开作为公民参与政治的前提条件有必要得到足够的重视，政府需将可以公开的信息全数公开，以保障公民的知情权、政治参与权以及社会的稳定。应发挥伦理自主性，使行政人员从根本上杜绝滥用职权，任意扩大豁免权，隐藏应予以公开的信息。而对于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息则应保密，以防造成社会动荡，危害国家利益。

另外，要通过个人伦理自主性保障社会稳定，除了需要正确区分什么应该公开，什么不应该公开之外，还需要通过适当的方式进行公开。例如，在江苏高考减招事件中，公开这一信息本来是政府行政的一种进步，但由于没有考虑到这一事件的社会效应，只是简单地公布了结果，而没有将作出这一决策的前因后果告知民众，更没有让广大群众参与到决策中来，导致江苏十几个市的家长们聚集在南京江苏省教育厅门前抗议。因此，培养伦理自主性时，应强调行政人员自觉拉响保障社会稳定的警钟，树立全局观，尽己所能掌握尽可能多的信息，以适当的方式对信息予以公开。

（作者单位为南京师范大学）

参考文献

[1] 谢平.政府信息公开视域下的公务员行政伦理问题研究[D].北京：中国地质大学，2006.

[2] 塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008.

[3] 石路.政府公共决策与公民参与[M].北京：社科文献出版社，2009.

[4] 林巍.米尔格伦实验：可怕的服从心理[J].科普天地，2012（09）：05.

[5] 吴才焕.政府信息公开的国际经验与我国的现实选择[J].新世纪图书馆，2009（04）：14.

[6] 石锋泽.我国行政伦理立法前瞻[D].厦门：厦门大学，2006.

[7] 何蕾.地方政府信息公开立法研究[D].北京：中国政法大学，2008.

[8] 张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.