改革开放四十年农业支持保护制度：脉络与发展

2019-07-08胡冰川

江淮论坛 2019年2期

摘要：农业支持保护制度建立与完善不仅是农业现代化发展的必然之路，也是经济社会现代化的表征。改革开放四十年来，中国农业支持保护制度逐步系统化，从逻辑来看，农业支持保护政策的外生演变实际上受到农业内生发展的驱动，在很大程度上对农业农村发展起到了积极作用。同时也要看到，现行农业支持保护政策的超调作用，并未充分发挥在农业发展中的优化配置作用，这也成为了农业支持保护政策改革的新的出发点。显然，农业农村发展既有一般性规律，也存在不断的问题变异。从改革开放四十年历程来看，在形式上，农业支持保护制度并不存在可以遵循的固定模式和可复制经验，但是在内涵上仍然存在基本逻辑。透过四十年来中国农业支持保护制度的脉络，观察未来的制度发展，将对农业生产力提升与农村社会进步产生积极作用。

关键词：农业支持保护;渐进式改革;粮食安全;资源配置

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2019）02-0029-008

改革开放四十年来，中国农业农村发展取得了巨大的成就。在此过程中，中国农业生产的绝对效率提升，相对效率快速下降，同时全球化的发展带来的商品与要素的加速流动，系统性的农业支持保护制度应运而生，这也标志着中国经济社会发展进入新阶段。中国农业支持保护制度的改革发展路径遵从了渐进式改革的逻辑，坚持问题导向，坚持稳定发展，手段也从单一依靠财政逐步转向立体的政策性供给。能够观察到，现有的农业支持保护制度的确立，对减缓农业的相对衰落、保障粮食安全与农产品供给、维持农村社会稳定都起到了积极作用。同时也要看到：当前农业生产中的资源配置方式仍然不够完善，农业基础设施与科技水平仍然较为落后，农业应对自然风险与市场风险的能力仍然处于低水平，由此中国农业支持保护制度改革仍然任重而道远。

一、中国农业支持保护制度的背景

长期以来，中国并没有真正意义上的农业支持保护制度，“皇粮国税”是自然道统，随着经济社会的不断发展，农业农村形势不断变化，最终农业的支持保护制度取代传统的农业租税制度，也成为中国现代化进程的标志性事件。就改革开放40年的发展来看，可以简单地以2004年作为界限分为两个阶段。第一阶段是2004年之前的政府定价政策（1），能够明显看到从计划经济向市场经济过渡的痕迹，即从农产品供给的“强制征收”转为“付费赎买”;第二阶段为中国加入WTO以后，特别是2004年“中央一号文件”开始，系统性的农业支持保护制度开始建立并不断完善，经过了十几年的发展，目前已经建立起覆盖农业生产，农产品流通、存储与消费，农产品贸易的全过程农业支持保护制度。

中国农业支持保护制度建立的直接原因在于1998—2003年间的粮食减产。当时的情况大致可以描述为：1998年国内粮食产量达到创纪录的5.1亿吨，随后由于种粮收益下降，城镇化扩张对耕地的圈占，导致粮食种植面积不断下降，从1998年的1.14亿公顷下降到2003年的0.99亿公顷，下降了12.6%，减少的种植面积为0.15亿公顷（相当于1998年东北三省的粮食种植面积），粮食产量也下降到4.3亿吨，下降了15.9%。经历了5年粮食产量的波动下降，2003年粮食产需缺口达到5555万吨，使得国内粮食库存结构性矛盾凸显，一些重要主销区的大城市粮食库存只能保障几天的消费需求[1-2]，从而导致2004年国内粮食价格暴涨，其中籼稻价格上涨了31%（2），通过价格传导因素，2004年全球稻米价格也同比上涨了23%。（3）在此背景下，2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个 “一号文件”，开启了中国农业支持保护政策的序幕。

从历史角度，工业反哺农业、城市反哺乡村是经济发展的规律。改革开放以来，随着工业化、城镇化进程的加快，加之入世对农业开放的促进作用，中国农业支持保护制度的建立是顺应时代发展的必然产物。

中国农业支持保护制度的建立，是中国经济社会发展的必然结果。改革开放以来，（1）农业产出在国民经济占比从1978年的27.7%下降到2017年的7.9%，农业产出占比持续下降;（2）城乡居民恩格尔系数分别从1978年的57.5%和67.7%下降到2017年的28.6%和31.2%，食品消费在居民消费中的占比持续下降;（3）国家财政收入从1978年的1132亿元增长到2017年的17.3万亿元，国家财政收入能力持续增强。对比来看，以2004年为节点，当年全国农业GDP为2.1万亿元，财政收入为2.6万亿元，财政收入刚刚超过农业总产出水平（4），使得农业支持保护制度的建立成为可能。

中国农业支持保护制度的建立，是农业全球化进程的必由之路。事实上，中国在加入WTO之前始终是农产品的净出口国，农产品出口一度是重要的外汇来源。伴随着经济社会的快速发展，国内食品消费需求快速增长，加之农业生产资源输出，国内农产品市场供需格局发生本質变化：2004年以来，中国成为农产品的净进口国。大致在2012年前后，中国成为全球最大的农产品进口国。2017年我国农产品进口额为1259亿美元，按照农产品进口的虚拟土地折算，大致相当于进口了12亿亩耕地及相关的农业生产要素。面对全球农业资源的整合，有必要为中国农业转型发展提供必要的保护。

二、中国农业支持保护制度的发展脉络

1.坚持问题导向

（1）农业支持保护补贴

农业支持保护制度的初衷是为了解决种粮比较收益低下，粮食生产能力衰退的问题。由于1998—2003年度的粮食产量下降带来的粮价上涨对国内粮食安全带来的冲击，2004年中央“一号文件”中提出对粮食主产区的种粮农民实行直接补贴，也鼓励非主产区对种粮农民实行补贴，2006年政策扩大到全国，并基本涵盖了主要粮食作物。同理，良种补贴与农资综合补贴的出台也是为了解决当时投入品上涨，起到进一步优化农业资源配置的目的。2002年起，中央陆续对农户种植部分粮食作物、食用油籽和经济作物进行良种补贴。2005年起，国家陆续对奶牛、生猪和能繁母猪、肉牛、绵羊等畜牧业产品进行良种补贴。为弥补农资价格上涨对农户种粮的影响，降低农户生产成本，2006年起中国开始实行农资综合补贴政策。农资综合补贴的补贴方式和补贴渠道与种粮直补政策相同，即采用直接支付方式一次性直接拨付到农户账户。

（2）托市收购

改革开放后，粮食收购政策逐步市场化，1990年开始实施粮食保护价收购政策，由于库存积压、国有粮食企业管理等问题，最终在2002—2004年间取消粮食保护价收购政策。当时对此政策讨论很多，观点对立也很鲜明，尤其是关于价格支持的存废。[3-4]基于对粮食生产流通以及具体市场形势发展（5），2004年中国出台稻谷最低收购价政策，2005年该政策正式启用。2006年实施小麦最低收购价格政策。当粮食市场价格低于最低收购价格，政策执行单位在相关产区按照最低收购价格收购农民交售的新粮;当市场价格高于最低收购价，则不启动该政策。鉴于该政策在2004—2008年间在稻谷与小麦取得的良好运行效果，因此在面对2008年大宗农产品暴跌的情形下，演变为大豆、玉米、棉花等农产产品的临时收储政策。

（3）政策性保险

整体来看，托市收购可以理解为政府对市场风险的兜底措施，从风险防范的市场运行角度，政策性农业保险的试点与推广可以作为另一种解决问题的尝试。其思路是以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。2007年，中央财政对农业保险的补贴品种仅限于6个试点省份的玉米、水稻、小麦、大豆、棉花共5种农作物;2012年补贴品种达到15个，基本涵盖了种植业和养殖业中的主要农产品。政策性农业保险的创设重新描绘了风险防控的边界，对传统意义上的政策责任进行了扩展。根据调查显示，规模农业经营户对农业保险的需求更为强烈，很多规模经营户认为，即使政府补贴比例下降，甚至完全取消，他们仍然愿意购买农业保险。[5]

2.坚持不断改革

（1）农机购置补贴

农机购置补贴政策自实施以来始终处于不断改革之中。从政策设计来看，自1998年开始，中央财政开始设立专项资金，用于农业机械购置补贴。2000年以前专项名称为“大中型拖拉机及配套农具更新补贴”，2001年调整为“农业机械装备结构调整补助费”，2003年名称改为“新型农机具购置补贴”，2004年中央一号文件首次将农机购置补贴列入中央财政支持政策范畴，明确提出提高农业机械化水平，对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴。

从补贴方式来看，2004年实施农机购置补贴政策初期，采用“差价购机”的办法为购买农机的农户提供30%左右的财政补贴资金，随着补贴政策实施时间的推移、补贴金额的提高和惠及范围的扩大，“差价购机”模式滋生出地方农机主管部门寻租、合谋套利等诸多问题，有悖政策设计初衷。为了弥补制度缺陷，2012年多个省市开始试点改革农机购置补贴的实施办法并逐步推广全国，由“差价购机”改为“全价购机”，即农民购机时全额全款支付给经销商或企业，由购机农户凭购机发票、人机合影等相关材料向本县或乡（镇）农机主管部门提出申请，审核通过后再由同级财政部门直接将补贴资金支付给农户，由此大大减小了补贴过程中可能产生的寻租空间。[6]从目前的发展来看，农机购置补贴的政策实践仍然在进一步完善。

（2）国内渔业捕捞和养殖业油价补贴

国内渔业捕捞和养殖业油价补贴又称渔业油价补贴。2006年起，为了保证成品油价格和税费改革顺利实施，国家对部分弱势群体和公益性行业给予补贴，其中包括对渔民和渔业企业的燃油补助。2006—2014年，中央财政累计安排渔业油价补贴资金1484亿元，其中2014年为 242 亿元。渔业燃油补贴是渔业历史上获得资金规模最大、受益范围最广、对渔民最直接的中央财政补助[7]，自实施以来有效降低了渔业生产成本。但是也产生了一系列负面影响，包括：加剧了渔业资源被超负荷利用;加剧了渔业生产者的贫富差距，使得船东与渔民收入差距扩大;政策本身的社会成本高企。[8]

由此2015年开始渔业油价补贴的改革，按照总量不减、存量调整、保障重点、统筹兼顾的思路，將补贴政策调整为专项转移支付和一般性转移支付相结合的综合性支持政策。其目标在于力争到2019年，将国内捕捞业油价补贴降至2014年补贴水平的40%，使国内捕捞渔船数和功率数进一步减少，捕捞作业结构进一步优化，捕捞强度得到有效控制，渔业现代化迈出新步伐。补贴方式以 2014年清算数为基数，将补贴资金的 20%部分以专项转移支付形式统筹用于渔民减船转产和渔船更新改造等重点工作;80%通过一般性转移支付下达，由地方政府统筹专项用于渔业生产成本补贴、转产转业等方面。

3.坚持稳定发展

中国农业支持保护制度的改革发展路径遵从了渐进式改革，以稳定发展为目标的路径。具体形式表现为“分品种施策，渐进式推进”，通过稳定发展机制，政策本身的兼容性、系统性得以增强，同时中国农业支持保护政策在很大程度上能够得以续接，不至于出现断层。价格支持政策作为中国农业支持保护制度的核心内容，不仅事关粮食安全，也事关农业生产者的收入，关乎农村社会的稳定。选择稳定发展的目标对于中国农业支持保护制度有着十分重要的意义。

以稻谷、小麦最低收购价和大豆、玉米等农产品临时收储为代表的托市收购政策经历数十年的运行，特别是在2012年之后，面对农产品价格持续下跌，政策的不适应表现得较为突出。一是国内农产品市场需要财政支付大量的农产品仓储、收购贷款利息等费用，已经面临WTO“微量允许”上限约束[9];二是在国际国内价格倒挂的背景下，国内加工企业成本增加，竞争力下降，同时走私屡禁不绝，形成了“高产量、高库存、高进口”的“三高”并存局面[10];三是粮食价格支持政策对于市场的支撑作用开始出现减弱的趋势，政策正向激励作用正在削弱。[11]

从政策操作来看，留有明显的“渐进”痕迹，由易到难、层层推进。针对市场运营与政策执行中出现的问题，作为价格支持政策的系统性改革措施包括：（1）2014年，中国政府启动了东北大豆与新疆棉花目标价格改革试点，希望通过目标价格理顺农产品价格形成机制，并实现稳定生产的目标。（2）2016 年“按照市场定价、价补分离的原则”，取消玉米的临时收储政策，出台生产者补贴政策。（3）2017年大豆目标价格政策，实行市场化收购加补贴的新机制，国家对大豆生产给予补贴。中央财政对东北三省和内蒙古自治区给予一定补贴，由地方政府将补贴资金兑付到大豆生产者。经过一系列市场化改革，大宗农产品市场，特别是粮食市场的价格形成机制逐步发挥作用，提升了农产品的资源配置效率。

在大豆、棉花的目标价格和玉米的生产者补贴基础上，不断完善支持措施，并最终进入粮食最低收购价的改革环节。粮食最低收购价自2004年实施以来，一直坚持以稳定粮食生产能力为目标，考虑粮食安全以及粮食作物涉及的种植面积过大等问题，即使在2014年粮食市场问题日益显现的背景下，最低收购价政策仍然没有退出。直到2017年，在稻谷供需矛盾进一步恶化的背景下，对最低收购价政策进行了微调，在此基础上，2018年对稻谷与小麦的最低收购价进行了进一步调整。可以设想的，如果短期内市场矛盾不能缓和，政策调整步调与频率会再次提高。

4.坚持投入增长

改革开放以来，中国农业生产经营方式正在发生着根本性变化，农业投入增长从传统的耕地与劳动的增长转向资本与技术的增强。特别是加入WTO以来，从中国农业支持保护制度的投入增长来看，最重要的投入增长包括财政支农资金的增长与强化农业支持保护的制度性供给。

（1）财政支农投入增长

自2004年中央一号文件提出“增加农业投入，强化对农业支持保护”之后，财政支农力度不断加大，2004年当年财政支农增长速度达到33%。2004年之后的每年中央一号文件中，均对加大财政支农进行了强调。根据财政部公布全国一般公共预算支出数据，2007—2017年间，国家财政农林水事务支出从3405亿元增长到19089亿元，年均增速18.8%，高于同期全国一般公共预算支出15.1%的增速。其中，直接投入农业支持保护的数额也在不断提高，以目标价格补贴为例，2016年财政支出为319亿元，2017年增长到339亿元。

此外，根据朱满德、程国强（2015）的测算，2008—2013年间，我国对粮食等特定农产品的支持水平大幅上涨。通过财政投入增长，对农民持续增收发挥了最为直接和明显的效果。[9][12]中国农业支持保护体系的重心在于财政投入的不断增长。除了财政资金投入的增长机制之外，还包括发挥财政资金的引导与杠杆作用。按照2018年中央一号文件精神，“充分发挥财政资金的引导作用，撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴”，从而提高农业补贴政策的指向性和精准性。

（2）强化农业支持保护的制度性供给

完善农业支持保护制度是强化乡村振兴制度性供给的重要内容。根据2018年中央一号文件“要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性”。从内容上看，在加大支农投入力度、深化重要农产品收储制度改革的基础上，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》又提出，提高农业风险保障能力的新设计。具体为：完善农业保险政策体系，设计多层次、可选择、不同保障水平的保险产品。积极开发适应新型农业经营主体需求的保险品种，探索开展水稻、小麦、玉米三大主粮作物完全成本保险和收入保险试点，鼓励开展天气指数保险、价格指数保险、贷款保证保险等试点。健全农业保险大灾风险分散机制。发展农产品期权期货市场，扩大“保险+期货”试点，探索“订单农业+保险+期货（权）”试点。

三、中国农业支持保护制度的评价

1.对粮食安全与农业生产的影响

自2004年以来，随着农业支持保护制度的建立与完善，粮食产量稳步提升，农业生产不断发展。2003—2017年间，根据国家统计局公布数据，可以观察到：（1）全国粮食播种面积从0.99亿公顷增长到1.12亿公顷;（2）全国粮食产量也从4.31亿吨增长至6.18亿吨，特别是2013年以来，全国粮食产量基本稳定在6亿吨以上;（3）粮食单产也从每公顷4.3吨增长到每公顷5.5吨。单纯就谷物供给来看，国内粮食生产可以确保人均谷物占有量维持在400公斤以上。简单地对比1998—2003与2004—2017两个时段的粮食生产情况，不难发现，中国农业支持保护制度对粮食生产起到了明显的支持保护作用，有效地保障了粮食安全。

进一步的，随着土地流转规模的扩大，当前全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过承包耕地总面积的三分之一，全国经营耕地面积在50亩以上的规模经营农户超过350万户，经营耕地面积超过3.5亿多亩。（6）在此背景下，由于农业支持保护政策的存在，并未形成流转土地的非粮化，尽管在学界引起很多讨论，指出土地流转的“非粮化”倾向，但是透过粮食种植的数据，并不能支持这一观点（7），张宗毅、杜志雄（2015）运用全国1740个种植业家庭农场数据进行定量实证结果显示，随着土地经营规模的扩大，非粮作物种植比例明显下降，土地经营规模越大则越倾向于较高比例种植粮食作物。[13]

由此带来的结果就是，由于农业支持保护制度的存在，特别是粮食最低收购价政策，通过土地流转析出了种粮土地的租税;进一步地，由于在全国1.67亿公顷的种植面积中，稻谷小麦播种面积达到0.54亿公顷，种粮土地流转由于最低收购价析出的租金价格形成了土地的标杆价格，对农业竞争力产生了负面影响。传统意义上，小农经营的生计农业如果获得了生产者补贴，将等同于获得财政转移支付，在一定程度上化解了生产经营风险，有助于农业竞争力的提高。然而全国土地流转面积已经覆盖了三分之一的承包地，且主要流转的目的仍然是从事粮食生产，对于流转土地从事农业生产经营的主体来说，现行农业支持保护措施等同于将财政转移支付以土地租金的形式析出给土地承包人，使得政策的精准性受到影响。[10]

2.对农民收入和农村社会稳定的影响

农业支持保护制度对农民收入的影响需要辩证地看待。应该看到：1978年以来农村人均家庭可支配收入（8）从134元增长到2017年的13432元，增长了100.5倍，同期人均家庭经营性收入从36元增长到5028元，增长了140.4倍。如果以2004年作为分水岭来简单对比农业支持保护制度的效果，不难发现：1978—2004年间，农村人均家庭经营性收入从36元增长到1541元，年均增长16.2%;2004—2017年间，农村人均家庭经营收入从1746元增长到5028元，年均增长8.4%。透过这一结果，看似农业支持保护制度对农民收入的支持作用并不显著;但是，值得注意的是，1997—2003年间，农村人均家庭经营性收入从1473元增长到1541元，其中1997—2001年间，家庭经营性收入还在持续下降。2004年实施系统性的农业支持保护制度之后，当年人均家庭经营性收入从2013年的1541元增长到1746元，增长了13.3%。显然，正确的逻辑是：由于家庭经营性收入的下降，使得系统性的农业支持保护政策得以实施，由此遏制了农民家庭经营性收入的下降。意即，如果沒有农业支持保护政策，农民家庭经营性收入的滑坡有可能更快。对此，农业支持保护政策对稳定农民的家庭经营性收入的增长起到了积极作用。

根据第三次全国农业普查数据，2016年全国农业经营户2.1亿户，其中规模农业经营户398万户，按照1.35亿公顷的耕地面积，户均耕地面积仅为0.64公顷;如果扣除规模农业经营户的耕地占有，那么现有农业经营户的实际耕地面积将低于全国平均水平。因此，在当前条件下，我国农业生产仍然维持相当大数量的小农经营主体是一个基本国情。这也意味着稳定家庭经营性收入在很大程度上保障了农户的就业（自我雇佣），对社会稳定起到了积极作用。进一步地，通过比较农民家庭经营性收入与可支配收入，可以观察到：1978年至今，家庭经营性收入在可支配收入中的占比（9）从最高时的76%逐步下降到40%的水平，2017年更是降至37.4%;2014年之后，在农民家庭可支配收入中，工资性收入已经超过家庭经营性收入。由于农户家庭经营的农业资源过少，而工资性收入日渐成为农民增收的主导因素，农业支持保护政策对农户家庭经营性收入的支持作用不断弱化。

3.对农业资源配置的影响

如前所述，在全国2.1亿农业经营户中，大约有400万个规模农业经营户，根据农业农村部之前统计，2016年全国土地流转规模为4.7亿亩，占全国承包地面积1/3。这也导致了：农业生产在维持了大量小农经营的同时，出现了相当数量的规模农业经营主体。从农业支持保护政策的设计出发：传统意义上，小农经营的生计农业如果获得了生产者补贴，将等同于获得财政转移支付，在一定程度上化解生产经营风险，有助于农业竞争力的提高。但是，全国土地流转面积已经覆盖了三分之一的承包地，对于流转土地从事农业生产经营的主体来说，现行农业支持保护措施等同于将财政转移支付以土地租金的形式析出给土地承包人，使得现行的农业支持保护政策异化为土地承包者的“设租”。

可以概括的是：现行农业支持保护措施更多地保护了生计农业，但是缺乏对商品农业生产的有效支持。更为关键的是，未来中国农业商品性生产经营主体都将以规模经营为主，在三权分置条件下的规模经营势必通過土地流转获得，这就意味着规模经营主体并没有获得有效的农业支持保护，使得生产经营主体的行为“裸露”在保护体制之外，妨碍了中国农业竞争力的提高。[14]进一步地，由于流转土地主要用来从事粮食等大田作物生产，在现有农业支持保护制度框架下，对水稻小麦维持了最低收购价设置了地租标杆，对整个农业竞争力产生了负面影响。2017年，全国粮食种植面积为1.12亿公顷，其中稻谷小麦合计为0.54亿公顷，占粮食播种面的48%，使用流转土地进行水稻小麦生产形成的地租无疑成为了地租标杆，推高了全国流转土地的价格。

农业支持保护制度的初衷是为了保障农民收益，稳定粮食与农业生产。随着农业生产形态与经济社会发展，以价格支持为手段的农业支持保护政策对农业资源配置的负面影响逐步显现，矛盾根源在于：传统的农业支持保护手段不能适应新形势的发展需要。简要来讲，包括：（1）现行农业支持保护制度对农业经营的收益保障不断弱化;（2）对农业生产的导向作用严重滞后于市场发展。现行农业支持保护制度对农业资源配置的错配作用日益增加。针对此，有必要对现行农业支持保护政策进行调整与完善。

四、中国农业支持保护制度展望

1.弱化收入保障功能，优化资源配置能力，切实提高农业生产效率

考虑到我国大量生计小农户存在的同时，又涌现出一批以商品农业生产为目的的规模经营主体，农业支持保护制度的出发点无论是价格支持还是直接补贴，实际上对为数众多的小农户增加经营性收入的作用十分有限。不仅如此，相应的价格支持手段对市场实施了扭曲作用，降低了市场对农业生产资源的配置能力，使得农业规模生产经营主体的效率无法得到发挥。这也意味着，农业支持保护制度从支持农民增收的目标出发，最终又落脚到进一步制约农民增收的地步。

随着形势变化，试图依靠农业支持保护政策解决农民增收、提高农业生产效率的多重任务越来越不现实。为了解决这一矛盾，还需要从农业生产的内在规律出发，进一步发挥农业支持保护政策的支持作用，切实提高农业生产效率;而农民收入的保障功能需要新的政策设计。2014年之后启动的棉花的目标价格改革、玉米的生产者补贴改革都取得了一定的成效，但是从政策设计角度，仍然需要包括：

（1）建立以风险防范为目标的农业安全网

现有的政策承担了所有的风险，特别是市场风险的托底，使得市场机制对风险并不敏感，从而导致所有的市场风险最终累计成为政府的财政损失。对此，要充分发挥农业生产经营主体的敏感性与能动性，构建以财政补贴为基础的市场化运行方式，不区分特定产品的农业风险防控系统。在方式上支持多元市场主体参与，鼓励商业保险、互保等不同形式的设计。宜将现有的农业支持保护政策，特别是用于价格支持财政资金转化为对风险防控的支持。

（2）逐步提高农村居民的社会保障水平

按照现有财政水平，很难有效通过价格支持对农民增收产生积极作用。随着经济社会不断发展，农户现金收入只是家庭财富的一个指标;除此之外，不妨将现有的直接补贴（按耕地规模补贴）转化为农村居民的社会保障补贴（按人头补贴），提高农村居民的社会保障水平，促进城乡融合发展，使得未来农业支持保护制度回归到农业支持的功能，农民收入保障的功能由其他社会福利政策来承担。

2.改善农业基础设施水平，增强农业生产能力，实现农业可持续发展

改革开放40年来，我国农业基础设施水平有了显著提高，但是相对于发达国家仍然存在明显差距。农业基础设施建设对农业全要素生产率提高有着直接关联，已经是研究共识。[15-16]2004年以来的历年中央一号文件，对“农业基础设施”均有着墨。基于现有的农业生产实践，在未来相当长的时期内，不能回避的事实是：农业基础设施的改善只能依靠政府投入。无论参与方式如何变化，例如，农业基础设施建设运营等引入PPP等模式，但是最终成本需要由政府财政负担，在增加政府财政投入的同时需要考虑相关的投入风险与潜在社会矛盾。

整体来说，农业基础设施投入需要着眼未来发展。农业基础设施与一般投入不同，具有长期性和稳定性，因此需要着眼未来农业发展需要。以丘陵山区农田改造为例，传统观点认为可以通过“以机适地”的方式提高丘陵地区农业机械化水平，从成本收益、农业生产效率、农业可持续发展的角度，这样的思路在实践中都是得不偿失的。而另一种可取的思路在于“改地适机”，即丘陵山区农田宜机化改造。通过宜机化改造，使得整个丘陵山区农业能够满足规模化经营需要，增强农业生产能力。

从具体实施来看，农业基础设施允许规划与投入的适度超前。长时间以来，农业乃至农村基础设施投入中，“量入为出”一直是财政资金使用的基本准则。目前，由于农业基础设施投入来源的多样化，按照适度超前进行农业基础设施规划，以财政资金为依托，积极拓展资金来源渠道，提高农业基础设施水平，实现农业可持续发展。

3.立足国内农业生产，积极统筹全球农业资源，保障粮食与食物供给

与农业基础设施投入形成共识所不同的是，面对利用全球农业资源与市场，学界仍有较大的争议，特别是在农业支持保护制度的工具选择上。部分观点认为，农业支持保护制度设计的初衷就是保护农业生产的弱质性，抵御外来农产品的冲击;也有部分观点认为，农业支持保护制度需要正确引导农业生产，提高资源配置效率。2017年，我国农作物播种面积25亿亩，而全国农产品进口总额为1259亿美元，折合虚拟土地约为12亿亩，国内农业生产资源将长期面临紧张状态。在此背景下，积极统筹国内国际两种资源、两个市场，保障我国粮食与食物供给就是自然选择。从农业支持保护制度本身设计出发，也需要适应这一发展变化。

（1）改进现有农产品边境管理措施，促进农产品贸易均衡发展

根据测算：现阶段我国种植业产品加权平均关税率为6.2%，而畜牧业产品加权平均关税率为14.7%，其中饲料加工业平均关税率为5%，而屠宰和肉类加工为12%。不仅如此，在种植业产品内部，由于进口关税和配额管理，导致进口产品向个别产品，特别是向大豆的过度集中，形成了结构性不均衡。针对这一现象，有必要对农产品进口管理方式进行改革：尽快将种植业产品与畜产品关税协调一致，逐步降低对单一产品的过度依赖。通过农产品进口管理的改革，促进农产品贸易均衡发展。

（2）优化农产品边境管理的同时，切实加强农产品边境管理

由于农产品需求缺口存在，加之關税及非关税壁垒的存在，农产品大量走私行为长期存在，例如肉类及制品、食糖、大米等，不仅对封闭运行的国内政策产生了一定的破坏作用，同时也增加了国内食品安全的输入性风险。针对此，有必要在优化农产品边境管理的同时，切实加强农产品边境管理，规范贸易与市场运行，改善农业支持保护措施的运行环境。

注释：

（1）改革开放以来，粮食流通从统购统销到双轨制改革再到保护价收购，其市场化程度并不充分，在很大程度上并不是农业支持保护制度，理论上应当理解为工农业产品“剪刀差”的延续。

（2）资料来源：《今年我国粮食价格变动分析及趋势预测》，国务院发展研究中心市场经济研究所“中国市场形势分析动态”课题组，《农产品市场周刊》2004年9月13日。

（3）数据来源：IMF国际商品价格数据。

（4）长期以来农业总产出水平一直高于财政收入，2001年加入WTO正好是财政收入高于农业产出的分水岭。

（5）粮食保护价收购政策取消之后，市场供需结构变化较快，价格机制对生产刺激、对需求的抑制作用都不能充分，市场出清机制在短时期内未能实现供需匹配，尤其是1998—2003年间的粮食产量下降与库存结构性矛盾。由此稻谷、小麦最低收购价政策出台。

（6）资料来源：http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-11/17/c_1119933443.

（7）2016、2017年粮食种植面积调减主要是农业供给侧结构性改革调整粮食种植结构的结果，并非流转土地导致的非粮化。

（8）2012年之前为农村居民家庭平均每人纯收入，2012年之后为农村居民人均可支配收入，口径存在变化。

（9）1978—1982年间家庭经营性收入占比较低，原因在于制度变迁带来的调整。具体为：家庭联产承包责任制在1983年全国推开，此前家庭经营性收入占比较低，主要来自集体的工资性收入。

参考文献：

[1]郭玮.粮食供求区域平衡政策研究[J].经济研究参考，2005，（11）： 22-31+48.