实质性证据规则研究

郑雅方 周煜文

摘要：实质性证据规则作为一种对事实认定的审查标准，是美国行政法体系中最为稳定且令人满意七大司法审查规则之一。实质性证据规则既是法院应如何对待行政机关所作事实认定的范本，又与其项下的支撑性制度相辅相成。我国司法实践中虽无明确的实质性证据规则，但是却在具体案件关于合理性事实认定的部分中体现出与其高度的契合性。文章对美国经验与中国司法实践的契合度予以分析，总结出实质性证据规则对我国司法实践的重要借鉴意义。

关键词：证据规则;实质性证据规则;司法审查;事实问题;行政法法官

中图分类号：F712.21    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2019）02-0121-009

一、问题的提出

实质性证据规则（Substantial Evidence Rule），作为美国法院审查行政案件事实认定的标准之一，通常适用于依正式程序作出的行政裁决。其于20世纪初期雏形始现，在谨慎与莽撞的反复中探究，内涵被逐渐完善，后被广泛使用直至今日，成为美国行政法中七大司法审查规则之一。美国学者对这一“古老的现代文明”的研究也从未间断，在HeinOnline法律数据库，以“Substantial Evidence Rule”进行全文检索，结果显示相关文献总计3，549篇，以历史阶段作为横轴，文献总数作为纵轴，数量分布如图1所示。（1）

为何学者对这一规则的关注持续百余年，其内涵与魅力到底因何？英美法系中的规则对我国行政诉讼的实践是否具有借鉴价值？本文希翼通过对实质性证据规则发展史的概述、经典判例的解读，及其与我国相应规则的比较，对上述问题予以回应。

二、实质性证据规则的起源与发展

通过对法案及判例的梳理，“实质性”的内涵经历了从萌芽到成熟的演进，其发展阶段经历了从“理性人行政萌芽”阶段到“偏执理性人”阶段再到“全面理性人”阶段。

实质性证据规则是以美国普通诉讼中的初步证明标准（Prima facie evidence）为蓝本，移植适用于司法审查程序中，并在反复实践中逐步成型的。移植初期，只要当事人未能提出证据对行政机关作出的裁决进行反驳，且表面上存在能够有效支持此裁决的证据，法院便可判定裁决合法有效。[1]然而因当事人的举证能力通常较弱，导致裁决往往最终被法院维持，民众对司法审查有效性的质疑声与日增强，对法院的信任度降低。1912年“州际商业委员会诉联合太平洋铁路公司案”即是对初步证据标准的公开质疑，案中美国联邦最高法院首次间接否定了初步证据标准，明确审查标准应为“是否具有实质性证据支持”。后1913年的“州际商业委员会诉路易斯维尔与纳什维尔铁路公司案”，是实质性证据规则取代初步证据规则成为主流的里程碑，联邦最高法院持实质性证据标准认为“鉴于行政机关所主张的结论已经超出行政机关的权限，法院必须审查案卷记录以判断行政机关的结论是否由实质性证据所支持”，以反对州际商业委员会持初步证据标准声称“依据《赫伯恩法案》作出的结论即使没有实质性证据的支持也应该被视作终局性的结论，从而不应被法院撤销”的观点。1914年的《联邦贸易委员会法案》《克莱顿法》将实质性证据规则初现于成文法，并对适用方法进行了简要说明。（2）这一阶段“实质性”的内涵大致可理解为：能为一个“理性人”所接受，虽尚未对“理性人”审查的范围进行约束，但因这一时期实行的完全自由市场经济，行政权力使用较为谨慎，初期适用效果尚算较好。

1933年罗斯福新政为复苏大萧条的经济推行了一系列改革措施，并新设了一系列诸如国家劳工关系委员会，证券交易委员会，联邦电讯委员会等独立监管机构（Independent Regulatory Agency）。为强化这些独立监管机构的监管效能，法案使其集中拥有立法、行政、司法权利，但因规范其职权行使的程序制度未能及时匹配，机构内部的听证审查官往往无法独立行使听证职能，不公正的行政裁决屡有发生。[2]在民众不满于上述机构的滥权欲求助于司法审查时，尚不成熟的司法审查制度暴露出其局限性——孕育于完全市场经济背景下的“全有”或“全无”型审查标准，难以适应新政后数量激增的行政裁决。若适用“全有”型审查对所有事实认定均进行重新审查，则易造成司法资源的极大浪费;若适用“全无”型审查完全尊从于行政机关的事实判断，则无法实质上对行政权力进行有效监管，因此法院必须在行政机关的专业性与自身的独立性之间寻找一个平衡点。

在尝试权衡的初期阶段，曾出现过法院过度遵从于行政机关，采用“干草堆中寻针”的审查标准。在上述标准下，法院往往针对性地在全案证据的“干草堆”中，寻找有利于行政机关的“针”据，这在1935年的《全国勞动关系法》（也称为《格瓦纳法》）中有体现，“全国劳工关系委员会对事实的认定，如果有证据支持，就应当予以采信。”这一时期法院对“实质性”的误解导致了对证据的孤立性评判，更有甚者拒绝考虑与行政机关事实认定不一致的证据，从而使得“实质性”内涵遭到了严重变质：从能为“理性人”所接受，似乎成了仅能为“偏执理性人”所接受，实际适用效果类似于“薄弱证据标准”（Scintilla of evidence）。（3）

法院消极的审查态度毋庸置疑遭到了民众的广泛诟病，要求拓深司法审查限度、控制行政权力的呼吁声逐渐高涨，终于在1939年得到了回应。这一年罗斯福命令司法部长任命总检察委员会对司法审查制度进行调研，结果显示呈多数派的新政支持者与呈少数派的新政反对者对司法审查的态度相斥。两年后，总检察委员在汇总、分析各方意见后提交了《最终行政程序报告》，其中由少数派提出的一个观点引人注目，该观点一方面明确了现行机制存在的缺陷——只考虑支持行政裁决的相关证据而忽视相反证据的现状，同时考虑到若径直取消可能引发法院过度审查事实证据而越权的隐患，因此不建议废止实质性证据规则;并且提出了针对性改革意见——法院应在“全面考察案件所有案件记录”的基础上，审查行政机关的决定能否得到“实质性证据”的支持。国会采纳了上述意见并着手制定行政程序相关法律，历经4年的酝酿，《联邦行政程序法》终于1946年出台，其中第76条明确将实质性证据规则确定为一种针对事实认定的司法审查的标准，并规定了其适用的前提条件——“审查全部案件记录”。次年颁布的《劳动管理关系法》（也称为《塔夫脱-哈特莱法》）再次强调了“独立、全面考察案件记录”。（4）

1951年“环球照相公司诉全国劳工关系委员会案”（以下简称“环球照相公司案”）作为适用实质性证据规则的经典判例，弗兰克福特大法官通过对立法史的梳理，并结合具体案情，对此规则的内涵进行了诠释：“证据的实质性，必须将案卷中所有增加或减损证据证明力的内容考虑在内，最终此类证据必须足以证明陪审团拒绝其他裁决具有合理性”[3]，并最终通过此判例确立了“全面理性人”标准。至此，最高法院对这一标准的适用保持了较高的一致性，各级法院也对这一标准表现出较高的遵从度。

三、实质性证据规则的案情及争议点

（一）主要案情

實质性证据规则的基本内涵是由弗兰克福大法官在环球照相公司案中确立的，因此精读此案对于深入理解这一规则的内涵显得极为重要。以下将通过对案件历史背景、具体事实问题及发展进程的概述，加深对争议焦点的理解与领悟。

以管辖雇主与员工关系的《全国劳动关系法》产生于罗斯福新政期间，这一法案赋予了员工组织工会的权利及工会代表员工与雇主进行集体谈判的权利，且创设了全国劳工关系委员会来保障员工的上述权利，此委员会的主要职能为：组织工会选举，命令雇主与工会进行谈判，监管雇主的行为。全国劳工关系委员会通常只在其认为合适的员工群体范围内组织工会选举，这一群体范围可以为一个独立车间内的所有员工，也可以为整个生产线上所有车间的员工，因此在选举前通常会召开听证会，以确定预选举工会所代表的员工范围。而管理层代表公司的利益需求往往与多数员工意见不一致，环球照相公司案中环球照相公司（以下简称“公司”）管理层与员工查曼最初的分歧便始于此。

“环球照相公司案”缘起于环球照相公司对查曼的解雇行为，争议点在于解雇是否系报复行为，争议的基础在于公司领导层与查曼在解雇前发生的争执，以下按照时间轴顺序简述相关事实：起初在就维修部员工是否应独立组建工会的问题上，维修部助理工程师查曼与公司意见相悖，查曼赞成而公司反对，听证会上总工程师肯德、人事部经理魏因等多名管理层甚至因此对查曼的工作能力及其证词的可信度表示质疑。次月初，肯德向魏因宣称查曼是狂热的共产主义者，即使这一观点当即遭到了制造车间包利策工程师的反对，但肯德仍要魏因“提防”着查曼。次月底，查曼与魏因在工作中发生了激烈的争执，争执中因查曼称魏因酗酒了，魏因便要求保安将查曼赶出工厂，并认为查曼称其酗酒的言论损害了其权威，要求查曼必须离职。魏因便要求包利策解雇查曼，包利策起初并未解雇查曼，后肯德赞同了魏因的想法，包利策才遵从肯德的要求，解雇了查曼。

“环球照相公司案”由公司的解雇行为开始，到联邦上诉法院对解雇行为作出非报复性认定而结束，行政机关内部及各级法院均对报复性与否的认定存在争议，从案件审查官（5）与全国劳工关系委员的争议到联邦上诉法院与联邦最高法院的分歧，以下通过图2进行简要概述。

（二）争议点

为避免委员会的裁决被司法审查过度干预，《美国全国劳动关系法》 规定“若有证据支持委员会事实的认定，则委员会的裁决就应当被采信”，故联邦上诉法院以“为强化委员会纠正雇主的不公正劳务行为、保护员工合法利益的职权”为由，对委员会的认定予以了维持。而联邦上诉法院（6）与联邦最高法院在相关问题上存在较大争议。主要有以下四点：

1.对行政机关事实认定遵从度的争议

联邦上诉法院认为在事实认定的问题上，委员会的地位类似于普通诉讼中的陪审团，因此应对行政机关所作事实认定呈现较高的遵从度，“非有明显错误”不予干涉。在此种标准下法院倾向于孤立性地看待证据，主要寻找能够支持行政机关事实认定的证据，审查强度较弱。联邦最高法院则认为行政机关的专业性需要尊重，但在行政机关所作事实认定缺乏实质性证据支持的情况下，法院有权撤销行政机关的裁决，同时上诉法院应对包括相反证据在内的全部案件证据进行考察，不应只是单纯为遵从行政机关的认定而仅仅寻找有利证据。

2.对委员会及审查官事实认定取舍的争议

联邦上诉法院认为内部存在多数派与少数派的意见分歧，多数派意见认为，在遵从审查官意见或委员会的独立判断中仅可选择其一，委员会进行事实判断时不受审查官对事实认定的拘束，可以作出推翻审查官认定的相反判断;而少数派意见认为，若委员会存在与“全国劳工委员会诉服饰公司案”中武断性决定一致的表现，有意信任一方当事人而忽视另一方提出的证据，则委员会的裁决是不应被采纳的。联邦最高法院则认为审查官的认定虽为非终局性的，但依据《塔夫脱-哈特莱法》及《行政程序法》，审查官的报告与当事人的诉状、证人证言一样均属于案件记录的一部分。审查官意见与委员会的独立判断之间，不存在非此即彼的关系，法院可在兼顾二者经验及专业性的情况下折中选择。在无明显优势证据反对审查官时，委员会不应恣意推翻审查官作出的事实认定。

3.对实质性证据规则解读的争议

联邦上诉法院认为，依据《塔夫脱-哈特莱法》，在全面考量案件记录后，若存在实质性的证据支持全国劳工关系委员会的事实认定，就应当采信此认定。[4]这是对《全国劳动关系法》中“若存在证据支持就维持”的修正，因此反对只要存在一项证据支持就一概维持的审查标准。认为实质性证据规则为：法院应在考虑所有案件记录的基础上，判断事实认定能否确实得到一些证据的支持。联邦最高法院则认为，对《美国全国劳动关系法》中“全国劳工关系委员会的事实认定，若存在证据支持，应当为终局性的”[5]解读不同于上诉法院的观点，并依据华盛顿、加利福尼亚及马里兰州的“蔻驰公司诉全国劳工委员会案”认为“证据”应是考虑相反证据后得到的“实质性证据”。实质性证据规则为：考虑所有包含本证与反证的全部案件记录的基础上，判断事实认定能否实质性（7）得到较充足证据的支持，且这一事实认定结论能为一般理性人所接受。

4.裁判结果的差异性

联邦上诉法院采纳了委员会的事实认定，并就查曼被解雇的原因进行了两种可能性分析：其一，如委员会所作的事实认定，肯德与魏因早已预谋解雇;其二，没有预谋但公司希望解雇查曼，查曼与魏因的争议便成了解雇的正当理由。结合实际情况认为第二种分析的可能性更大，理性人有理由认为解雇是对查曼作证的报复，因此维持了委员会的事实认定，并判决公司强制执行委员会关于让查曼复职的决定，要求公司赔偿查曼因被歧视而遭受的所有损失。联邦最高法院则综合全部案件记录，认为上诉法院未考虑审查官意见，且委员会的认定无法得到实质性证据支持，建议上诉法院依据其阐述的实质性证据规则，在兼顾行政机关经验、专业性的同时，不受束缚地对事实认定进行独立自主判断，最终撤销联邦上诉法院的判决，将案件发回重审。（8）

四、实质性证据规则的相关案例及支撑性制度

通过前述判例分析可见，作为事实认定的司法审查标准，法院考量是否应遵从于行政机关所作事实认定的度量衡，规则本身并不复杂。究其内涵能够保持稳定，并持续性发挥效用的秘诀，绝非规则本身的精妙设计，而在于其所倚靠的支撑性制度的完善，例如事实问题与法律问题的区分、法院对行政机关与行政法法官所作事实认定的判断等。

（一）相关案例

实质性证据规则，作为一种强度较低的合理性审查标准，通常适用于需借助行政机关的专业知识及经验进行事实问题的判断，由此明晰事实问题的范畴，合理区分事实问题与法律问题。实践中，若仅参考现有法规或判例径直界定可能欠妥，往往还需综合考虑立法背景及以往判例中的特殊情形。以下通过“全国劳工委员会诉赫斯特出版公司案”中最高法院对上诉法院的错误认定进行纠正时的论证，进一步明晰实质性证据规则认定的标准。

基本案情是，洛杉矶地区的报童因薪资太低欲与洛杉矶日报业进行薪资谈判却惨遭拒绝，报童认为他们为赫斯特出版公司（此公司拥有四家洛杉矶日报）工作，属于公司的雇员并有权组建工会，便请求全国劳工关系委员会承认其组建的工会并颁发相应的工会证明书。全国劳工关系委员会就此举行了听证会，最后依据《全国劳动关系法》认定报童属于雇员，随即批准了洛杉矶报童地方产业工会，并命令赫斯特出版公司与其进行谈判。但赫斯特出版公司却认为报童属于独立订约人而非雇员，不拥有组成工会的权利，遂对委员会作出的要求谈判的命令以及将报童认定为雇员的裁决提出上诉。本案主要争议点在于报童是否为能被界定为雇员，引发的是一场关于事实问题与法律问题的界定，以下就联邦上诉法院（9）及最高法院所持观点进行对比分析。

1.报童是否属于公司雇员

聯邦上诉法院依据“普通法标准”机械地认定报童不属于雇员。联邦最高法院则认为，报童属于雇员。“普通法标准”并不属于通用的评判标准，而应根据委员会的事实认定，即报童连续、定期地工作，并依靠自己的收入支持家庭，且其总报酬很大程度上受到出版商的影响。[6]

2.将报童界定为雇员是法律问题还是事实问题

联邦上诉法院认为是法律问题，普通法标准中存在条文对雇员进行定义。联邦最高法院则认为是事实问题，原因是对劳动者而言其雇员身份的认定则取决于工作场所的地方司法机关而非其实际劳动情况，那么跨地区工作者在不同地区可能出现不同的身份认定情况。且根据以消除劳资纠纷为目的的《瓦格纳法》并未定义“雇员”这一概念，而是予以宽泛化，则在有争议性的情况下应从基本的经济事实而非法规出发进行判定。

（二）支撑性制度

作为事实问题的审查标准，实质性证据规则通常被用以权衡行政机关与行政法法官对同一案件事实认定的差异性结论。依据美国行政程序法，听证由行政法法官主持，且由其记录行政相对方在听证会上提出的主张及提交的证据，将行政机关与行政相对人提交的与案件有关的证据整理成唯一案卷记录并作出事实认定。行政法法官作为听证的亲历者、整体案卷记录的制作者、行政系统内部的特殊官员，享有相对独立的初步裁决权。以下先简要介绍行政法法官制度，再简析法院对行政法法官与行政机关间差异性事实认定的权衡标准。

区别于司法系统的运作模式，行政案件从调查到追诉再到最终裁判均在行政机关内部进行，因而裁决极易受到基础事实认定的影响。为保证裁决的公正性，《行政程序法》以职能分离为宗旨设立了独立的行政法法官制度。与法国的行政法官隶属于专门的行政法院系统不同，美国行政法法官虽名为法官但实质为隶属于行政系统中的行政官员，对行政机关兼具隶属性与独立性。具体表现为，其任职由行政机关在登记在册的行政法法官名单中挑选、任命，人事关系隶属于供职的行政机关;但其选拔、登记、处分及待遇等由人事局等机构负责，不受就职行政机关的影响，并原则性实行终身任职制。（10）

《美国法典》第五编政府组织与职员，第五章行政程序第556条“听证、听证主持人、权力和职责、举证责任、证据、记录作为决策依据”对行政法法官的职权进行了列举，如主持宣誓，签发传票，决定证据的关联性及接受与否，记录证言，规范听证程序，主持当事人和解，适用替代性争议解决方案，依法作出决定或进行建议等。[3]因行政法法官在司法审查中承担着制作唯一案卷记录的重要职责，因此除法律明确规定的职权外，其依法仍享有其他职权，如向双方当事人进行提问的权利，甚至包括争议外的问题;要求当事人就案件中任何问题进行陈述，要求双方存在争议时进行讨论或辩论的权利;要求双方律师对案件中涉及的、双方意见不一致的法律进行解释说明的权利等。

因行政法法官隶属于行政机关，对行政法法官与行政机关（11）事实认定的权衡，实质为对行政法法官初步作出的、与行政机关最终作出的事实认定、裁决之间的权衡。以下采用流程图方式（如图3所示），简要展示依正当程序作出的最终裁决所需经历的行政内部程序（12）。

由图可见，行政法法官主要通过听证程序对具体事实进行认定，并依此作出初步裁决;行政机关主要通过复审程序对行政法法官的事实认定与裁决进行评判，并作出最终裁决。（13）完善的制度保障使行政法法官能够不受干预，独立、公正地进行认定与判断;与使命单一的行政法法官不同，行政机关的最终裁决往往要兼顾其自身的各项职能，例如法规的制定，保持法律适用、法律解释的一致性，保持行政法法官裁决的连贯性与兼容性，并努力将问题在行政系统内部解决。不同法院在面对行政机关与行政法法官所作不同事实认定时，赋予二者的权重也不一致。

1.行政法法官的意见应得到尊重，但行政机关是第一位的事实认定者。依据“全国劳工关系委员会诉泰克斯-欧-坎面粉厂案”，虽然行政法法官当场听取了证言，更加了解证人及其证言的可信度，但行政机关仍可以作出与行政法法官不一样的结论。依据“埃尔南德斯诉国家运输安全委员会案”，行政机关与行政法法官的关系可类比为初审法院与上诉法院的关系，行政机关是事实问题的最终认定者。根据“尼克尔斯诉科恩案”，行政法法官的事实认定结论无法对行政机关的事实认定产生拘束力，行政机关的事实认定应得到更多尊重。

2.若行政机关欲作出与行政法法官相反的事实认定，需承担因此产生的解释义务。依据“保险代理公司阿拉巴马州协会诉联邦储蓄委员会案”，若行政机关作出了与行政法法官不同的认定并解释了理由（尤其是在行政机关被推定具有特定专业技能的问题上），法院会倾向于支持行政机关;但若行政机关仅作出相反的认定但未作解释，行政机关的此种事实认定就可能会被推翻。依据“卡车司机769工会诉全国劳工关系委员会案”，当存在相互冲突的证据时，若行政机关推翻了行政法法官的裁决，则其需要说明其与行政法法官间分歧的依据，并且至少应释明证据问题。

3.行政机关应充分尊重行政法法官对证人言行举止的认定，但非必须采纳。依据司法部长行政程序委员会建议[7]，在关于证人言行举止、可信度的认定上，除非存在明显的错误，行政机关应尽量尊重行政法法官的意见。依据“凯诉联邦通讯委员会案”，尽管行政机关应对行政法法官就证言或证人可信度的认定赋予相当的权重，但行政机关并非必须采纳行政法法官的上述认定。

4.行政机关可基于行政法法官对证人信用的判断决定是否采纳证据：依据“全国劳工关系委员会诉沃尔顿制造公司案”，若行政法法官向行政机关表明证人的言行举止（信用性）使人产生了证据是捏造的推测，且证人所证事实恰好与事实真相相反，那么行政机关对此可以采信。[3]

五、实质性证据规则的证明逻辑

“环球照相公司案”对实质性证据规则的内涵及其适用进行了全面、深刻的释明，“迪克尼逊诉祖科案”确立了联邦上诉法院审查行政机关所作事实认定时，必须适用《行政程序法》第706条实质性证据规则的规定。实质性证据规则作为在诸多证据中衡量待证事实是否可采信的标准，其本质为一个相对概念，法院通常只要求行政机关所作事实合理，而不苛求正确。[8]若尝试将复杂的法律概念简化，假设存在事实A，及支持其的证据A，证据A证明事实A能力的大小为证明力A;同时存在相反事实B，支持相反事实的证据B，及其证明力B;仅当证明力大于等于60%时，理性人可由证据A推导出事实A。同时注意实践中，事实A与事实B非二元对立，证据A与证据B可能存在不完全重叠，证明力A+证明力B≠100%。实质性证据规则的标准可表示为，欲证明证据A具有实质性，则证明力A需满足以下条件：（1）证明力A≥60%;（2）证明力A≥证明力B。

自实质性证据规则的内涵稳定并被普遍适用后，学者对这一规则的研究便逐渐深入与全面，其中库伯教授总结出了以下证据“实质性”的认定指南：

1.若事实认定与不存在自相矛盾的证人证言所证事实相反，此种事实认定通常不被认为具有实质性证据支持;

2.若证据的证据能力或证明力较弱，此种证据通常不被认为是实质性的;

3.若存在相较之具有更强证明力的证据，证明力较弱的证据通常不被认为是实质性的;

4.若行政机关与行政法法官所作事实认定相冲突，则行政机关所作事实认定可能会被法院判定为不具有实质性证据的支持;

5.若行政机关中存在对行政机关所作事实认定持不同意见的成员，其效果可类比于上述第四条，此种事实认定可能会被复审法院判定不具有实质性证据支持;

6.若行政机关在事实认定中偏好支持行政机关意见的证人而忽视持相反意见的证人，此种事实认定可能会被法院推翻;

7.若行政机关的事实认定仅得到传闻证据的支持，此种事实认定并非一定不能得到实质性证据的支持。[3]

需要说明的是，上述指南虽对规则的实践具有一定参考价值，但绝不可简单套用至具体案件，对规则内涵的深入理解，及其支撑制度的妥当拿捏，才是准确适用规则的核心。

六、实质性证据规则对我国行政诉讼证据规则的借鉴意义

目前，我国尚未出台独立规范行政行为的程序法，对行政行为的程序性限制多散見于各行政法规之中，体系和制度构建尚不完善，导致法院将行政诉讼作为行政行为司法审查的主要手段时，往往倾向于追求实体上的公正。不仅《行政诉讼法》中体现了此种倾向，同时依据《人民法院案例选》的统计数据，针对撤销行政行为判决，其中接近一半将主要证据不足作为判据依据之一，更有五分之一将其作为唯一理由。[9]依据《北京市第四中级人民法院2017年度行政案件司法审查报告》的统计数据，半数以上案件，行政机关败诉原因在于主要证据不足。实践中，因一方面疏于区分事实与法律问题，一方面在公平正义的使命感下对实体正义有较强的偏好，法院通常会介入对案件事实情况的调查与判断，并期望于查明案件的真实情况，从而对行政机关所作事实认定的期望是远高于合理，而趋近于正确的;这不仅容易导致行政决定专业性的降低，司法资源的不合理消耗，甚者会使法院越权行使行政机关的职权。

反思司法实践中错误裁判的案件，回顾实质性证据规则的支撑性制度，或许对事实问题与法律问题的恰当区分，一定程度上是降低此类错误概率的可参考路径。在我国行政诉讼中，如“张成兵与上海市松江区人力资源和社会保障局工伤认定行政案”（以下简称“张成兵案”），及“孙立兴诉天津新技术产业园区劳动局工伤认定行政案”（以下简称“孙立兴案”）。（14）张成兵案中，因初审法院未能恰当区分事实问题与法律问题，误将劳动仲裁裁决书未送达南通六建公司的事实状态当作法律问题，从而将认定张成兵与公司存在劳动关系的宣告性法律文书，作为判断二者是否存在劳动关系的的要件，因此导致了裁判的误差。在孙立兴案件中，工伤的认定既涉及事实问题又涉及法律问题，行政机关在未明晰立法意图的情况下，机械性适用法条将其认定为法律问题，导致了问题的发生，上诉法院利用与“全国劳工委员会诉赫斯特出版公司案”相仿的处理技巧，最终避免了错误的发生。因此在司法实践中，唯有将复杂问题进行合结构性的拆分，充分尊重行政机关的专业性，灵活妥当地适用法律，才有可能在充分保障公民的合法权益与司法效能最大化之间取得最优解。具体而言，主要有以下三点思考：

首先，行政法法官制度，作为保障实质性证据规则良好适用的基础，同樣值得对比分析。我国现行的行政体制下，听证的主持通常由行政机关中普通公务人员行使，《行政处罚法》与《行政许可法》规定的内部职能分离与回避原则，为其行使职权的独立与公正性提供了制度保障。两国就听证的适用范围、裁决权行使主体上存在差异，美国行政法法官的职权实际由作出具体行政决定机关内部的听证主持人及具体决策人员共同行使，具体可参见图4。

从基本职能匹配的角度而言，二者看似不存在显著差异，但从听证程序的覆盖范围、听证主持人的专业性及其对行政机关的从属性而言，行政法法官职位背后配套制度的相对完善，使其具备作为听证主持人、证据接收者与初步裁决者的专业听证技能，并保障其趋于法官的独立地位，从而对实质性证据的审查具有优势。

其次，案卷排他规则作为对行政法法官制度的又一保障，要求行政法法官依据由双方提供的具有合法性、关联性的证据及全面、客观反映听证全过程的听证记录，制作针对案件的唯一案卷记录。行政机关作出的最终裁决必须以此为依据，同时法院在对行政机关最终裁决进行审查时也系以此唯一案卷记录为考量依据。联邦最高法院首席大法官范德比尔曾经认定此记录具有法律意义，且具有制约行政机关的力量。[10]结合我国《行政许可法》《行政处罚法》及《行政诉讼法》，我国当下的排他性原则主要针对行政许可决定所依据事实证据理由的局部性听证排他，并未达到延展至司法审查领域的整体性案卷排他。而这一原则对行政机关在作出行政决定前积极搜集证据所起到的促进作用，对行政相对人的申诉、抗辩权给予的充分保障，及后续为复议机关、法官减少重复审查事实问题的负累，使其具有较高的借鉴价值。

再次，对比我国的行政诉讼与美国的司法审查对事实问题具体审查标准，因我国在实践中并不明确区分事实问题与法律问题，《行政诉讼法》对此并无界定，通过学者结合法律及司法实践总结出的标准，法院对事实问题的审查标准可概括为：行政机关提供的证据需要达到令法官对其行政裁决信服的证明标准，即合理证据标准、优势证据标准及确凿证据标准。（15）

结 论

上述规则中，合理证据规则表现出与实质性证据规则较大的共性，艾琼与珠海市交通运输局案（16）件中，法院对行政机关合理性的事实认定，同时也涉及了一部分法律适用，与实质性证据规则的内涵存在一定程度的契合，从这一层面而言，我国已有类似于实质性证据规则的规则。但通过前述分析论证可知，实质性证据规则作为显性司法审查规则，其借鉴价值除规则本身稳定的内涵外，同时也离不开使其效能最大化的支撑性制度。

注释：

（1）横轴的时间间隔普遍为10年，第一段为40年的原因在于，从1910年到1949年《行政程序法》正式颁布，属于实质性证据规则从无到有的期间。

（2）其中《联邦贸易委员会法案》规定：任何个人，合伙或者企业被委员会要求停止使用任何竞争行为、手段可以通过提交……申请，得到美国上诉巡回法庭对此项禁止令的审查。委员会应对完整记录进行审查并将其副本上交法院，委员会对于事实部分的判断，如果是有证据支持的，就应为终局性的;《克莱顿法》中规定：委员对于事实问题的决定，若有证据支持的，那么便是终局性的。

（3）薄弱证据标准是普通法上的一项规则，指案件中只要有任何的证据，即使很微弱，也可产生一定的法律后果：（一）如果这些微弱的证据倾向于支持案件中的某一实质性争议，只要这些证据不是模糊的、不确定的、与案件不相关的事实，那么案件必须交由陪审团审理并作出裁决;（二）如果案件中的证据很微弱，但能够支持一方当事人的主张，则法庭不得对该案作出简易判决。

（4）这一法案中明确规定：若在全面考虑包括与决定相反的案件记录后，全国劳工关系委员会的事实认定确实具有实质性证据的支持，此决定就应为终局性的;若无法肯定支持该决定的证据是否为实质性的，那么该决定就有被推翻的可能。

（5）在此案中称为Examiner，是现代所称的行政法法官（Administrative Law Judge）的原型。

（6）此条目项下仅展现联邦上诉法院第一次审理时的意见。

（7）这里的实质性并不等同于的民事诉讼中的优势证据标准中的“优势性”，通常而言，实质性证据规则的要求比优势证据标准的要求要低。

（8）案件发回联邦上诉法院重审后，最终认定解雇非报复行为。

（9）此条目项下仅展示的联邦上诉法院第一次审理时的意见。

（10）这里称原则性终身任职是因为，在具有正当理由且经过独立监管机构（非任职行政机关）听证的情况下，行政法法官可能会被免职。

（11）虽然将作出最终裁决的主体称为行政机关不够准确，但为将其与行政法法官作出的初步认定进行对比，暂采用此称谓。

（12）这里的内部程序为通常性程序，并非适用于所有案件。例如，由行政首长直接担任行政法法官，其作出的裁决为最终裁决;或某些州赋予行政法法官最终裁决而不受内部审查。

（13）最终裁决的职能实质由各行政机关内部的复审机构履行。复审的主体因具体行政机关各异，其中包括行政首长、专门的复审官员、专门的上诉官员等。

（14）参见最高人民法院：《最高人民法院发布的四起工伤保险行政纠纷典型案例》，《最高人民法院公报》，2006年第5期。

（15）何海波教授认为应当分为三个标准.合理证据标准，使所证事实达到合理，采取行为非恣意妄为的程度。主要适用于调查行动及临时性强制措施，如反垄断的调查，查封、扣押、冻结等。

优势证据标准，证据充分、明确，使其所作事实认定达到高度盖然性，主要适用于轻微行政处罚，与民事权益相关的行政认定，与程序问题有关的事实认定，如交通违章罚款处罚，工伤级别认定，送达义务的履行等。确凿证据标准，即证据需充分且全面，使其所作事实认定达到排除所有合理怀疑的程度，主要适用重大行政处罚，撤销已生效具体行政行为，如拘留、撤销行政许可等。参见何海波：《行政诉讼法（第二版），法律出版社2016年版，第.426—435页。

（16）参见（2015）珠中法城终字第28号。

参考文献：

[1]元照英美法词典[Z].北京：法律出版社，2003：1088.

[2]骆梅英.新政后美国行政法发展的重心流变——<行政法的几个核心问题>评析[J].吉林：当代法学，2009，（ 4）.

[3][美]理查德·J·皮尔斯（Richard J.Pierce Jr.）.行政法（第五版 苏苗罕译）[M].北京：中国人民大学出版社，2016：978—979.

[4]Labor-Management Relations Act§10（e），29 U.S.C.（Supp.Ⅲ） §160 （e）.

[5]Act of July 5，1935，s 10（e），49 Stat.449，454，29 U.S.C.s 160（e），29 U.S.C.A.s 160（e）.

[6][美]史蒂文·J·卡恩（Steven·J·Cann）.行政法原理与案例（张梦中，曾二秀，蔡立辉等译）[M].广州：广州中山大学出版社，2004：190—192.

[7]Rep.Atty.Gen.Comm.Admin.Proc.51 （1941）.

[8]胡瑞琪，候卓.行政诉讼实施审查的中国问题——基于比较法的视角[J].湖北社会科学，2014，（4）.

[9]何海波.行政诉讼法（第二版）[M].北京：法律出版社，2016：400.

[10]李波.美国行政听证制度评述[J].法治与社会，2009，（35）.

（责任编辑 吴 楠）