世界“减税潮”的真与假——基于OECD国家数据的实证研究

李 猛

（中共上海市委党校 经济学教研部，上海 徐汇 200233）

大规模减税降费不仅是中国经济发展提质增效的内在要求，也是中国参与国际税收竞争的必然选择。应当注意到，许多国家已经出台或正在酝酿减税措施，降低名义税率的行动已然成了世界范围内的潮流，各国税制改革连续不断。要在国际税收竞争中赢得主动，必须透视世界“减税潮”的全貌。

一、“减税潮”有真有假

“减税潮”的税率下降，主要涉及的是所得税。新一轮世界“减税潮”究竟是全面减税，还是部分减税？减税之举究竟能否由于“拉弗效应”而增加政府税收？回顾1980年代以来世界税收发展轨迹，可以清晰地发现其中的基本逻辑：直接税减税与间接税增税并举，税收负担在向流动性弱的税源转移。舆论场所讨论的“减税潮”，主要表现在公司所得税和个人所得税等流动性强的税源上。从OECD成员国整体看，公司所得税和个人所得税的税率均显著下降，其中公司税率均值由48.03%下降到了2017年的24.18%，而个税最高边际税率均值已从1980年的52.15%下降到了2017年的35.79%。实际上，公司所得税减税与个人所得税的减税效果不尽相同：降低公司所得税的税率，可以帮助企业减轻纳税负担，增强企业的活力，吸引资本，增加投资；降低个人所得税的最高边际税率，提高个人所得税的标准扣除额，有助于吸引高技能的人才，缓解纳税人的纳税“痛感”。当然，所得税的税率并非单调递减，减税趋势也曾出现过波折。尤其是，国际金融危机后，面对两极分化和财政困境的压力，公司所得税税率的下降趋势曾一度停滞，而个人所得税的最高边际税率甚至还出现了一定程度的向上反弹。近几年来，此前陷入停滞状态的所得税减税进程又得以重启，国家与国家之间对流动性税源的争夺又再次回潮。从OECD成员国个体看，综合施策、相机抉择的操作十分明显，减税方案与增税方案并行不悖，灵活运用。比如，一些国家一方面降低了公司所得税税率，而另一方面提高了个人所得税最高边际税率。

“减税潮”并非所有税种的税率全面下降，一部分税种的税率不降反升。实际上，所得税税率的下降只是世界税收发展趋势这枚“硬币”的一面，在“硬币”的另一面，增值税在全球范围内日益普及，且税率普遍上升。究其原因，与所得税相比，增值税有着截然不同的特征：所得税的纳税义务人就是税收负担的实际承担者，而增值税的纳税义务人可以通过提高商品和服务售卖价格的方式将税负转嫁给最终消费者，从而其纳税时的纳税“痛感”明显弱于所得税纳税人，并且，商品和服务一经售出，无论盈利多少或是盈利与否，相应的税金就可以收缴，这给政府的征收管理提供了极大的便利。正因为如此，除美国外的其他OECD 成员国均陆陆续续开征了增值税。不仅如此，各个国家增值税的税率还不断攀升。根据OECD 数据库计算发现，成员国增值税平均税率在1980年为16.08%，而到了2017年则上升到19.21%。如果把增值税层面的增税时机与所得税层面的减税时机结合起来，将会发现两者的步调较为一致。以日本为例，其个人所得税的最高边际税率在1989年由60%下调至50%，同年，日本开征了增值税；1999年，日本进一步将个人所得税的最高边际税率由50%下降到了37%，同时，其将公司所得税税率由46.4%改为40.9%，而在次年，日本的增值税税率便由3%上调至5%；2015年，日本将其公司所得税的税率下调至32%，而将增值税的税率上调至8%。可以发现，所得税税率与增值税税率呈现出了明显的此消彼长之势。

二、“减税潮”的形成机理——对现有国际税收竞争理论的反思

（一）表象层面

国际税收竞争诱发各国所得税竞相减税。通常认为，三大因素导致“减税潮”在全球范围内抬头：一是经济全球化令国家之间竞争加剧了，通过减税的办法可以提高本国企业国际竞争力；二是在应对经济减速和经济滑坡的过程中，减税被当作刺激需求和扩大投资的重要手段；三是税收理论在发展和丰富，尤其是在经济全球化加速发展的背景下，主张减少税收对经济的干预、实行税收中性原则的声音在增强[1]。应对国际金融危机的实践表明，一些国家的个人所得税最高边际税率在此期间曾出现过向上的反弹，这表明减税并非始终作为各个国家普遍使用的刺激经济增长的手段。在上述三大因素中，国家之间的税收竞争得到了学界更广泛的认同，被视为世界“减税潮”的关键驱动力。促使各个国家降低所得税税率的一个重要原因，是为了使本国对物质资本和人力资本所得课税税率低于邻近国家，以便留住本国资本，吸引别国资本，从而在国际竞争中占据相对有利的地位，这也导致各国所得税税率一定程度地趋同了[2]。尽管税制改革有多种原因，但是在经济全球化背景下，国际税收竞争已日益成为税制改革的推动因素，提高竞争力已经成为大多数国家税制改革的重要目标甚至是首要目标[3]。

减税竞赛在一些体制相近、地域相邻的国家之间表现得十分突出。一个例子是，爱尔兰的低税率诱使周边国家不断降低税率。2003年，爱尔兰将其公司所得税税率从16%下调至12.5%，这一举措也令其成了世界公司所得税税率最低的国家之一。作为爱尔兰的邻国，德国、英国和荷兰等国饱受压力，多次降低公司所得税税率。其中，德国在2004年将其公司所得税税率由40.22%下调至38.9%，在2008年进一步下调至30.18%。英国在2008年将其公司所得税率从30%下调至28%，在2011年、2012年、2013年、2014年、2015年、2017年分别下调至26%、24%、23%、21%、20%、19%。荷兰在2005年将其公司所得税税率由34.5%下降到31.5%，在2006年、2007年、2011年分别下降到29.6%、25.5%、25%。

经济全球化加剧了国际税收竞争。国际税收竞争之所以产生，一个重要前提是经济全球化。经济全球化不仅意味着国家与国家之间的合作机会增加了，也意味着各国相互之间的竞争也加剧了。国与国之间的竞争既表现在企业层面，还表现在政府层面。对于跨国投资而言，影响其投资目的地因素有很多，其中东道国税率设定的高低、税收优惠的多寡也必然是一个重要的考量依据。在吸引流动性生产要素过程中，各国税收政策的策略性行为便出现了。当一国试图通过降低税率或者提供各式各样的税收优惠来吸引别国流动性要素时，也必然会侵蚀别国税基，而当别国也采取类似的举动反击时，国与国之间的税收竞争就变得不可避免了[4]。在此情形下，学术界便开始将此前所研究的封闭经济条件下地方政府间的税收竞争问题，拓展为开放经济条件下国家间的税收竞争问题，形成了一套经典的国际税收竞争理论。一个轻微的税率变化也会导致资本在国家之间流动；为了吸引国际资本，国际税收竞争将使各国实际课征的资本税率低于最优资本税率，进而维持较低水平的公共品供给，需要国际税收协调加以干预[5][6][7]。一些研究认为，国际税收竞争是经济全球化的必然产物，随着参与主体的增多，国家间税收竞争还将不断强化，世界整体的所得税税率将“向底线赛跑”[8][9]。

（二）本质层面

在经济全球化的背后，还有更深层的影响因素。归纳起来，现有的税收理论对世界“减税潮”形成机理的解释可概括如下：经济全球化加剧了国际税收竞争，进而诱发了各国竞相减税。然而，现有的理论解释力如今面临两大挑战：一是“逆全球化”的挑战。既然经济全球化是“皮”，而竞相减税是“毛”，那么在“逆全球化”思潮暗流涌动的今天，为何国家间税收竞争非但没有缓和，反而风云再起？在现实中，持有贸易保护主义态度的大国，竟然在“逆全球化”时期也扛起了全球化时期惯常使用的减税大旗。很显然，对世界税收发展趋势的认识，不能仅仅停留在全球化或“逆全球化”层面。在全球化或“逆全球化”背后，必定还有着更深层次的驱动力量。二是部分税种增税的挑战。如前所述，减税主要涉及所得税，但所得税税率下降只是世界税收趋势的一个侧面，而在另一个侧面，增值税越来越普及，且税率总体呈现上升之势。换言之，直接税减税与间接税增税齐头并举，才是世界税收趋势更为完整的容貌。那么，为什么不是全面减税，而是部分减税、部分增税？为什么减税的是所得税，增税的是增值税，而不是相反？这也说明，在税率有减有增的背后，还有更深层次的因素在发挥作用。

探寻国际税收竞争的驱动力，需要按图索骥。如前所述，厘清全球化和“逆全球化”的原因，将有助于寻找到世界“减税潮”的根源。为此，就需要考察资本和民族这两种力量的运行逻辑。其中，资本逻辑要求要素的流动应符合利润最大化原则，而民族逻辑则要求要素的流动应满足民族共同体的内部需要。

资本的力量撬动了世界的生产和贸易体系，推动形成了全球化。为了追求利润的最大化，资本在与本国劳动的对抗过程中，走向了世界。世界范围内的生产和外包体系逐渐兴起并蓬勃发展，外国直接投资迅速增长，跨国公司的经营理念、研发体系、生产体系、营销体系日趋全球化、网络化，要素随着跨国公司这一主要载体在国家间的流动日益频繁，跨国公司越来越多地将生产基地从发达国家搬到发展中国家，通过获取那里的廉价劳动力和自然资源等生产要素来降低生产成本，提高企业竞争力。世界生产和外包体系的迅速发展，又深刻地推动了世界贸易体系的发展，跨国公司的子公司与母公司之间的贸易，以及分布于不同国家的子公司之间的贸易额快速膨胀，其在世界贸易总额中所占剧的地位越发举足轻重。

民族逻辑与资本逻辑的对抗催生了“逆全球化”。实际上，全球化对不同群体有着不同的影响：与能够参与到世界生产和贸易体系中的群体比起来，那些无法直接参与到世界生产和贸易体系的尤其是容易被别国廉价劳动力所替代的群体在全球化中利益受损十分明显。不仅如此，即便是工薪阶层中的富有者，只要其持有的股票还无法左右公司的决策，其积累的财富还无法成为纯粹的食利阶层，那么，他们还是无法摆脱全球化生产体系中的被支配地位，还可能沦为全球化的“受害者”。当这些“受害者”或潜在“受害者”在面临全球化的挑战时，民族、文化等地域性因素的意识迅速浮现[10]，民族逻辑不断强化。民族国家的工薪阶层被分散到相互分割的政治地理空间之中，不但民族国家之间的贫富差距会加深工薪阶层的国别差异，并且民族国家的统治策略也会诱使工薪阶层积极地向其靠拢，进而工薪阶层与民族国家捆绑在了一起[11]。资本逻辑与民族逻辑的消长，解释了全球化和“逆全球化”。这两种逻辑如同一枚硬币的正反面，并行不悖，其优势地位不断轮回：当资本逻辑在全球化中积累的贫富差距等问题达到一定程度后，迎合全球化的“受害者”或潜在“受害者”的民族逻辑便占据上风，贸易保护主义便发展起来，“逆全球化”粉墨登场；当民族逻辑在“逆全球化”中积累的低效率等问题达到一定程度后，倡导全球化的资本逻辑将夺回优势，自由贸易将成为主流看法，全球化重新启程。

国际税收竞争，本质上是资本逻辑与民族逻辑对抗，进而引发对流动性要素争夺的必然产物。作为国家政策工具之一的税收政策，必然体现出资本与民族这两种逻辑的对抗：在资本逻辑占上风的全球化时期，通过国际税收竞争吸引要素流入或留在本国，可以使本国的资本所有者以及能参与到世界生产和贸易体系中的工人等群体多获益；在民族逻辑处于优势地位的“逆全球化”时期，通过国际税收竞争吸引要素流入或留在本国，可以使本国的工薪阶层等群体少受损。具体而言，1980年代，面对长期的经济低效率等问题，资本的力量逐渐地在全世界范围内被释放了出来。为了配合世界生产和贸易体系的构建，大规模的税收改革法案出台了，并带动了各国金融的扩张与杠杆的膨胀，经济全球化风起云涌。国际金融危机爆发后，资本逻辑本逐步让位于民族逻辑，基本国策应以增强民众安全感为中心。但遗憾的是，政策层面表现出了一定程度的时滞，未能及时调整。比如，奥巴马所力推的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）将使美国重蹈覆辙，将工作机会拱手让给与美国保持贸易伙伴关系的低工资国家，加速美国工薪阶层的相对衰落[12]。这引起了公众的恐惧，并激起了强烈的政治反弹，结果给反全球化和反自由贸易的运动提供了充足的炮弹。在此情形下，大选给予民族逻辑一个报复性反弹的机会。具体到税收政策上，号称1980年代以来美国最大规模的税收改革法案便经特朗普之手“横空出世”了。当然，里根税改方案与特朗普税改方案的重要区别在于，前者处于全球化时期，是资本逻辑在对抗中占据上风的产物，而后者处于“逆全球化”时期，是民族逻辑在对抗中处于相对优势地位的结果。当然，在资本与民族对抗的过程中，一方并不会彻底消灭另一方，两者在世界税收发展趋势上烙上了深深的印记：一方面，税收负担从直接税转向间接税，由于间接税税金能够转嫁，普通消费者在购买商品和服务时承担了更多的税收负担，并且，穷人和富人购买同一件商品或服务时，他们承担了同样的税负，违反了“纳税能力原则”（即应根据一个人的承受能力来征税），体现了资本的逻辑；另一方面，个人所得税的降低减轻了公众纳税时的“痛感”，而公司所得税税率的降低带来了就业机会的增加，体现了民族的逻辑。

国家之间对流动性要素的争夺，是世界税收有增有减的直接原因。众所周知，在封闭经济条件下，企业的决策行为在很大程度上取决于本国的经济政策，而在开放经济条件下，影响企业决策行为的不仅是本国政策，还有别国政策。在从封闭经济转向开放经济的过程中，要素随着跨国公司在国家间流动了，企业的税收机会主义行为便出现了。当一个企业通过复杂的组织结构成功避税后，其他的企业也会纷纷效仿。时至今日，跨国公司的避税手段越来越多样，方法也越来越扑朔迷离，避税数额不计其数。实际上，只要一项产品的全部活动并非在一个国家独立完成，并且要素能够跨境流动，而国与国之间的税收制度又存在差异，跨国公司便可以寻找到其中的漏洞，通过一纸法律文书的签署就可以将利润从高税国搬到“避税天堂”，影响国与国之间利润分配格局[13]。当然，企业避税行为的广泛存在，不仅反映了世界治理体系尤其是国与国之间政府合作的缺失，也反映了国家内部的政府体制和政府间合作的滞后：大量企业在现行的税收属地征管体制下，尤其是基层税务机关负责处理具体涉税事项的背景下，想方设法去钻企业总部税务主管机关与分支机构税务主管机关之间的漏洞，通过设置复杂的股权结构，采取总部决策、集中核算和跨区运营，规避了大量的税收，逃避了相应的社会责任。由此可见，倘若某个国家在国际税收竞争中“抢跑”，企业的避税行为必然倒逼其他国家跟进。可想而知，当某些流动性强的税源（如所得税）税率下降之后，另外一些流动性弱的税源（如增值税）税率必然上升，这是财政平衡的内在要求。当然，即便同为所得税，个人所得税与企业所得税的减税力度也不尽相同，其中的要害便是两者的流动性存在差异。

三、“减税潮”的实际效果——对“拉弗效应”的再认识

“拉弗效应”绝非放之四海皆准。减税之举往往能够引来一片赞扬，一个重要的依据便在于“拉弗效应”：当税率在一个所谓的“最佳税率”以下，提高税率能增加政府税收收入，但当税率超过这一“最佳税率”后，再提高税率反而导致政府税收收入减少。如果现行税率高于“最佳税率”，减税之举便如同“放水养鱼”，将取得政府税基扩大和财政可持续性增长之功效。那么，“拉弗效应”能够经得起实践检验吗？从总体上看，随着个人所得税最高边际税率和公司所得税税率的下降，OECD 成员国个人所得税总体规模和公司所得税总体规模都出现了不同程度的上升，减税增收的效果较为直观。如果进一步地对比一下个人所得税和公司所得税的减税效果，将发现减税增收效果在前者上表现得更加直观，个人所得税收入随着最高边际税率的下降出现了更为明显的跃升。如果研究分析到此为止，就容易对“拉弗效应”深信不疑。然而，倘若把目光从若干个国家的总体层面移到单一国家的个体层面，将发现另一番景象。从个体上看，在所得税税率不变的情况下，一些国家的个人所得税规模和公司所得税规模也会增加或者减少，即，所得税税收规模的变化并不一定取决于税率的变化；在所得税税率降低的情况下，一些国家原本快速增长的所得税规模反而可能放慢了增长的速度，甚至还可能出现税收规模缩水的情形，即减税不必然增收；在所得税税率增加的情况下，一些国家的所得税规模不但没有减少，反而增加了，即增税也许能够增收。简言之，“拉弗效应”并非体现在单一国家的个体层面，而更多地体现在若干个国家的总体层面。对于某一个特定国家来说，即便降低税率，也未必能够实现政府增收的愿望。

企业的避税行为让“拉弗效应”黯然失色。为什么一些国家减税之举未能实现增收之效？为什么“拉弗效应”在个人所得税层面的效果比公司所得税层面更为明显？其中关键便在于企业的避税行为。如前所述，某一个国家的减税举措尤其是高税国的减税举措是很难形成“拉弗效应”的，因为其减税努力早已被本国公司和本国居民的避税行为所对冲。可以想象，“拉弗效应”在个人所得税层面的效果之所以比公司所得税层面更为明显，关键在于劳动力的流动性低于资本的流动性，劳动力避税的难度高于资本。因为从理论层面早已进行了验证，税收负担将部分地从高流动性生产要素转移到流动性生产要素上，从而引起要素税负分布在资本与劳动之间的转移[14][15]。

进一步地看，“拉弗效应”不是“与时俱进”，而是“与时俱退”。这是因为，产业结构正在发生深刻的变化。毫无疑问，与名义所得税率比起来，实际所得税率更能影响企业的投资行为。那么，企业的实际所得税率又取决于什么？现有文献研究从企业规模[16][17]、财务杠杆[18]、盈利能力[19]、固定资产折旧[20]、企业成长性[21]等角度给出了不尽相同的解释。然而在这些研究中，行业特征往往被看成是一个控制变量，而非解释变量。但行业特征恰恰是影响企业实际所得税率的一个关键因素。为了说明这一点，下面借鉴现有文献中惯常使用的指标“所得税费用与税前利润的比值”来呈现规模相近的企业的实际所得税率行业特征。图1展示了世界500强企业近10年（2008—2017年）的行业平均实际所得税率。其中，企业所得税率数据根据各企业年报计算得出。在计算过程中，本文剔除了价格因素。结果显示，在各行业中，狭义口径的互联网行业（含搜索引擎、综合门户、即时通讯、电子商务）在10年间的平均企业所得税率仅为20.7%。即便将计算机软件、计算机硬件、网络通讯设备也涵盖进来，统计广义口径的互联网行业，其所得税率的领先优势依然十分明显。计算结果还显示，平均所得税率较高的行业无一例外地都属于传统行业，如商业零售、邮政快递、娱乐、建筑房地产、钢铁等。其中，商业零售行业在10年间的平均所得税率高达33.4%。深究下去，税收负担在不同行业间出现的差异，折射出现行税收制度和税收征管模式尚未适应新时期企业生产经营特征的变化。实际上，高科技公司主要收入已非实体产品销售，而越来越多的是无形资产销售。高科技公司在将利润转移到低税国或低税地区时，比传统企业更为便捷。由是观之，数字经济时代的“拉弗效应”，将远逊色于工业经济时代。

图1 世界500强企业的行业平均实际所得税率

政府税收增加的奥秘不在减税，而在增税。从结果上看，政府税收规模及其占GDP比重的确普遍性地增加了。当然，这仰仗的并非是“减税”，而是增税，即开征新的税种，或提高某些税种尤其是增值税的税率。同样根据OECD的数据，OECD成员国税收总收入占GDP 比重的均值在1980年为30.05%，而到了2017年则提升至34.53%（表1）。原因便在于增值税层面的增税：OECD 成员国增值税占GDP比重由1980年的3.67%增加到2017年的6.82%。不仅如此，社会保险税也帮助政府实现了增收：雇员缴纳的社会保险税占GDP 比重由1980年的2.17%增加到2017年的3.31%，雇主缴纳的社会保险税占GDP 比重由4.46%增加到5.45%。由此亦可看出，世界税收有增有减的趋势，不仅体现在不同税种税率的消长上，也体现在不同税种税收规模的变化上。

四、结论和建议

世界税收发展趋势呈现出两大特征：一是减税与增税并举，税负压力从直接税转移向了间接税。这一特征极大地挑战了现有国际税收竞争理论的解释力：现有文献认为，经济全球化是各国竞争性减税的根本原因，然而，在“逆全球化”强势抬头的今天，持贸易保护主义的大国依然选择全球化时期惯常使用的竞争性减税策略，足以说明全球化抑或“逆全球化”并非竞争性减税潮的根源。全球竞争性减税潮的根源，在于资本逻辑与民族逻辑的对抗，进而引发对流动性要素的争夺：资本的逻辑要求要素的流动应符合利润最大化之原则，在与本国劳动对抗的中走向了世界，并推动了经济全球化，同时，也令本国工薪阶层失去了一些就业机会，沦为全球化的“受害者”，于是造成了国与国之间工薪阶层的彼此对立，而民族逻辑则要求要素的流动应满足民族共同体的内部需要，由此，国与国之间争夺要素的政策竞争便出现了。全球的“税负转移潮”折射出了资本逻辑和民族逻辑：税负压力从直接税转移向了间接税，意味着普通百姓在购买商品时承担了更多的税负，并且，纳税能力有着天壤之别的穷人和富人在购买同一件商品或服务时承担了同样税负，体现了资本的逻辑；个人所得税降低减轻了公众纳税时的“痛感”，公司所得税税率的降低带来了就业机会增加，体现民族的逻辑。

表1 OECD成员国税收规模占GDP的比重

二是总体与个体迥异，“拉弗效应”并非放之四海而皆准。从若干个国家的总体层面看，降低所得税的税率，确实能够增加政府的税收规模，并且，减税增收的效果在个人所得税层面显著地优于公司所得税层面。但从单一国家的个体层面看，减税不必然增收，而政府增收主要是靠开征新税和提高间接税税率。究其原因，在封闭经济条件下，企业的决策行为在很大程度上受本国政策影响，而在开放经济条件下，能够左右企业决策行为的因素还包括别国的经济政策。“拉弗效应”之所以在总体与个体之间出现了差异，关键在于国与国之间的税收制度存在区别，且要素能够跨国流动，跨国公司便可利用国家间税收制度的差异采取了多种多样的避税行为，通过一纸法律文书的签署轻松地将利润从高税国搬到“避税天堂”，势必会对冲母国税收政策的效果。“拉弗效应”之所以在个人所得税与公司所得税之间存在差异，奥秘也在于要素的流动性程度不同。毫无疑问，在从工业经济时代向数字经济时代转换的过程中，即便体现在若干个国家总体层面的“拉弗效应”也将大大褪色，这是因为，高科技公司的主要销售已非有形产品，而是无形产品，其在利润转移上比传统企业更为便利。

面对真真假假的世界“减税潮”，中国既不能无动于衷，也不能简单跟风。正如中央经济工作会议所指出的，“要看到经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力”。在此情形下，要抓住主要矛盾和要害问题，进行快速反应，有针对性地加以解决。相关部门在国际税收竞争中要有“抢跑”和“领跑”意识，做好预案，用实际举措留住资本、吸引资本，防止资本外流所引起的政府减收以及其他问题，切实提高中国企业的国际竞争力。当然，在一个有着13亿多人口的大国推进税制改革、减税降费，没有可以奉为金科玉律的教科书，也没有现成的税改模式可以照搬照抄，一切要从国情出发，从实际出发。要将大规模减税降费从战略层面落实到战术层面，须做好三方面的工作：一是要弥合名义税负和实际税负之间的巨大鸿沟。要推进大幅度、实质性减税，尤其是显著降低企业所得税的税率和个人所得税的最高边际税率。二是要推进增值税等间接税的实质性减税。与西方国家以直接税为主的税制结构不同，中国间接税的税额被包含在交易价格中，纳税人能够将其转嫁给他人，这与“使市场在资源配置中起决定性作用”的要求是相悖的。三是落实供给侧结构性改革降成本行动各项工作。税收政策是影响企业投资行为的一个因素，而非全部。在世界主要经济体之中，中国狭义宏观税负即“正税”并不高，但包含“正税”和“税外负担”的广义宏观税负则十分突出。在以间接税为主的体制下，尽管增值税、消费税的最终承担者并非企业，但企业是税金的纳税义务人，因而在缴纳税费时“痛感”强烈。下一步，要坚决清理“税外负担”问题，尤其是涉企的政府行政性收费。为此，就需要大力推进政府机构改革，对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，并重新考虑一些垂直管理政府机构的布局问题，毕竟，工业经济时代的布局已经难以满足数字经济时代的需要，机构网点存在着较大的整合和调整空间。不仅如此，还要推动政府监管方式从“劳动密集型”全面转向“科技密集型”，大幅缩短必要的审批流程，节约时间成本、隐性成本和综合成本等，将降低实体经济成本从战略层面进一步落实到战术层面。