谈宪法中公共利益的界限与规范

关键词 宪法 公共利益 规范界限

作者简介：张鹏，中共贵阳市委党校，政治与法律教研部，副教授，研究方向：民法与信托法。

中图分类号：D921                                                            文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.003

一、公共利益界定的必要性

首先，公共利益已经是我国社会生活中常见的概念之一。近几年来，公共利益越来越成为宪法与行政法学姐讨论热烈的话题之一。成为热点话题的原因在于公共利益在宪法中的明确规定让其成为一个不可忽视的宪法概念。同时，许多法律法规中都不同程度的包含了与公共利益相关的条款或政策，这也为公共利益成为我国宪法中重要概念奠定了基础。在另一方，尽管公共利益在法律范围内甚至于对国家的公共治理具有重大意义，但现有的法律法规都没有对公共利益做出官方的定义或说明。无定义的公共利益也使得在现实中出现了许多钻空子损害公民利益的现象，例如多地发生的征地拆迁事件就是典型的案例，借由公共利益之名损害了共鸣利益，导致社会矛盾激增，人民财产受损。虽然公共利益一词无法确定是先在法律法规中出现还是人们日常用语中先使用，但在目前的社会背景下，公共利益的使用范围已经远超出了法律的范围，成为人们日常频繁使用的词汇。然而，在没有官方准确定义的情况下，私人利益、地方利益等等都出现了利用公共利益假借其名为自身牟利。公共利益的范围被不断扩大，出现泛化。鉴于此，对公共利益进行界定与规范具有十分重要的法律意义与现实意义。

其次，法律的概念必须准确、规范且统一。法律概念是构成法律的基本要素，是人民认识法律、适用法律的基础。概念在法律问题解决的过程中是必不可少的。对概念如果没有严格的界定，我们就无法理性且条理清晰地思考相关法律问题。因此，法律概念的内涵与外延能否精准确定下来对于这个概念相关法律地规范程度及其实施具有重大的影响，对于能否规范公民的行为，调节社会矛盾也有着不可忽视的影响。此外，概念是用于对各样的行为与各种类事件的定义与定性，也是用于对原则、规则、法律范围等等的标准设定，因此，法律法规包括规章制度所包含的概念其自身必定精准度要高，无论是内涵还是外延都应是十分明确的，所表达或传达的法律政策也应是十分规范的。法理的标准应当与语言学的标准相统一，在同一部法律或规章中，同一概念的意义应当没有区分。法律概念是构成法律的基本要素，假若概念本身的精确性存在偏差，使用不规范统一，就会导致法律条款界限的不明确，进而对法律效能的适用范围产生影响。公共利益已经成为我国宪法中的重要概念之一，其精确度、规范性、统一性、官方性就必须得到保障。

最后，从马克思主义的认识论来看，人们对事物的认识总是经历从感性到理性，从不全面到全面，从初级到高级的过程。概念的界定是人们对事物进行定性认识的一个过程，这其中一定会从局限到完整，从缺陷到全面。法学中现有的许多概念，从权利义务，再到公平效率，再到民主自由等等，人们对于这些概念的理解也历经了多个世纪的探索与研究。即便是限制，我们也不能绝对地说对于这些概念的理解没有丝毫偏差。同样的，作为宪法中的重要概念之一，公共利益一词也必定无法在短时间内有着精确而又完整的定义与界限。因此，我们无法追求对公共利益有一个完美的定义，但我们可以对其做一个有局限的定义。局限性代表了这个概念有着一定的界限与规范，而其局限则可以利用其他方法弥补。社会问题是多变复杂的，没有任何一部法律能够用于解决所有社会问题。

二、公共利益含义的界定

我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

从这两个条款中我们可以看出，宪法在一方面维护了公民的基本权利，在另一方面，宪法也将公共利益划分为权力行使的界限。在维护公共利益的基础上，国家有权征收或征用集体所有的土地或者其他私有的财产。公共利益已然成为国家以法律手段干预公民基本权利的正当理由。但不得不提的是，我国宪法对于公共利益的界限与规范没有明确的定义，这会导致公民在地方部门因公共利益执法而提出质疑。因此，对宪法中的公共利益进行明确的界定，既能保证地方行政机关在因公办事过程中对于公民提出的质疑给出合理合法的解释，也能限制行政自由的裁量权，从而降低公民与政府之间冲突的可能性。

社会功利主义学派代表人物边沁曾提出，公共利益与个人利益并非相对的，也不是独立的，而是在某一共同体中的所有成员利益之和。国家促进公共利益最大化是为了实现社会绝大多数公民的富裕，也是为了实现共同富裕的目标。我国曾有学者对公共利益提出以下界定：公共利益也能够被称为公众利益或是公共福利，其与私人利益或个人利益是相对立的。在笔者看来，公共利益的存在是必要的，它因为公众的所欲所求而存在，其价值远朝与个人利益。尽管当前公共利益不被所有人认可，但其为公众所带来的利益是社会群体能够实现其生存与发展所必需的。

三、公共利益与个人利益的辨析

（一）明确界定“公共利益”

在有关公共利益与个人利益的辨析上，西方国家有许多积累的经验。

1.确定公共利益的范围

欧洲共同体法曾提出，在个人不同自身个人财产被征收的情况下，政府有权强制征用给政府或政府所授权的第三方，用于公益发展。其中较为常见的此类强制征用或征收活动一般都用于公共事业的发展，例如公路铁路的修建，或者是公立医院的设立，方便学校或政府使用的办公地点，开放式公园的兴建以及贫困地区的开发。

2.确定公共利益操作方法

在北美洲国家，部分州政府认为地方政府在对于私人财产进行征用或征收前，应当要尽最大可能用经济手段与财产拥有者达成协议。但在其他州，也存在州政府允许某些以公共服务为定位的私营企业强制收购私人财产。这些企业通过强制性的收购能够更好地保障水电、电信等公共设施的畅通。当然，在强制征收的过程中，大部分国家都规定，原财产拥有者有权利得到和市场价格相同的补贴，以防部分企业或政府利用漏洞欺压普通公民。

假如是土地的征收问题，强制征收土地便称作征地。在美国，通常情况下，政府需要尽最大可能地与原先财产拥有者进行协商，以正常手段正常渠道购买。若原先财产拥有者并没有转让意愿，政府可以到法庭备案，向法庭申请强制购买权的诉求。随后，法院会开展听证会，政府需要在会议上给出征地是用于公共服务事业的证明与文件，同时也要向法官证明政府已经做出了正常谈判的努力但失败了。虽然原财产拥有者也有权利对政府的申诉进行回应，但在绝大多数情况下是没有结果的。当政府的申訴得到法院的批准后，土地的市场价值就会开始评估。此外，假若原土地拥有者如果身负债款，就必须要先还清债务才能得到剩余的补贴。当然，如果政府或者个人当中有任何一方提出异议，都可以向更高一级的法院申诉。

公共利益是行政权力能够介入私权的唯一方式。换句话而言，政府的公权力只有在涉及公共利益的情况下才能介入私人权利的领域范围内。政府是公共利益的推动者与担保人，其存在的意义是调整市场调节的缺陷。当前，世界上大部分国家都一致认可维护和推动公共利益是征地的基本前提，只有在公共利益的前提下，政府才有权力强制征收土地，这也是为了防止出现公共权力无止境损害个人权利与私人财产问题的出现。

（二）规范对“公共利益”的管理

如何才能够保证公共事业管理始终将公共利益作为仅有的目的，公共利益规范公共事业管理？笔者认为，公共事业管理要以民主与法治为实现手段，才能让公共利益规范自身，将公共利益作为仅有的目标，从而保证自身存在的合理性。

首先，政府必须用科学的态度来正确认识公共利益的管理，用科学的方式进行管理。公共利益的存在较为复杂，具有客观性与必然性，但其的存在绝不是人的主观意识所能决定的。因此，政府不能单纯地以少数服从多数来界定公共利益，也不能由领导或其他个人擅自决定。公共利益应当用科学的方式，以客观公正原则，通过实践来检验公共利益存在的必要性。政府在公共利益的定性过程中，要区分出公共利益是目的性还是手段性，更要判定其存在是否合理。

其次，公共事业管理还应当以民主为途径。民主即为人民当家作主。人民群众的事情应当由人民群众共同决定。以民主为途径，能够减少某些个人或集体假借公共利益之名，利用政府的公权力以权谋私，为其自身谋利益而损害人民利益。此外，以民主的途径实现公共利益能够在公共利益认识问题上及公共利益实现过程中弥补主观、感性、个人经验主义等缺陷。

最后，公共事业管理还必须以法治来落实。一般而言，依法而治有三个特点：第一点是重视行为的规范性，相关行为必定要符合法律、符合规定，不能够想一出是一出;第二点是重视规则的严谨性，所依照的法律必须是正确的法律，无论是法律法规还是政策都不应当是随意制成的，必须是科学的、民主的、理性的并得到绝大多数人认可的情况下制定出来的;第三点则是重视规则的普遍程度。众所周知法律面前人人平等，在制定好的规则面前任何人不能够享有特权，每个人都必须遵守法律法规，不能随意破坏规则。

由上不难看出，要实现公共利益的管理，法治、民主、科学三者都是不可缺少的，这三是相互联系不可分割的。三者相互补充，缺一不可。

（三）设计公平公正的诉讼程序

当前，我国的行政诉讼法还并没有纳入因公共利益所进行的行政征收或征用行为。这样的法律条款漏洞会让公民在被强制征收或征用的过程中合法权益受到损害，法律的保障形同虚设。行政征收与征用在一般情况下是对特定人或特定事物所做出的行政行为，应属于具象的行政行为，因此，应当纳入具体的行政行为范围之中。当行政征收或征用行为过程中出现了行政主体与相对人的矛盾纠纷情况时，依法应当成为诉讼标。然而，我国行政诉讼法的规定，事实上是剥夺了行政相对人的权利，这和我国行政法保护相对人合法权益的原则相违背。因此，在公共利益推动过程中，设计一个公平公正的诉讼程序，能够有效减少政府机关与公民之间的矛盾与冲突，能够维护社会的稳定发展，从而有效减少社会矛盾的出现。

尽管宪法中对于公共利益的界限没有给出明确的定义，但划分公共利益的范围仍然是必要的。在明确公共利益界定的前提下，政府要规范管理公共利益。

参考文献：

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