我国公职律师制度研究

河北经贸大学 张莉

引言

在我国，公职律师这一身份主体的角色是双重的，公职律师必须具有我国的法律职业资格证书，且要获得公职律师执业证书。公职律师特殊的身份决定了他们的职责范围，与普通律师不同，公职律师主要在政府机构、事业单位中从事法律工作，主要职责是为政府提供法律咨询，担任法律顾问，有的学者称其为“政府法律顾问制度的重要组成部分”[1]。公职律师也参与政府的信访工作，并定期进行普法宣传工作，调节群众纠纷。当前，我国的公职律师制度无论在理论还是实践中都取得了一定的进步。

1 公职律师的概念及特征

1.1 公职律师的概念

公职律师这一概念，最早出现于西方国家，并日臻完善。相比之下，我国的公职律师制度发展较晚，相关理论的成熟也较缓慢。在20世纪90年代，我国才初次提出公职律师制度，时至今日，公职律师制度经过20余年的发展，已经相对成熟。自2019年1月1日施行的《公职律师管理办法》第二条规定：“本办法所称公职律师，是指任职于党政机关或者人民团体，依法取得司法行政机关颁发的公职律师证书，在本单位从事法律事务工作的公职人员。”根据《公职律师管理办法》等相关法律文件的规定，公职律师制度是指规定公职律师的概念、任职资格、职责范围、权利义务、公职律师的管理体制等在内的法律规范的总称。

1.2 公职律师的特征

1.2.1 身份具有双重性

公职律师的特征中，较为突出的一点是其身份角色的双重性，即公职身份与律师身份。与其在单位的其他公职人员相同，公职律师享受同等的国家公务员待遇，薪酬福利应当严格按照政府财政标准发放，且需受到《公务员法》的约束。同时，双重身份之下，公职律师要具备双重的技能，他们必须具备法律专业知识，只有获得法律职业资格证书，才能胜任；作为公职人员，他们还应具有职业道德品质，与律师一样具有相应的法律知识，并接受《律师法》的调整和规范。

1.2.2 职责范围相对确定，任职严格

从具体职责的类型划分，公职律师的职责大概可以划分为参与政府决策、审核经济活动、处理行政纠纷等方面，更细的划分是诉讼业务一类，非诉讼业务一类。我国现行的《公职律师管理办法》中，有许多对公职律师的任职禁止性规定。“办法”对公职律师的法律素养提出了较高的要求，他们要具有深厚的法学理论根基。这一规定，在一定程度上督促公职律师认真学习法学理论，提升法学业务素养，培养法律思维，以求在律师事务中，游刃有余，履行好职责。这一点也体现在公职律师的实务经验上，他们需要从事法律方面的业务达两年以上，或其在法官、检察官、律师队伍中曾有一年以上的工作经历。职责的确定性及任职的严格性有利于发展更加优秀的公职律师队伍，促进法治社会的和谐稳定发展。

1.2.3 服务具有无偿性

众所周知，社会律师向大众提供的法律咨询、代理诉讼等业务是有偿的，而公职律师是不允许从事这类有偿服务的，比如在律师事务所兼职。作为国家的公职人员，公职律师的工资主要由国家财政负担。

2 我国公职律师的现状

我国建立公职律师制度的重要标志，是《公职律师管理办法》的颁布施行。此前，我国并无专门的用来规制公职律师的法律法规，各地对于公职律师制度的研讨，也只是处于探索阶段，制度层面的建构也仅停留在较浅的层次上。从我国目前的司法实践来看，2019年1月，是我国公职律师制度建设中关键的时间节点，我国的公职律师制度改革的工作正在从全国各地展开，据统计，我国的公职律师队伍人数已达31000，日渐强大的公职律师队伍，活跃于证监会、交通运输部等各个国家部门。在我国推行公职律师制度改革的进程中，各地也涌现出许多具有代表性、示范性、可行性的典型，广州、扬州、周村、厦门等地的改革经验值得推广和借鉴，这些典型经验对我国推进法治国家建设、全面推进依法治国、提升国家治理能力具有指导意义。各地的公职律师制度改革，独具特色，实践经验也各不相同，在注意到这些宝贵经验的同时，公职律师制度改革中的问题也不容忽视。在笔者看来，制度层面宏观构建的薄弱是我国公职律师制度发展、完善的关键环节。当前，我国公职律师制度中，对公职律师的法律地位、职能等方面的规定不尽完善，这对于建设高素质、专门化的公职律师队伍十分不利。值得注意的是，我国的公职律师还与其他法律机构存在业务上的冲突，譬如与政府法制机构[2]。这些冲突，对公职律师制度的健全是不利的，主管部门的交叉，使得对律师监管的效率低下，而法律援助律师、社会律师等与公职律师的职能又有重复，凡此种种，均不利于建立一支专门的公职律师队伍。

3 我国公职律师制度的完善

3.1 切实贯彻实施《公职律师管理办法》

我国公职律师制度的完善，面临的首要问题是加强公职律师的制度保障，明确公职律师的法律地位，2019年施行的《公职律师管理办法》虽然在完善公职律师配套法律体系进程中有所发展，但仍存在很多不足。把公职律师纳入《律师法》也是值得研究的问题。在实践过程中公职律师的职责应得到切实的贯彻，公职律师的法律地位应得到清晰的规定。对公职律师的管理和监督应当于法有据、严格依法，以法治的理念、法治的方式实施管理、监督。

3.2 建立科学合理的管理体制

公职律师的身份特殊性要求我国尽快完善科学合理、符合我国国情的管理模式，推动管理体制创新。完善公职律师审批程序，解决多重管理问题。在司法行政机构、公职律师单位、律师协会三重管理机构的束缚之下，律师会受到很大程度的制约，其独立性更是受到影响，不利于公职律师更好地发挥其职能。笔者以为，我国可以尝试建立专门的公职律师管理机构，全面统一管理公职律师的相关事务，统筹推进公职律师制度建设与改革。而建立以司法行政机关为核心的管理机制，辅以其他部门的配合，不失为一种优质选择，这样一来，即可保障公职律师执业的独立性，又可以提升管理效率，减少管理成本，有助于公职律师队伍的健康发展。

3.3 完善公职律师的激励机制

公职律师的选拔门槛往往高于一般公职人员以及社会律师，但工资收入与津贴普遍低于同一地区的社会律师，这导致公职律师的流失严重。因此，应在考虑我国的实际状况的基础之上，酌情提高公职律师的薪资待遇水平，让他们在社会上受到应有的尊重。与此同时，应对公职律师在精神层面上给予激励，增强公职律师职业荣誉感，以使公职律师更积极有效地投身法律服务。

4 结语

公职律师制度对法治社会的建设具有重大意义，也是我国律师制度不可或缺的组成部分。它的出现适应了时代发展需要，为我国的法治建设提供了有力的支撑。前文已经提到，虽然我国公职律师制度改革已初见成效，但在其宏观制度构建及微观运行中仍有许多不足亟待完善。因此，我们必须认识到完善公职律师制度的紧迫性，但笔者所作之思考也仅是一孔之见，以期能够起到抛砖引玉的作用，为我国公职律师制度的发展提供一定的支持和参考。