法律监督事项案件化办理机制的构建

甘文超

关键词 法律监督 案件化办理 制度构建

作者简介：甘文超，广安市人民检察院法律政策研究室主任，研究方向：刑事诉讼法、检察理论。

中图分类号：D926.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.013

一、法律监督事项案件化办理的实践需求

法律监督事项案件化办理是一项探索的工作，任何成功的创新工作必然是为解决实践中存在的问题而产生，没有实践的迫切和现实的需求，该项创新工作是有生命力。法律监督事项案件化办理探索工作也是一样。具体而言，法律监督职能案件化办理主要解决实践中监督存在的“四不”问题。

一是解决监督“不留痕”的问题。法律监督工作是检察机关的本职工作，但到了每年底，反思具体做了多少有关法律监督方面工作，检察官很难做出回答。应当承认，检察机关实际上做了不少的监督工作，但就是材料反映不出来。如为了一个检察建议、一个纠正违法通知书，背后检察官进行了很多前期工作，只是没有把前期工作用材料的形式予以固定和反映出来，所以最终体现的只是成功的结果，没有过程反映。甚至检察官还做了很多没有成功结果的监督工作，如我们通过调查，公安机关不存在该立案而未立案情形，而最后又不计入检察机关的监督工作里面去。这反映了检察机关很多监督工作没有“留痕”。所以仅仅通过成功结果的监督数据很难真实反映检察机关的工作量及工作成绩。要解决这个问题，必须通过案件化办理的方式，注重过程中材料的收集，真实反映我们监督工作的全过程。

二是解决监督“不规范”的问题。以前检察机关的监督工作很少讲程序问题。因为办事也基本上不讲程序，只需要把事情办好即可。所以检察机关在监督工作中存在严重的不规范，如启动监督是否需要审批，调查取证是否需要遵守相关规定，在调查询问时是否需要两人以上，案件审结有什么标准，实施监督需要什么法律要件和事实要件，在哪种情形下监督才能结束，检察机关的监督工作是否还需要被监督，滥用或违法监督怎样救济等。检察机关由于把监督长期以办事模式办理，导致该项工作严重缺乏程序正当性问题，也就是监督不规范的问题。由此检察机关的监督效果大打折扣，监督的合法性受到质疑。而案件化办理最重要的一点就是讲程序，讲规范。

三是解决监督“不严肃”的问题。检察机关过去注重诉讼办案，不注重监督，是长期存在的问题。即便发挥工作主动性，积极开展监督工作，但也并没有真正上升到不监督或监督不够即是失职甚至违法犯罪的高度。对监督重视不够，导致实践中是否需要启动并实施监督，随意性很大。即便履行监督职能，也是为了迎合上面的目标考核，如立案监督数、抗诉数、纠正违法数等等。长期以往，监督成了可有可无，成为了检察机关的副业，受主观能动性影响很大，很不严肃。到最后检察机关的法律监督定位缺乏大量的实践支持。由于没有实践的支持，理论上也缺乏研究，更谈不上监督功能的强化和进步，严重影响了检察机关的公信力。监督事项案件化办理机制就是想解决监督事项的启动问题，使得监督不再随意。如果一旦启动程序，就如办案一样，将带来有案必办的后果，并严格遵守相关规定外，还依法进行监督，并承担相应的办案责任，使监督成为一项非常严肃的事情。

四是解决监督“不结果”的问题。法律监督工作是為了法律能够得到统一实施。除了提出监督意见外，还需要注重监督意见的落实，否则就会陷入为了监督而监督。而实践中检察机关往往只注重监督意见的发出，对于后续落实状况并不注重，监督工作做到中途中突然结束，好比只开花不结果。甚至在高检的有关制度设计中也存在监督“不结果”的现象。如果采取案件化办理机制，严格按照流程结束的要求，必须有监督结果的才能最终结案，就会解决监督不结果的现状。

二、合理界定法律监督事项案件化办理的范围

（一）法律监督事项的范围

在检察机关执法活动中，实际上已存在案件化办理的情形，如审查逮捕、审查起诉、民事再审、公益诉讼案件等，这些活动法律对办案程序有较完备的规定，人们通常理解的检察机关办案活动主要是指这些。但对其他法律监督活动，相关程序性规定非常粗略，没有纳入办案范畴，人们对此的了解度和认同度都非常低，导致对检察机关定位认识是诉讼办案机关，其主职主业就是这些诉讼办案，而非宪法和法律规定的法律监督机关。检察机关没有纳入诉讼办案的究竟应当包括哪些范围，实践中存在很模糊的认识。现行《人民检察院组织法》第二十条规定了检察机关的职权，虽然从广义上讲，这些职权都属于法律监督职权，但与国外检察权相比，我国的检察权具有明显的中国特色，即浓重的监督特色。而这些特色主要表现了增加了监督权，我们称之为狭义的法律监督权。《人民检察院组织法》对这些职权在语言描述上明确界定为法律监督职责，包括：对诉讼活动实行法律监督，对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督，对监狱、看守所的执法活动实行法律监督。对这些法律监督职权，《人民检察院组织法》第二十一条还明确规定，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议的监督方式。所以法律监督事项应当主要指这些狭义的法律监督范围。

（二）实行案件化办理的范围

在实践中，是否要将所有的法律监督事项都纳入案件化办理的范围，存在很大的争议。笔者认为，既然是实行案件化办理，其监督对象主要是对违反法律法规的行为和活动，也存在情节轻重之分，应当确定相应的立案标准，达到立案标准的，则按案件化方式办理，达不到立案标准的，按一般监督事项办理。这样，让干警更加明确哪些属于案件化办理的范畴。

（三）实行繁简分流

在实行案件化办理普通程序的同时，结合实践的情况，还应当确定监督案件办理的繁简分流机制。对于情节简单，事实清楚，证据确实充分的案件，进行简案办理，一方面简化案件审查报告，二是可不开展调查，直接做出监督决定或监督意见。但既使进行简案办理的监督案件，也要具备案件化办理的基本要素。

三、科学设置办案流程

遵循一定的办案程序，是实行案件化办理的最核心要素。笔者认为，实行案件化办理，既不能设置繁琐的程序环节，也不能太简单化，案件化办理可实行受理与立案、审查与调查、决定及送达、跟踪反馈、评估结案五个办案环节。

（一）受理与立案

该环节主要任务是对线索进行受理并初步审查，是否属于管辖范围，是否需要立案，并确定相应的办案人员或办案组。这是实行案件化办理的启动环节。一旦确定立案，那就按照案件化方式进行办理，纳入案件流程监控。

（二）审查与调查

该环节要求对相关事实进行调查核实，对相关材料进行审查。根据实践探索，调查方式包括查阅、调取、复制相关材料、听取相关人员意见、鉴定及评估、勘验及检查，调查核实活动不得限制调查对象的人身自由或财产权利。调查审查活动结束时，应当制作监督案件审查报告，并提出处理意见。

（三）决定及送达

该环节主要明确监督方式、适用范围，文书制作的审批过程，以及送达的方式。结合现在各地的实践，可以将公开送达作为送达的方式之一。

（四）跟蹤反馈

该环节是监督案件非常重要的环节，也是监督的核心内容。一是明确监督实施的主体，即为监督案件的承办检察官。对监督决定或意见送达后，承办检察官要求及时了解和掌握被监督单位的采纳落实情况。二是明确监督实施的方式，包括问询、走访、不定期会商、召开联席会议，必要时可以派员到被监督单位督促整改等。三是明确监督实施的要求。即对于监督实施的工作情况，应当制作笔录或工作笔记，以有据可查。四是明确对整改落实不力的措施。对于监督决定或意见的异议处理及撤销，也应在该环节进行明确规定。

（五）评估结案

被监督单位回复后，承办检察官要对回复情况进行评估，对于实现了监督目的，制作结案登记表，对于未达到监督目的，参照补救程序继续进行监督。为了保证监督事项案件办理，要求进行立卷归档，并对归档内容进行了明确要求。

四、强化监督实效

作为监督活动，必须以追求一定的实效为目的。由于缺乏一些立法上的支持，检察机关的监督活动在实效方面不明显。结合各地探索实践，笔者认为可从以下几个方面予以完善。

（一）规定公开送达和公开接收回复方式

公开送达是各地探索行之有效的做法，通过公开送达，有利于赢得社会民众的更多了解和支持，促进与公众的良性互动，并且对被监督单位而言，会产生无形的压力，促使其认真研究落实。我们在办案中对公开送达进行了详细规定。公开接收回复是对社会公众的回应，将被监督单位的整改落实情况公开，接收社会公众的监督。

（二）实行催办制度

被监督单位在规定期限内无正当理由不予回复、不整改或者整改不到位的，人民检察院应向被监督单位发出书面催办函，督促其整改落实。

（三）构建大监督格局

检察机关的法律监督是监督方式的一种，其作用和影响有限。因此，对于检察机关在监督过程中，效果甚微的，人民检察院应当及时报告同级人大和上级人民检察院，将相关情况通报被监督单位的上级机关，并可通过媒体或网站公布监督内容及被监督单位不予整改的情况，促使其整改落实。

（四）实行责任追究

一是建立约谈制度对整改落实差的被监督单位主要负责人，人民检察院可以对其约谈。二是提起公益诉讼，对符合公益诉讼条件的，检察机关应当提起公益诉讼，通过诉讼手段达到监督的目的。三是追究相关人员责任。人民检察院在办理监督案件过程中，发现相关责任人员涉嫌违纪、违法、犯罪的，应及时将案件线索移交纪检监察机关处理。属于法律规定的由人民检察院立案侦查的，应当依法立案侦查。

五、建立健全配套机制

（一）建立案件质量评查机制

为了保障案件质量，切实发现案件办理过程中存在的问题，不断规范监督行为，全市由案件管理部门负责，定期组织各业务条线对监督案件进行质量评查。

（二）建立考核机制

一是将监督案件计入检察官的办案量，迫使检察官把法律监督工作作为一项重要任务。二是把监督工作纳入业务部门和检察官业绩考核范围。对质量高、效果好的监督案件，以及监督工作突出的检察官应予以表彰。

（三）实行监督案件统一管理

一是案件管理部门负责对监督的线索管理、立案登记、流程监控。二是开发业务软件，将监督案件都通过业务软件办理，实现监督案件标准化管理。

参考文献：

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