国家监察对象的认定标准：核心要素、理论架构与适用场域

宗婷婷 王敬波

（中国政法大学 法治政府研究院，北京 海淀 100088）

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革举措，改革的目标是整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。2018年3月，《宪法》和《监察法》的修改和出台使这一改革成果以法律形式确定下来，监察委员会成为与政府、法院、检察院平行的宪法性国家机关，“一府一委两院”的格局正式形成。行政权、司法权与监察权在立法权之下，独立行使、互相制约、分工合作，是极具中国特色的国家权力配置模式，既体现了我国传统国家治理的体系和方式，又融合了当代代议制民主政治的权力监督思想。按照“国家权能”的划分原则，监察权是一种独立权力类别[1]，它由国家监察机关专责行使，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪等。由于监察委员会同党的纪律检查委员会合署办公，因此监察权与其他国家权力类型相比，不仅具备宪法法律属性，还具备政治属性，这使得监察机关同样具备双重属性，有别于“一府两院”的权力运行结构[2]。虽然有学者认为对监察机关政治属性的强调只能从合署办公或党的统一领导角度[3]，但在涉及监察对象划定时，却未受此局限。《监察法》将监察对象指向所有行使公权力的公职人员，即监察对象“对人”不“对事”更不对“机关、团体或组织”。行使公权力是认定监察对象的核心要素，但此处的公权力却超越了传统公权力的内涵外延，难以区分公权力的政治属性和法律属性。例如，中国共产党机关公务员所行使的公权力既具备党派政治属性，又具备国家公权力属性。总之，《监察法》第15条尽可能地拓宽公权力的外延，辅之以广义公权力内涵衍生出的多个监察对象认定要素，体现了监察全覆盖的立法导向。

虽然监察对象范围较以往明显扩大，但也带来了一系列问题。从理论层面看，公权力的内涵和外延尚不明确，与法条中相关要素之间的关系难以确定。例如，公权力与公职人员、从事公务/管理及履行公职之间呈何种关系？公权力与立法背后的公共事务、公共资产和公务活动理论支点之间呈何种关系？缺乏系统、一致且可操作的监察对象认定标准。虽然法条以“概括+列举”的方式对监察对象范围进行了规定，也明确了行使公权力这一核心判断标准，但由于条文中出现多种层次不一、自成体系的认定要素，导致难以构建起统一的监察对象认定标准。从实践层面看，立法遗留的理论和逻辑问题直接导致监察机关不能准确认定监察对象，存在“遗漏”“错列”及“无限扩充”之嫌，这显然背离了未来腐败治理的方向和监察全覆盖的立法目的。此外，实践中监察机关担心因不当认定监察对象招致法律责任，其结果是监察机关在面对腐败问题时畏缩不前、固步自封，严重影响了监察实践和法律实施效果。解决上述理论和实践问题必须对监察对象认定标准进行研究，建构一套系统、清晰、可行、科学的监察对象认定标准尤为必要。

一、监察对象认定标准构建之立法依据

（一）监察对象相关条文规定的关系

从文本规定来看，《监察法》第3条对监察对象的界定分为两个层次：一是被监察对象应当具有“行使公权力”这一特征；二是监察对象应当具有“公职人员”这一身份。第15条规定，监察机关有权对本条规定的“公职人员”和“有关人员”进行监察。按照文义解释方法，本处的“公职人员”一词应与第3条“行使公权力的公职人员”内涵和外延相同。但如此一来，第3 条的语义就难以涵盖第15 条对“有关人员”的规定。因此，正确解释两条规定之间的关系和相关语义的内涵就成为适当适用法律关键。

依照法律解释位序论，解释法律时以文义解释优先；在出现复数结论时，依赖体系解释进一步确定文义；如果这两种解释方法仍不能得出确定结论，或者得出荒谬结论，那么就须采用历史解释，探查立法者的规定意向、目标及规范想法；如果得出的结论有违个案正义，那么则应依据目的解释得出最终结论[4]。在位序论的前提下，法律解释应遵循三条适用规则，分别是文义规则、黄金规则和除弊规则。相应地，文义解释规则遵循形式法治要求，属优先适用的规则，对应文义解释方法；黄金规则主要指体系解释规则，是必须遵守的解释规则；除弊规则满足实质法治要求，是可以选择适用的解释规则，对应历史解释和目的解释方法[5]。依照上述解释方法和规则，从理论层面来看，对于《监察法》第3 条和第15 条之规定的语义及相互关系可以有两种理解（如图1）：

图1：《监察法》第3条与第15条规定之关系与 关键词义对照图

第一种解释，两条规定是“统摄”与“具化+补充”的关系，第15 条中“公职人员”与第3 条规定相对应，将“其他人员”视为对第3 条的补充规定；第二种解释，两条规定是“统摄”与“具化”的关系，两条中“公职人员”一词的指代对象仍然相同，将第15 条中的“其他人员”视为“公职人员”。依照文义解释方法，《监察法》第3 条规定监察对象为“所有行使公权力的公职人员”，并且指明文本中所有“公职人员”的指代与之相同，这就将第15条中“其他人员”排除在第3条所指范畴外。但机械的文义解释显然与《监察法》的立法目的不符，在难以得出适当解释时，应以文义解释为主并与其他法律解释方法相配合。第3条处于“总则”章节，是对监察对象范围的统摄性规定，并且《监察法》第1 条“立法目的”规定，本法的目的之一是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”。因此，应考虑到《监察法》总则部分在法律文本中的统领地位和旨在实现监察全覆盖的逻辑，联系上下文寻求法律意义的逻辑一致性，避免断章取义、片面地理解、解释法律［6］。在定义“公职人员”的内涵时，注意把握第3 条中的“公权力”要素，将第15 条符合行使公权力要素的“其他人员”视为总则部分的“公职人员”。

（二）监察对象认定标准的核心要素

根据《监察法》第15条的规定，认定监察对象，主要有四个重要的核心判断要素：

一是“公权力”。“公权力”是监察对象判定最核心的要素，是认定监察对象最根本的依据。准确把握监察对象的范围须首先在国家监察语境下，对公权力的具体指向进行确定。什么是公权力？公权力的起源和特征是什么？目的和手段是什么？韦伯认为，权力是迫使他人按照权力拥有者的意愿行事的能力，而被迫者在其他情况下并不会如此［7］。一直以来，西方学者高度关注“权力”一词，但却从未达成一致看法，韦伯对权力的定义引发了政治学家和社会学家对权力属性的讨论，社会学家认为不应仅强调权力的压迫、强制属性，还应看到权力的责任和共识属性，强调有权者与无权者双方的双赢［8］。从政治学角度而言，公权力是权力的一种分类，是公共权力的总称。对于公权力的内涵而言，目前西方学者多将其阐述为国家权力，或者社会权力。我国公法学界对公权力也有不同看法，主要有两种代表观点：一个是公权力是国家权力。公权力的履行者是国家机关，如有学者认为，“官民冲突”产生的根源是公权力失范，具体表现为越权及权力滥用，决策不当和执法不公，公权力的行使者包括党委、政府和司法机关［9］；另一个是公权力是国家权力和社会公权力的总和。有学者认为，公权力主要是指国家权力，除国家权力外，公权力还包括社会公权力，如社会自治组织对其成员行使的权力以及社会自治组织依法律法规授权或国家机关委托而对外部相对人行使的权力［10］。国家权力是最基本也是最主要的公权力类型，与国家相伴而生并在国家组织建构中发挥着重要功能，社会公权力是人类共同体最初形成的公权力形态，是国家之外的集体力量，社会公权力与国家公权力一样，都具有非营利性特征［11］。目前，我国享有社会公权力的主体有政党、人民团体和社会团体。根据《监察法》的立法精神，本文赞同第二种观点，即公权力应当包括国家公权力和社会公权力，甚至包括国际公权力，体现为一种对外具有约束性的公共责任。凡是正当代表特定机构、团体或组织行使国家公权力、社会公权力及国际公权力的人，都符合《监察法》行使公权力的特征。

二是“公职”。按照词义，“公职”是指凡官吏、议员及其他依法令而从事于公务的职务。那么，“公职人员”则是指官吏、议员及其他依法令而从事公务职务的人员。2005年，我国加入的《联合国反腐败公约》采用“公职人员”一词指称腐败主体并对其指代范围进行了界定：任何在缔约国中担任立法、行政、行政管理或者司法职务的人员；任何涉及公共权力的行使、公共职能或提供公共服务的其他人员；缔约国本国法律中界定为公职人员的任何其他人员[12]。我国为加大反腐败力度，在《监察法》中以公职人员指代监察对象并系统地进行了界定，统一了反腐败对象的称谓和范围，使得《公务员法》《刑法》等法律规定中的“公务员”“国家工作人员”“其他依照法律从事公务的人员”等都被归入公职人员范畴。

三是“管理”。“管理”一词目前已成为许多法律文件的常用词汇。《监察法》涉及“管理”一词的规定主要为第15 条3-5 款，具体表现为“管理公共事务”“管理人员”及“从事管理”三种描述。从管理学的角度看，“管理”一词是指在特定的环境条件下，以人为中心，通过实施计划、组织、领导、协调、控制及创新等手段，对组织所拥有的人力、财力、物力、信息等资源进行有效的决策、计划、组织、领导、控制，以期高效地达到既定组织目标的过程［13］。就该词的法律内涵而言，法学上未有专门阐述，现有法律亦未做出明确规定，但最高人民法院在2003年出台的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）以及《刑法》第93条的规定中，对国家工作人员的认定条件体现了管理学上“管理”一词的内涵，相关表述为“接受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派，代表国家机关、国有公司、企业、事业单位在非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事组织、领导、监督、管理等工作，都可认定为从事公务的人员。如果国家机关、国有公司、企业、事业单位委派在国有控股、或者参股的股份有限公司从事组织、领导、监督、管理等工作的人员，应当以国家工作人员论。”其中，从事“组织、领导、监督、管理”等工作的人员，与管理学上对“管理”一词的界定基本一致。《监察法》第15 条3—5 款的立法目的是将所有对国有资产负有升值、保值、管理及监督责任的人员，以及所有对公共事务和基础性公共服务负有管理职责的人员都纳入监察对象范围，采用的正是管理学上对“管理”一词的界定。考虑到法律的统一性，应以管理学上界定为理论指引，与现有法律文件对“管理”内涵的界定保持一致。

四是“公务”。“公务”是指公共的责任、事务，区别于私主体的事务。《监察法》第15 条第2 款将“管理公共事务的组织中从事公务的人员”列为监察对象。《刑法》第93条规定，本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。《公务员法》虽然提及“从事公务”一词，但未明确其内涵。但对“公务”一词的界定不仅影响《监察法》15 条第2款中监察对象范围的划定，还是从整体上判断监察对象范围的重要参考。

相对公权力、公职等要素来看，“公务”一词的法律内涵在法律文件中有所涉及。例如，《纪要》将“从事公务”表述为“从事公务是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责”。但长期以来，“公务”一词在我国只是作为学理概念存在于学术研究中。“公务行为”并不局限于行政公务。具体而言，它应当具备以下要素：首先，代表公权主体。公务行为应当是代表公权主体而为的行为；其次，指向公共利益。公务行为的直接目的是为了公共利益的维护和取得；最后，公务行为的结果由公权力主体承担，本质上是国家与公务行为相对人之间的法律义务关系［14］。在监察法语境下，对“公务”一词的界定，应当注重行为的公权性、公共性及注意行为后果的承担主体是否为公权主体。

二、监察对象认定标准之理论依据和体系架构

（一）监察对象认定标准构建的理论支点

公权力理论。公权力对社会关系具有特定影响力、支配力和强制力，它可以凭借暴力或非暴力的强制手段，影响和支配他人的行为[15]。其中，以国家公权力最为强大，被滥用的可能性最大危害尤为明显。社会公权力虽然权威性略弱，但它对公共资源配置和公共服务的提供具有重要支配作用，如法律法规授权和受委托组织、人民团体、基层群众性自治组织，等等。国际公权力主要针对国际公共职责，对国家主权和国民人权都会产生普遍影响，因而也属《监察法》意义上的公权力。上述公权力类型具有明显的支配性、单向性、强制性等特点，若不加以制约则极易被滥用并最终走向腐败，可以说，拥有和履行公权力是导致腐败的前提条件。《监察法》以公权力作为判定监察对象的基础性要素，正是抓住了公权力与腐败之间的本质联系。

公共资产理论。公共资产理论是经济学上的重要理论，主要包括资产的配置、管理等内容。由于我国实行生产资料公有制，生产资料归全民所有和集体所有是我国公有制经济的核心内容，因此生产资料基本上归“公”所有是我国经济制度的最大特点，也是我国经济模式最能代表公共利益的基本前提。作为生产资料所有方的国家和集体，公共资产与公共利益直接相关，最大化地为社会提供服务、实现生产资料的升值保值是代表公共利益的重要表现。在我国，公共资产是生产资料的主要内容，除具有所有权归公属性之外，还应为社会提供公共产品和服务，如国防、行政管理、环境保护、卫生医疗等等，在实现资产升值保值的同时，还应主动回应社会需求，确保最大程度地代表公共利益。国有资产作为公共资产最重要的组成部分，其升值保值和最大限度满足社会公共需要是国有资产管理的主要目标［16］。基于这一目标，《监察法》第15条将对国有资产负有保值、增值和负责提供公共产品的领导、组织、监督、管理的人员纳入监察对象范围，为公共资产充分体现公益性提供有力保障。

公共事务理论。公共事务理论主要从事项的性质和目的角度体现“公”的特征。从广义而言，公共事务涉及公共生活质量和集体利益，是一种非排他性的事务。公共事务涉及范围非常广泛，如按照性质可划分为政治公共事务、经济公共事务和社会公共事务［17］。经济学家萨缪尔森认为，公共产品具有非竞争性、非排他性和不可分割性，是每个人对该类物品的消费不会导致其他人消费减少的物品。提供公共产品是公共事务的重要内容，以公共资产向社会公众提供公共产品的事务即属公共事务的范畴。除此之外，还涉及其他许多旨在实现公共利益与提供公共服务的事项。正是由于公共事务影响范围广，涉及利益人数众多且多为公权力行使等原因，因此《监察法》第15 条在划定监察对象范围时，将公共事务作为认定监察对象的重要考虑因素之一，确保从事公共事务管理的人员合法合理履责，真正实现公共事务服务大众、实现公益的目的。

公务行为理论。法学界对“公务行为”的界定不甚一致，有的学者认为公务行为是国家为实现其目标而设置的事项，有的学者认为是指以国家行政机关或行政主体的名义行使职权、履行职责的行为，还有观点认为是以国家名义行使公权力的行为，等等［18］。无论何种观点，都认为公务行为与个人行为相对应。公务行为一般应具有授权性、公益性和强制性，公权力是其行为基础。凡是合法代表国家或团体、组织行使公权力的行为都属于公务行为。公务行为理论是监察对象划定的主要理论依据，为“动态地”判断监察对象提供理论指导，是划定监察对象总体范围的重要参考。

上述四种理论是构建监察对象认定标准的理论支点。监察对象范围立法以公权力理论为根本核心依据，在此基础上，以公共资产理论、公共事务理论及公务行为理论作为具体条款的立法指导。因此，构建监察对象认定标准体系应以公权力理论为主要支点，同时还应对各个法律条款背后的理论依据有所体现。

（二）监察对象认定标准体系维度

通过对《监察法》相关条文语义、核心要素的厘清，以及对理论依据的深入分析和对监察全覆盖目标的整体把握，监察对象认定标准体系主要有以下三个维度[19]（如图2）。

图2：国家监察对象认定标准体系维度图

一是“公权力（狭义）”标准。代表国家机构行使公权力的主体较为明确，大体包括具有公职人员编制及由国家财政负担工资福利的人员。就社会公权力而言，则是指社会主体以其所拥有的社会资源对社会的支配力，其中包括物质资源、精神

资源、社会群体、社会组织及社会特殊势力等［20］。它是一种依托社会组织并指向社会公共事务的权力，具体包括自治权、对抗权和参与合作权。其中，法律法规所授权力是社会权力的重要构成部分［21］。这里，作为认定标准之一的“公权力”标准与《监察法》条文提及的“公权力”一词外延不同，前者主要从微观法律规定和授权层面强调某些类别的监察对象须是公权力的承受者和履行者，此处的公权力更多地体现为国家公权力，对应《监察法》15条1—2款监察对象的认定；后者则主要从公共管理和公共服务这一宏观层面，强调监察对象行使的所有公共权力。简言之，前者是法律语境下的具体指向，后者是公共权力运行理论指导下的宏观概括。因此，虽然所有类别的监察对象都体现了行使公权力这一特点，但就微观角度的标准构建来说，可根据《监察法》的具体规定，将狭义公权力（主要体现为国家公权力）作为公权色彩最为显著的特定种类监察对象的认定标准。

二是“身份+职位/职责”标准。除“公权力”标准外，以公共资产和公共事务理论为指导，根据《监察法》第15 条3—5 款的规定，可以衍生出第二层级的认定标准：首先，“身份”标准。具备“公”的身份一直是现行法律判断腐败主体的重要标准，对此，国家监察委在2018年颁布的《国家监察委管辖规定（试行）》（以下简称《管辖规定》）沿用了这一做法。根据《刑法》第93 条和《纪要》的规定，除本身属国家工作人员之外，国有企事业单位“委派”从事公务是取得国家工作人员身份的另一种方式。《纪要》对“委派”的类型进行了列举，形式多种多样，常见的有任命、指派、提名、批准等。按照《刑法》和《监察法》的规定和立法精神，国家工作人员和经由“委派”获取国家工作人员身份的人员，属于监察对象范围。其次，“职位/职责”标准。仅具备“公”的身份且从事公务的人员，只是解决了其是否属于监察对象范围，并不能确定其属于《监察法》第15 条第3—5 款规定的类别，因为这3款还要求监察对象必须具备“管理”特征。通过规范分析可知，《监察法》第15 条第3—5 款中的“管理”主要有两种情形：一是身居管理职位。例如，国有企业中的董事长、总经理、监事会主席、部门经理、会计、出纳，等等。二是负有管理职责。例如，某一人员可能被所在企业、单位及组织临时赋予管理职责，这时如果仅以是否在管理岗位作为判断依据，就会遗漏部分监察对象。“身份+职位/职责”这一复合型认定标准主要针对《监察法》第15条第3-5款所列监察对象类型范围之划定，监察对象须同时满足身份和管理职位或职责的要求，才能归入这些类型。实践中，可根据具体情况选择适当的组合标准认定监察对象。

三是“行为”标准。这里的行为具体指特定人员的某种行为是否为“履行公职”，其主要依据公务行为理论，对应《监察法》第15条第6款“其他依法履行公职的人员”的适用。该条被视为监察对象范围的“兜底条款”，主要针对监察对象的“动态”判断，属第三层级的认定标准。适用“行为”标准认定监察对象的关键在于判断具体人员的行为是否是“履行公职”行为。按照上文对公职和公务行为的界定可知，授权性、单向性、公共性、约束性及服务性是它的显著特点，以行使公权力为行为根本。那么，凡是符合这些特点的行为，均可被视为《监察法》中的公职行为。此外，按照行为的公共性和对公共生活的影响程度，可将行为分为直接履行公职行为、与履行公职密切的行为、对社会公共道德产生影响的行为及对社会完全没有影响的行为。其中，只有直接履行公职的行为才属于《监察法》上的履行公职行为。做这种区分主要是考虑到监察工作的可行性，同时避免无限扩大监察对象外延。当然，这一动态标准的内涵并非一成不变，它应随公权力、公务行为等理论的发展及社会管理需要的变化作出相应调整。

三、监察对象认定标准的适用场域

实践中，“公权力”标准、“身份+职位/职责”标准及“行为”的认定标准主要有三种适用情形：

（一）“公权力”标准：公务员、参公人员及从事公务人员的认定

按照“公权力”标准，党和国家机关中的公务员和参公管理的人员具备明显的公权力属性，明确属于监察对象范围。就法律、法规授权和国家机关依法委托公共事务的组织中从事公务的人员而言，前者一般有正式编制并接受全额财政供养，后者多无正式编制且并非一定能获取全额财政供养，但两者在特定条件下，都是从事公务的主体，是否具有正式编制及获取财政供养并不是判断其是否为监察对象的关键所在，关键在于是否行使公权力。

对于授权和委托组织中从事公务人员的认定，主要分两个步骤：首先，应当判断某一人员所在单位是否为法律、法规授权管理和国家依法委托公共事务的组织；其次，在前述判断为肯定的前提下，确定其是否为从事公务的人员。理论上，第一个层面的问题较易判断，争议不大。但实践中，很多管理公共事务的组织实际上没有法律、法规明确授权，或者国家机关并非按照法定程序依法委托，有的甚至属于非法委托。这类组织实际上已经在行使公共管理职权，倘若因为授权瑕疵不对其从事公务的人员进行监督显然不具合理性。正确做法是，如果某公共组织实际接受了国家机关委托或者实际在行使应当由法律、法规赋予的管理公共事务的权力，那么就应当认为其实际取得了授权和委托。对于法定授权、委托协议缺失及良性违法委托的情况，相关国家机关应当采取适当途径解决合法性问题，但不影响依照《监察法》15条第2款及“公权力”标准，对实际管理公共事务组织的定性。

第二个层面须确定具体人员是否为上述组织中“从事公务”的人员。一般而言，行使法律、法规授权管理公共事务的组织，多行使强制性、管理性特征明显的公权力，如行政处罚、行政许可等，凡是代表国家机关行使此类权力的人员，都可被认定为从事公务的人员。相比，委托管理的公共事务形态各异、纷繁复杂，并且受委托组织的人员构成往往多种多样，如非在编正式人员、非在编非正式人员、雇员、劳务派遣、临聘人员等。此外，受托组织可能将公共事务继续分级委托，将更多私主体牵涉在内。在判定从事公务的人员时，应当把握“公权力”属性，即凡是直接代表委托国家机关从事公务的人员，都应纳入监察对象范围，对于其他相关人员，可根据具体情况做适当切割。

（二）“身份+职位/职责”标准：管理及从事管理的人员的认定

“身份+职位/职责”标准对应《监察法》15 条第3—5 款监察对象的认定，即对国有企业、科教文卫体等单位及基层群众性自治组织中管理及从事管理的人员进行甄别。

对国有企业管理人员的判定。首先，《监察法》15条第3款中“国有企业”的指代范围。一般来说，狭义的国有企业只包括国有独资企业，广义的国有企业包括国有控股企业、国有实际控股企业，以及其分支机构下辖的其他国有独资、控股及实际控股企业。从惩治腐败、保护国有资产的角度来说，对国有企业的界定应当采取广义范畴。但对于国有资产占少数比例的混合所有制企业而言，情况则比较复杂。根据相关的司法解释和实践情况，对第3款中“国有公司”可以有两种理解：一种是将其理解为“国家出资企业”，如此就能将相关司法解释中的国家工作人员与该条中的管理人员相对应；另一种是将其理解为国有独资公司及控股公司，对国有参股公司监察对象的认定可参照司法解释中对国家工作人员的判断要素进行确定，但只能按《监察法》第15条的兜底条款来认定监察对象。本文认为，为确保法律规定的一致性，应采取第一种理解，再根据“身份+职位/职责”标准对监察对象进行认定。

其次，“身份”标准的适用说明。从广义上来说，按照《管辖规定》的解释逻辑，在对国有企业监察对象的认定时，“委派”有两种实施语境：一是对国有独资公司的管理人员的任命、提名、批准等；二是向其他国有出资企业委派管理人员，其委派形式有任命、提名、批准等。这两种情况都属广义“委派”的范畴，也是本文所采纳的观点。

对公办科教文卫体等单位中从事管理的人员的判定。按照“身份+职位/职责”标准，监察对象是指一般在这些单位中负责组织、领导、监督、管理等职责的人员。在我国，这些单位大多由国家或集体举办，资金基本全部来源于国家财政拨款。在实践中，应当根据这些单位的具体职位设置认定监察对象。因此，与国有企业中的“委派”相同，公办科教文卫体等单位从事管理的人员首先应当具有“委派”身份。在此基础上，根据“身份+职位”标准，基本可以确定公办科教文体等单位中的监察对象范围。此外，针对不具备管理身份而被临时指派从事管理的人员，如招投标工作、科研和基建项目负责人及负责其他带有管理色彩工作的人员，应以“身份”标准结合“职责”标准认定为监察对象。

对基层群众自治性组织中从事管理的人员的判定。在划定监察对象范围之前，应当对何为“基层群众自治性组织”进行认定。《宪法》第111条专门就基层群众自治性组织进行了规定，具体包括城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会。《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》分别对两种委员会的架构、职责等做出了规定。根据上述法律规定，村委会和居委会中的主任、副主任及委员属于法定从事管理的人员，按照“身份+职位”标准，必然属于监察对象范围。此外，《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第93条第2款的解释》表明，村民委员会中协助政府从事其中所列七项行政管理工作的人员，认定为“其他依照法律从事公务的人员”。考虑到法律解释的一致性，在《监察法》语境下，村民委员会中协助政府开展行政管理工作的人员应被纳入监察范围。

（三）“行为”标准：其他履行公职的人员类型

作为兜底规定，《监察法》第15条第6款的规定最能体现监察全覆盖的目标取向，其目的在于在难以将行使公权力的人员分别归类时，可以根据该款判定是否属监察对象范畴。因此，与该款对应的“行为”标准主要适于在具体个案中，动态地对监察对象进行判断。它与《监察法》第15条第1-5款所体现的“授权”“身份”“管理”等要求不同，“履行公职”行为是核心判断标准。

基于监察全覆盖的目的，并且考虑当前国家监察体制改革所处的阶段和监察队伍的整体力量，可按照“行为”标准，对《监察法》第15条第6款规定的监察对象范围进行限定，并予以类型化：除《监察法》第15条1—5款所列情形之外，国有企事业单位、机关团体、组织中履行公职的人员；除《监察法》第15条1—5 款所列情形之外，国有企事业单位、机关团体、组织委派或委托其他单位、组织中履行公职的人员；国有企事业单位、机关团体、组织委托履行公职的个人；购买服务中履行公职的人员；其他依法履行公职的人员。在适用“行为”标准时，应当注意对两个概念的把握：首先，“公职”。公职带有很强的公权属性，那么公职行为必然是代表享有广义公权力的特定机关、组织、单位及企业的行为，不包含民法上的私主体行为；其次，“直接”。第6款中履行公职应当指向直接履行公职行为，强调个体对赋予其某项公职的主体具有直接负责的义务，对该项公职具有直接履行的责任，这就将其他辅助人员、次级关系人排除在外。但是实践中，执法权委托和政府向私主体购买执法服务的情况下，基于执法权的延展性和特殊性，凡是实际行使执法权的人员，都被视为监察对象，如巡逻人员、安保人员等。上述界定基本能够实现将公权力与其他私权行为的剥离，符合《监察法》全面打击公权力腐败、规范权力运行的目的。

结语

构建国家监察对象认定标准体系是正确实施《监察法》的前提，对有效开展监察实践、全面治理腐败至关重要。实践中，应根据具体情况，选择适当的标准认定监察对象，在这一过程中，须注意各个标准适用的先后顺序及具体情形。除对监察对象范围进行一般划定之外，监察工作中还可能面临更加复杂的监察对象判定问题，如社区或村集体企业中是否存在监察对象、民商事仲裁行为是否是《监察法》上的履行公职行为以及监察对象范围与监察委负责调查的犯罪类别之间的关系和协调问题，等等。在回答这些问题时，除援引监察对象认定标准之外，还应考虑所涉组织或个人是否承担集体公共事务、所涉事项背后的权力性质、《监察法》与其他法律的衔接以及行为性质的发展趋势等因素。此外，随着社会不断发展，与公权力相关的理论和概念也会随之变化，对《监察法》相关条文的理解和监察对象认定标准的内涵亦随之处在不断修正和变化之中。