行政强制执行模式探析
2019-06-26岳云云
关键词 行政主体 行政强制执行模式 执行权 回归
作者简介：岳云云，湖北大学政法与公共管理学院，硕士研究生，研究方向：经济法。
中图分类号：D922.1 文獻标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.220
一、 行政强制执行模式的相关理论
（一）行政强制执行的基本概念
只有当行政主体做出负担性具体行政行为时才有可能启动行政强制执行程序，而授益性行政行为不需要强制执行，其原因是该类行政行为使行政主体负担授予行政相对人特定权益的义务，不需要处于被管理者角色的行政相对人去主动履行。在此基础上，当行政相对人在法定履行期限届满时不主动履行义务，则行政强制执行机关可对其进行强制执行或者申请司法机关代为强制执行。目前我国现行的行政强制执行机关是指行政机关和法院，具体执行方式，下文将会做详细介绍。
（二）我国现行行政强制执行模式的介绍
目前，双轨制是当下所采用的执行方式，以行政机关的自力执行为例外，法院的强制执行为原则。如若行政相对人在法定期限内既不申请行政救济，也不履行已经生效的行政决定所赋予其应当履行的行政法义务，则法律赋予行政强制执行权的行政主体可以自行强制执行，而大多数没有行政强制执行权的行政主体原则上只能申请法院强制执行已经生效的行政决定。当然也有例外情况，就是当无行政强执行权的行政主体在当事人于法定期间既不履行金钱给付类义务，又不申请行政救济，经催告仍不主动履行时，行政主体对已经采取查封、扣押等行政强制措施的财物，可直接将查封物和扣押物进行拍卖从而完成执行。例如某县交通运输局因公民甲用私家车从事出租运营对其作出罚款五千的行政处罚决定，同时查封了甲的运营所用车辆，在履行期满后县交通运输局可直接将被查封车辆进行拍卖从而抵缴罚款，这样无行政强制执行权的县交通运输局不需要申请法院进行强制执行了。
（三） 行政强制执行权的属性
在行政法学界，关于行政强制执行权的属性问题一直存在争议，主要存在行政权说、司法权说和混合权说。本文认为，尽管我国行政主体大多不享有行政强制执行权，但这主要是立法背景所致，需要以司法权来制约和监督行政权的行使，这并不能改变行政强制执行权的属性，从根本上说其仍属于行政权。
1. 行政强制执行是执法权的组成部分。狭义的执法仅指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。行政强制执行的对象是行政机关在行政执法活动中对特定行政相对人作出的不可反复适用的行政决定，目的是贯彻实施已经生效的行政决定和所依据的法律法规和规章，这说明了行政强制执行权是执法权的一部分，而狭义的执法权等同于行政权。
2. 行政强制执行权是一个完整的行政权行使流程的组成部分。从理论上说，一项完整的行政权应当包括命令权以及决定权，同时也包括执行权，命令权以及决定权解决义务的设定问题，执行权则解决则解决其义务受阻时的问题。行政主体依据法律法规对行政主体做出负担性具体行政行为，从而为其设定具有国家强制力的相关义务，而行政强制执行权的行使可以为之前做出的行政决定、命令提供执行保障。
3. 行政强制执行权是具体行政行为执行力的体现。一项负担性具体行政行为被行政主体做出后，拘束力开始生效，行政相对人应当在法定期限内主动履行该具体行政行为为其设定的行政义务。若履行期限内行政相对人仍未主动履行行政法的，则该具体行政行为的执行力开始生效，即行政机关可以动用国家强制力来实现该行政行为的权利义务内容，所以，执行力是国家行政强制执行权的重要体现。
二、我国现行行政强制执行模式存在的弊端
（一） 执行效率低下，行政决定的执行力被削弱
在我国当下的强制执行模式之下，全国绝大多数的执行都由法院来完成，使得本来就案件积攒成山的法院不堪重负。我国《行政强制法》第五十三条规定，行政相对人在规定期限内既不申请行政救济，也不履行行政法义务时，无行政强制执行权的行政主体方可申请法院实施强制执行行为。申请法院进行行政强制执行为主的行政强制执行模式存在一主要弊端，就是耗费时间成本，降低行政执行效率。例如，某区环保局因某企业非法排污而对其作出罚款十万元的行政处罚决定，法定履行期是一个月。当该企业逾期不缴纳罚款，且自罚款决定被做出之日起60天内不申请行政复议，6个月内不申请行政诉讼，则区环保局方可申请法院执行行政处罚决定。相较于具有行政强制执行权的行政主体在行政相对人的履行期届满后即可按照法定程序自行执行，申请法院执行需要相当长的时间，这无疑会大大降低行政主体的执行效率。除此之外，无强制执行权的行政机关申请法院执行时需要经过一系列的法定程序，这致使没有行政强制执行权的行政机关作出的行政决定须耗费相当长的时间才能体现执行力和确定力。具体行政行为的执行效率关系着行政主体在行政管理活动中所创造的社会公共利益的大小，当政令难以施行于社会时，公民便难以享受到行政主体所提供的优质公共服务。
（二）影响法院司法裁判工作的展开
司法机关的专业性主要体现在运用法律规定和裁判经验来解决诉讼纠纷，而非积极主动地执行行政机关作出的针对特定行政相对人的行政决定。在行政强制领域，只有当行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵害了自己的合法权益从而提起行政诉讼时，人民法院才能介入其中居中裁判。在申请人民法院代为行政强制执行时，法院自身的执行能力比较有限，不具有行政机关在日常行政管理活动中所积累的执行经验和专业资源。由法院来进行行政强制执行时，法院需要花费更多的人力、财力成本去了解所要执行的行政决定的相关信息，还要加强与做出原行政决定的行政机关工作人员的联系和沟通，所耗费的成本和面临的执行难度明显高于法院执行民商事裁判。另外，我国大概有三千多个基层人民法院，承担着大量民刑商事案件裁判的执行工作，对于行政强制执行案件往往有心无力。
（三）不利于行政相对人申请权利救济
目前我国可以申请行政复议的范围不包括人民法院的行政强制执行为，即人民法院的行政强制执行为并不属于行政复议的审查范围，行政相对人只能向人民法院提起行政诉讼来救济自己的权益。然而在此情形下行使行政强制执行权的人民法院和审理行政诉讼案件的法院都是被诉行政机关所在地的基层人民法院，这造成了法院审理自己执行行为合法性的困境，无疑会造成属于行政权的行政强制执行权和司法权合二为一，从而使得司法权和行政权的界限更为模糊。如果司法权同行政权合二为一，法官便将拥有压迫者的力量。不受制约和监督的法院的强制执行活动不利于充分保障行政相对人在执行过程中所享有的合法权益。
三、我国行政强制执行模式之完善路径
笔者认为应当将行政强制执行权完全归还于行政主体，法院只要扮演好在行政诉讼中的中立裁判者的角色即可。事实上，行政强制执行的公正性完全可能通过完善行政强制执行的程序和监督制度来实现。
（一）在县级以上设立行政综合执行机关，并由本级政府法制机构对执行决定进行审查
在此模式之下，当下法定的有行政强制执行权的行政主体，仍然继续行使其所享有的行政强制执行权，不必交由行政综合执行机关执行，但是在执行之前必须把强制执行的决定交由本机关的法制机构进行审查，审查通过后方可交由执行机关执行。而对于其他无行政强制执行权的行政主体，其所做出的行政决定应当先交给本级政府的法制机构进行审查，审查无误后交给同级行政综合执行机关执行。全国县级以上行政区域应当设立行政综合执行机关，受同级人民政府和上一级行政综合执行机关领导，且行政综合执行机关的内部工作人员是从所在行政区域的地方政府各部门的执法工作队伍中选拔产生，从而集中所在行政区域的专业优势、执行经验和人力资源。
（二）遵循程序正当原则，用合法程序来规制行政主体的强制执行权
将行政强制执行权完全归还于行政主体的做法并不会忽略法的公正价值。一方面，具有行政强制执行权的行政主体应当遵循正当程序原则，内部的执行机构和审查机构应当分立，具体应当这样操作：在具有强制执行权的行政机关内部，有决定权的机构同时具有强制执行权，而法制机构具有审查行政强制执行材料和过程的权力，从而尽可能减少执行行为给行政相对人带来的损害。另一方面，无行政强制执行权的行政主体要将所有相关材料交由同级行政综合执行机关审查并代为执行，申请之前也要按照《行政强制法》履行完毕对行政相对人的催告、听取意见、作出执行决定书等程序义务，从而兼顾公正价值，用程序公正原则来守护法治天平。
（三）保障行政相对人的行政救济权，加强司法机关对行政强制执行行为的监督力度
如果作为行政相对人的被执行人认为自己的合法权益被有行政强制执行权的行政主體在执行过程中不当损害，有权依法申请行政复议和提起行政诉讼。在无行政强制执行权的行政主体申请行政综合性执行机关执行的场合，若行政相对人认为行政综合执行的执行行为侵犯了自己的合法权益，则综合性的行政执行机关应当承担起相应的责任，行政相对人可以以其作为行政复议被申请人向有关行政机关申请行政复议或将其作为行政诉讼的被告向人民法院提起行政诉讼。当然，在以上两种情形下，如果行政相对人认为是因为对执行决定的审查出了问题而导致相对人受到损失，则相应的法制机构也需要承担责任，执行机关与审查机关责任的分配则需要具体情况具体分析。法院只需要做好本职工作，即做好裁判者的角色，对在行政机关强制执行过程中出现的纠纷运用自己的专业知识和法律素养做出公正的裁判，定纷止争，充分发挥对行政强制执行行为的监督作用。
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