我国第三部门发展：现状、问题与对策

2014-09-04周定财

陕西行政学院学报 2014年3期

摘要：改革开放以来，伴随着我国社会经济的快速发展和政治生活的不断变化，我国的第三部门不断发展壮大，对于维护社会稳定、推动社会主义精神文明建设和基层民主建设都具有一定的优势。然而，第三部门的发展却遇到了诸多问题，如行政化倾向严重、社会公信力缺乏、法律法规不健全等。推进第三部门发展，必须推动第三部门去行政化改革，树立第三部门的权威，建立健全相关法律法规。

关键词：第三部门；公共服务；公共事务

中图分类号： C912.2 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0069-04

公共事务的纷繁复杂性所导致的一个必然结果就是作为公共事务管理活动核心主体的政府无力完全承担起提供公共产品和服务的责任。在现实生活中，民众的社会需求空间在急剧膨胀，必须得到回应，新公共管理运动则为民众提供了一个新的路径选择，这就是发展第三部门。作为公共事务活动主体的有效补充，第三部门在现实生活中发挥着重要的作用，它为解决介于政府和私人企业之间的公共事务活动提供了一个有效的路径。改革开放以来，面对急剧变化的国内国际形势，我国社会暴露出了道德失范、慈善事业低迷等社会问题，发展中的中国第三部门切实有效地解决了这些问题，维护了社会的稳定。鉴于此，系统地研究改革开放以来第三部门发展的现状、存在的问题及提出有针对性的对策构想就显得很有必要。

一、第三部门及其特性

第三部门（The Third Sector）的概念最早是由美国行政学者莱维特（Theodore Levitt）1973年在“The third Sector：New Tactics For A Responsive Society”一文中首先使用的，其目的是为了将介于政府和私人企业之间的社会组织进行归类。[1] 在莱维特之前，人们习惯于将社会组织一分为二，非公即私，莱维特的观点认为此种分类方法太过于简单、狭隘、粗糙，忽视了一大批介于政府和私人企业之间的社会组织，而这些社会组织往往能够解决好政府和私人企业“不愿意做、不会做、做不好和不常做”的事情。自莱维特提供第三部门的概念后，此概念被美国学术界广泛接受，并成为公共行政与公共管理学科领域中一个频繁使用的概念。

我国现代意义上的第三部门产生于20世纪初。1918年由我国著名会计专家和教育家潘序伦在上海创立的立信会计师事务所，被认为是第三部门中市场化组织的早期代表。[2] 随后第三部门中社会化组织的行业协会得到快速发展，但由于建国初期实行高度集中的计划经济体制，第三部门具有的经济与社会功能逐渐丧失，活动空间日益萎缩。改革开放后特别是党的十四大确立社会主义市场经济体制目标后，我国的第三部门研究呈快速发展势头。我国诸多学者也在不同时期对第三部门的概念进行了深入研究并提出了多种概念表述：黎民认为第三部门是有别于政府组织（第一部门）、营利部门（第二部门）的各种非政府、非营利组织的总称，它提供了部分公共物品和服务，强调个人奉献，成员互益等价值观念等。[3] 康晓光认为只要是依法注册的正式组织，从事非营利的活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自主性，即为第三部门。[4] 张泰峰认为组织设立的目的不在于获得利润，且净盈利不得分配，由志愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织即为第三部门。[5] 王名等学者认为第三部门组织是指在政府部门和以营利为目的的私人企业之外的一切志愿团体、社会组织和民间协会。[6]

从上述学者提出的有关第三部门概念中我们不难发现其共性。（1）主张第三部门的组织性。第三部门应该是一种正式的、常设的、有着自己内部明确运营规则和制度设计的团体，并且承担着社会部分的公共事务管理活动。（2）主张第三部门的自愿性。第三部门的组成人员都是在自我意识主动状态下参与其中的，不存在受到外部某种强制力干扰而被动参与第三部门的可能性。（3）主张第三部门的非营利性。第三部门不同于私人企业以追求利润为终极目标，它成立的目的在于解决一些处于尴尬状态下的公共事务。笔者认为，这里需要说明的一点是第三部门的非营利性并不意味着第三部门不能够获得报酬，而是表明第三部门不能够类似于私人企业那样获得报酬后归企业主所有，它的获利应该用于第三部门正常的维持运转。（4）主张第三部门的独立性。第三部门不应该趋向于官方或者是私人企业任何一方，它应该具备自我管理的能力，不受制于其他组织。

综上所述，笔者认为陈振明教授对于第三部门的解读和界定更为科学和准确：第三部门就是指介于政府部门与非营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力，无法或无意承担的社会公益事业，从而实现服务社会公众，促进社会稳定与发展为宗旨的社会公共部门。[7]

二、我国第三部门发展的现状与问题

在我国，第三部门存在的形式主要有三种：社会团体、基金会和民办非企业单位。20世纪 80年代以来，得益于我国社会经济的高速发展和国内国际政治环境的较大变化，我国第三部门进入了增长的高峰期。据有关资料显示，截至1989年，我国共有全国性社会团体1600多个，地方性社会团体高达20多万个，2011年底，我国共有社会组织46.2万个，其中各类社会团体达到了25.5万个，基金会发展到了2614个，民办非企业单位达到了20.4万个[8]；而到了2013年底，社会组织已达54.7万个，基金会发展到了3549个。[9] 应该说，第三部门的发展势头十分迅猛。

（一）第三部门的优势

我国第三部门的迅猛发展在一定程度上打破了传统社会由政府包办一切的社会格局，分担了政府的部分责任和压力，缓解了公民与政府之间紧张的关系状态，必须对第三部门的优势予以肯定。

1. 提供公共产品和服务，弥补政府缺陷。公共事务的复杂性是政府部门不能够独立面对的，特别是社会主义市场经济建立以来，随着人们对公共产品和服务需求的迅速膨胀，政府已经无力回应公民对社会事务的需求，而第三部门却适当地承担起部分责任，尤其是在学前教育、边远地区教育、环境保护、社会文化建设等社会公共部门的核心领域，第三部门以其正面的执行力，感染着社会各种力量参与其中，弥补了政府遗漏的、不善于做、做不好的社会事务，成为政府在转型时期还权于民，构建合理科学政治制度的有效介质。

2. 维护了社会的公正与稳定。多数社会团体、基金会、民办非企业单位致力于服务社会弱势群体，倡导缩小贫富差距等，解决社会发展的薄弱环节，使原本因为经济分配所造成的不公正得以缓解。第三部门的资金和信息同时也帮助政府部门有效地制定发展规划，又间接地服务了全社会，维护了政策制定的公正性和社会的稳定。

3. 推动了社会主义精神文明建设，特别是道德建设。市场经济的弊端在改革开放三十年中不断暴露，经济的快速发展诱发了人们的拜金主义、个人主义等等不道德观念，为了个人的利益达到最大化，一些人往往丧失了社会公德，失去了最为基本的社会责任感。而第三部门却在经济社会发展中摆正了自己的位置，例如多数基金会选择将扶贫救济作为其主要的活动，这在一定程度上唤起民众对社会贫困弱势者的关注与帮扶。第三部门以其自身形象和力量推动着精神文明建设。

4. 促进了我国社会主义基层民主建设。我国基层民主建设的发展同样得益于第三部门的发展。我国基层民主形式主要包括了村民自治制度、居民自治制度、职工代表大会制度等多种形式。公民在其框架内，充分实现了自我选举、民主决策、自我教育和自我服务的民主管理目标。第三部门通过管理农村和城市社区，协调内外部事务等多种形式，促进了我国社会主义基层民主建设。

（二）第三部门存在的主要问题

我们必须清醒地认识到，第三部门在我国社会主义初级阶段基本国情的影响下还存在着诸多问题，主要表现在以下几个方面：

1. 行政化倾向严重，政府的部分社会职能没有能够实现切实有效的转移。我国的第三部门大多数脱胎于政府部门，是在政府部门进行改革的过程中剥离筹建起来的，这就使得我国的第三部门带有先天的对政府部门的依赖性，缺乏自主性和独立性，自治性不强，从而在提供公共产品和服务方面很难完全发挥其功能。我国第三部门的管理者大多数也是来自于党政机关，由主管单位直接任命和使用，这就使得原本应该独立于政府部门的第三部门披附了行政的阴影。较之于国外的董事会管理机构，也就表现出了强烈的行政化倾向。这种状况的存在使得有的政府主管者把第三部门当作创收以改善公务员福利待遇的渠道；有的第三部门业务活动的开展不是根据市场或社会的需要，而是依靠政府的权威实行业务垄断；有的第三部门甚至衍化为政府的办事机构，在政府与企业、市场、社会之间构成一个新的管理层次，成为政府机构精简后的“缓冲区”。[10] 第三部门严重的行政化倾向又导致了政府职能无法完全得到切实有效的转移。主管单位和主管领导人在行政上对第三部门开展社会服务拥有指导职能，第三部门执行的任务往往受到政府的干预，从而导致了执行力不够，执行效率低下，使存在的社会问题难以得到根本解决。

2. 缺乏社会公信力，影响力得不到有效提高。第三部门的社会公信力之所以低下，从根本上讲是因为我国公民社会发育的不成熟。我国公民习惯性地将第三部门看作是政府部门的派出机构，看成是营利性的组织，甚至一些人认为第三部门并不具备提供公共服务的能力，导致人们对第三部门的顾虑没有消除。当第三部门开展活动时，也就得不到公众的认同。当然，由于我国第三部门自身发展的不成熟，很多部门追求经济利益，在操作上也不规范，大多数公民对其处理公共事务的能力持有怀疑的态度，对其工作绩效不甚了解，特别是第三部门暴露的诸如内部腐败、财务紊乱等问题更加造成了民众在认识上的偏差和评价上的偏移。[11] 调查显示，82%的美国公民至少为1个（平均2.4个）志愿公益组织提供过无偿服务，这个比例在德国是68%，加拿大是65%，英国是53%，法国是39%，日本是36%，而在中国内地这一比例极低，连志愿服务很发达的深圳市比例也仅为2%。[12] 对第三部门的不信任使得第三部门在提供社会服务方面面临着狭窄的发展空间，其影响力也得不到有效提高。

3. 有关第三部门的立法不健全，缺乏必要的法律保障。不健全的法律法规是制约我国第三部门健康发展的重要因素。西方学者在“非营利性部门与中国发展”国际学术会议上对我国相关法律的评价是：“这些新条例表明中国政府试图为中国传统的非营利性组织形式……提供一个他们可以在其中运作的法制环境……然而，这些新条例授权政府对非营利性组织进行控制的一些方式，并不完全符合上述世界银行的《非政府组织法律的好经验》手册中提出的一个真正有利于非营利性组织发展的法制的标准。”[13] 这也就说明了我国第三部门所处的法制环境是远落后于西方发达国家为第三部门创造的法制环境的。由于法律法规尚不完善，在第三部门的活动领域中还存在许多法制上的空白点，钻空子、打擦边球的现象也就很难杜绝了。即使在现在已有相对成熟的法律规范的活动领域内，对第三部门的执法及监督力度也远远不够，导致第三部门在活动形式和内容方面存在诸多问题。

三、我国第三部门发展的对策构想

诸多的弊端显然不利于我国第三部门的发展，已成为第三部门发展的桎梏。面对公民社会的不断成熟、民主化进程的不断推进和社会主义市场经济的不断完善，有针对性地解决我国第三部门发展中存在的问题，提出具有战略性的对策构想显得尤为重要。

（一）推动第三部门去行政化改革，实现第三部门的相对独立性

加强第三部门的改革，最主要的就是要理顺第三部门与政府的关系，使第三部门与政府之间的界限更为明晰，去除第三部门浓厚的行政化色彩，使得第三部门能够按其自身发展的规划独立运行。与西方国家的第三部门相比，我国的第三部门处于明显的弱势地位，面对强大的政府权力，我国的第三部门容易受到官方的控制。随着民主制度的不断完善和公民社会的不断成熟，公民必然会要求能够自我实现式地处理部分社会事务，而非政府部门低效率地处理同样的事务。1994年国务院办公厅就明确提出“政社分开”原则，并做出领导干部不再兼任社会团体职务的规定，这无疑是淡化我国第三部门官办色彩，克服行政化倾向，朝着“自我管理、自我服务、自筹资金”的方向迈出了可喜的一步。然而，在现实中相当一部分第三部门由于本身是从政府的职能部门转变过来的，或者是政府机构直接建立的，它们无论在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都过分依赖于政府，其实仍旧是作为政府的附属机构在发挥作用，被称为“第二政府”或“准政府”。因此，当前进一步推动第三部门的改革，关键是要去除第三部门管理者的官方任命；去除政府行政干部兼第三部门领导职务的情况；去除第三部门受制于政府主管部门而无条件接受和过多干预、不当指挥等。通过改革，使第三部门能够自我决定其所要承担的社会责任，实现第三部门管理者的民主选举，切实高效地帮助政府管理社会事务，实现其相对的独立性。

（二）树立第三部门的权威，努力提升社会公众的认同度

要充分发挥第三部门在提供公共产品和服务中的作用，必须树立其权威，提升社会认同度。这需要从三个方面入手：

1. 第三部门必须更加努力扩大自身的影响力，积极扩大参与公共事务的领域。第三部门不仅需要在政府“不做、不常做、不会做、做不好”的领域内继续承担起应尽的义务，更需要向现代公共事务领域进军，比如环境保护、食品安全监管、落后地区教育、社会慈善事业、贫困弱势群体等等。同时，第三部门必须要能够严格规范自身行为，降低组织的神秘度，培养高素质、专业化的人才队伍，加强经营管理的质量，实施民主科学的决策制度，使公众更多地了解第三部门发展的实际状况。

2. 政府要在资金、人才、技术等方面对第三部门进行直接扶持。在资金方面，政府在加大对第三部门资金投入的同时，还要加强其市场运作方面的放权，积极开展各种活动，争取更多的社会捐助；在人才方面，应调整第三部门内部的人员设置，创造出适合内部成员自我发展的环境，在提升内部员工良好素质的同时吸纳社会各个方面的专家学者，对第三部门的活动进行专业指导；在技术方面，政府应加强对第三部门的技术指导，同时与社会各界专家学者建立长效合作机制，使第三部门能够顺利运作。

3. 知识界、舆论界也可以通过多种方式对“第三部门”进行正面、积极的宣传、报道，扩大“第三部门”的社会影响力和公众认同度。

（三）建立健全和完善有关第三部门的法律法规，形成具有中国特色的第三部门法律体系

第三部门的发展是一个长期的过程，在这一过程中政府应高度重视对社团、事业单位、民办非企业单位等第三部门的整合与管理，建立健全第三部门的相关法律法规，使第三部门的法律地位得以明确，使其自身的发展、合理的社会效益得到强有力的法律保障。目前，我国实行了《外国商会管理暂行规定》（1989）、《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）、《中华人民共和国公益事业捐赠法》（1999）、《基金会管理条例》（2004）、《企业所得税条例》（2008）等法规，这些法规对于第三部门的成立有着严格的条件限制和登记制度，这些条例已经不能够适应当前第三部门的发展需求。同时第三部门管理中重登记，轻管理，调整内部民事关系的法律薄弱等现象的存在也严重影响了第三部门的发展。当然，我国也缺乏一部总的《中华人民共和国第三部门组织法》，这就使得第三部门的法律地位不明确。因此，当务之急是提升立法层次，完成《中华人民共和国第三部门组织法》的编制和颁布，同时还必须加强有关配套法律法规的制定和实施，加强普法宣传，营造良好的法治环境，最终形成具有中国特色的社会主义第三部门法律体系。

参考文献：

[1]Theodore Levitt.The third Sector：New Tactics for a Responsive Society[M].New York：

Amacom，1973.

[2]胡果文.第三部门崛起：现状、问题及对策[J].政治与法律，2006，（4）：58-63.

[3]黎民.公共管理学[M].北京：高等教育出版社，2003：239.

[4]康晓光.NGO扶贫行为研究[M].北京：中国经济出版社，2001.

[5]张泰峰.公共管理学[M].郑州：郑州大学出版社，2004：122.

[6]王名，刘国翰，何建宇.中国社团改革：从政府选择到社会选择[M].北京：社会科学文

献出版社，2001.

[7]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[8]民政部：全国共有社会组织46.2万个基金会2614个[EB/OL].中国网，（2012-06-21）

[2014-05-18].http：//news.china.com.cn/rollnews/2012-06/21/content_14794000.htm.