论发行法定数字货币的法律问题

何鹏斐

（甘肃政法大学 民商经济法学院，甘肃 兰州730070）

一、法定数字货币概念的界定与法律问题

货币的定义会随着时代背景的变迁和认定的角度不同而呈现出不同定论。但是要认识货币的本质，就必须从人与人之间的关系出发去研究。马克思说：“物的货币形式是物本身以外的东西，它只是隐藏在物后面的人的关系的表现形式。”［1］货币形式的发展历经三个进程：第一个进程是从商品货币（物品本身以及部分地区出现的贝类制品）发展到代用铸币（贵金属货币）；第二个进程是从代用铸币发展到信用纸币，这个过程的发展经历了复杂的演变，是纸币与贵金属挂钩再到脱钩的历程；第三个进程是从纸币向数字货币的飞跃，货币从其本身就具有内在价值的性质演变为本身并没有什么价值而是依靠法律赋予的效力以及国家信用来赋予它一定的偿付能力，即从实体货币到符号货币的变迁。经济社会追求效率，追求成本最小获益最大化，交易成本降低和信用所带来的收益和风险主导货币形式的变迁，数字货币发行法定化能够为现钞货币发行保护、流通监管带来成本的节约，因此由国家发行法定数字货币是必然趋势。数字货币的变革具有划时代的意义，许多国家的中央银行和相关货币组织都在积极研究法定数字货币的发行问题。英国和荷兰两国的中央银行在2016年就发行法定数字货币问题发布白皮书。我国目前也在大力研究如何应对数字货币的法律问题，从2014年起央行就着手于法定数字货币的研究并取得重大进步，2016年央行举办关于数字货币的研讨会，来自中国人民银行、美国花旗银行和得勤公司的研究数字货币的专家就数字货币问题进行交流和讨论。为了进一步发展数字货币中国人民银行在2018年决定成立法定数字货币专项工作组。

货币重要性在于其不仅具有金融范畴，更深的意义在于法律范畴。著名货币金融专家Arthur Nussbaum提到：“货币是一个基本法律概念，或许没有其他法律概念比货币更为重要。”［2］对于数字货币的定义目前学界也没有定论。笔者是基于法定数字货币和非法定数字货币进行界定，广义的数字货币是包含法定数字货币（无限法偿货币）与非法定数字货币（例如比特币、以金融机构卡为基础的电子货币等）一切不具有物理形态，但具有一定价值，以电子数据的形式储存的货币。狭义的数字货币特指法定数字货币，运用金融技术进行加密设置，由中央银行信用背书，赋予具体的币值，通过法律保障和国家信用担保具有法偿性和强制流通性等特点，具有现行人民币等同的法律地位，只要国家维持稳定发展，其信用风险处于相对稳定的波动范围。

我国现行的货币法律体系以人民币为调整和监管对象，由于数字货币与传统货币在形式上存在着本质的区别，导致现行货币法律体系无法应对发行数字货币的法律问题。本文对数字货币发行面临的法律问题进行分析，综合我国货币立法体系现状提出处理对策。

二、法定数字货币发行法律问题

法定数字货币一定要首先界定清楚什么是法定，银行卡中的电子货币以及支付宝、微信等支付方式所存在的卡基类电子货币并不是法定数字货币，政府之所以没有公开宣布这些电子货币不是法定数字货币是出于对商业价值的考量，究其本质还是资金支付方式的电子化。在对待比特币等数字货币的态度上各国存在分歧。德国、法国、新加坡和美国部分地区肯定了比特币的货币属性，但是作为全球金融中心的英国持反对态度，否定了其货币性质。我国对比特币同样持反对态度，2013年12月5日中国人民银行同其他四部委联合发布《关于防范比特币风险的通知》，明确比特币不具有与货币等同的法律地位，禁止在市场上作为货币流通。将比特币定性为一种特殊的虚拟商品，同时禁止所有金融机构和支付机构以比特币为产品或服务定价①。

（一）法定货币的发行、流通和监管主体

法定货币特指由一国法律或某一区域规定在该国境内的一切公共和私人债务都以该法定币种作为最终支付。法定货币的三大法律主体分别为：发行主体、流通主体和监管主体。首先，法定货币的发行主体主要是各国家的中央银行或者某区域内国际组织的中央银行（例如欧洲联盟中央银行）或者具有与中央银行相同职权的金融管理机构。其次，为节约社会资源、提高效率、方便流通管理和监管多数区域的法定货币，法定货币的发行主体同时也是流通主体和监管主体。

（二）法定数字货币的发行、流通和监管主体

人民币作为我国的法定货币，《中国人民银行法》阐明了人民币的法律地位，保障它的流通性与无限法偿性，发行人民币是我国法律赋予我国央行的重要职责和任务。《中国人民银行法》第三章第十八条第一款规定人民币由中国人民银行统一印制、发行。因此人民银行是“发行的银行”，是我国唯一货币发行机关。对于人民币发行总量的控制事关我国的经济发展与社会稳定，是国家主权的体现，法定数字货币具有与现钞人民币同等的法律地位，法定数字货币与现钞人民币都属于人民币，只是分为现钞货币和数字货币两类。那么法定数字货币的发行主体则必然是我国央行（即中国人民银行）。

在现行货币法律体系中，基于金融法以社会整体经济利益和金融秩序稳定为依归，依法规范和完善金融机构组织体系和金融市场体系，促进金融业公平、公开、有序竞争，提高金融资源配置效率，维护金融市场各利益主体合法权益的原则，因此无论是现钞人民币还是法定数字货币的发行主体、流通主体和监管主体都是中国人民银行。

《中国人民银行法》对人民币的法偿性作出规定：人民币可以支付我国境内一切公司债务，任何单位个人不得拒收，法定数字货币的法偿性也必须在法律中做出明确规定。由于目前支付宝、微信支付及各商业银行等开通的网络支付的普及，全国出现600多起拒收现金行为，2018年下半年央行对拒收现金行为进行着重整治。在将来法定数字货币的发行必然会出现更多拒收现钞人民币的问题。从发行数字货币的根本目的来看，是经济社会发展的选择，实现了低成本，高效益，但是拒收现金的行为构成违反《中国人民银行法》，是对支付者支付选择权的侵害，是否认人民币法偿性的违法行为。因而要保障数字货币与现钞人民币法偿性无差别，鼓励多元化支付方式共同发展，既要保障数字货币的发展，也要确保现钞人民币的流通，确保消费者的支付自主选择权。

三、法定数字货币流通中的法律问题

在日常交易活动中，传统的现钞货币可以用来清偿债务和支付合同对价。即使在今天出现很多电子支付平台，这种电子支付不同于数字货币支付，它是在现钞货币存储于银行或其他支付平台的基础上呈现出的数据，这种储存形式和数字货币有本质的差异。数字货币它没有物理载体，是以加密数字符为表现形式存储在电子设备中。两者在形式上有本质的区别。现钞货币在市场流通中通常被视为动产，《物权法》第二十三条规定动产所有权取得方式是占有和交付。对于法定数字货币的性质是其流通中的首要问题，依据市场一般交易习惯和经济法的效率最优原则法定数字货币在流通中应当参照《物权法》中动产所有权的取得方式。

掌握数字货币的核心在于私钥，将数字货币的地址看作“银行卡”，私钥就是“银行卡”的“密码”，但私钥的安全性比传统银行卡的密码更高，私钥的生成是随机的数字，这个数字串是独一无二的，不可能出现重复。因此可以将数字货币的私钥作为所有权取得的依据，数字货币可以认定为动产，占有或交付私钥即可认定取得其所有权。刘向民在其论文中还提到一种数字货币转移方式：身份证信息＋私钥匹配这种登记转移方式［3］。笔者认为后一种转移方式不符合我们所处的经济社会，目前登记转移仅在不动产和少部分动产所有权取得中适用。数字货币发行后流通频率必然会很高，那么这种登记转移方式一定会制约数字货币在交易中的流通速率，这有违我们发行数字货币的初衷，因此将私钥作为数字货币的所有权取得依据更合理。

四、法定数字货币的监管问题

对于货币的监管主体在前文已得出结论，由中央银行发行同时监督流通。《刑法》第一百七十条、一百七十一条、一百七十二条、一百七十三条对伪造变造货币、买卖使用假币等违法行为作出严厉处罚；《中国人民银行法》第十九条、最高人民法院《关于审理伪造货币等案件具体应用法律的若于问题的解释》以及《人民币管理条例》第三十一条等法律法规作出相应规定。首先，伪造、变造货币的客体是具有物理载体的货币，因此传统伪造、变造货币的概念不适用于数字货币，重新解释相关涉及概念，对数字货币的伪造、变造是篡改已发行法定数字货币的数据或除中央银行以外的主体投放数字货币。

数字货币具有交易简洁高效、私密性更高、交易路径难以查询的特点，这些金融技术的进步在带给金融行业高效收益的同时也让洗钱犯罪行为更加难以侦破。洗钱罪将会成为法定数字货币中最大的犯罪问题。洗钱罪所侵犯的客体是复杂客体，不但侵犯了国家金融秩序，扰乱了社会经济秩序，阻碍司法机关侦破案件，帮助犯罪分子逃脱司法审判，而且还间接侵犯“上游犯罪”被害人的财产所有权。同时，在一定意义上，它又是“上游犯罪”的后续，严重侵害了社会管理秩序［4］。我国虽然已经建立了相对完整的反洗钱法律体系，并以央行作为我国反洗钱的监管中心，但是伴随科技发展进步，面对交易适用更灵活的数字货币，传统洗钱法律法规无法有效适应数字货币洗钱犯罪问题，无法有效应对信息多变的数字货币监管问题，应当针对数字货币在流通中独特的结算方式建立健全反洗钱法律体系。

五、法定数字货币法律问题的解决路径

笔者认为解决法定数字货币的发行、流通和监管的法律问题应当从以下两个方面考虑。一是在传统货币发行原则的基础上适当增加相应原则，这样有利于从根本上规避文章所提到的部分法定数字货币法律问题。二是通过常规修改完善已存在的法律和创设新的法律形成法定数字货币法律体系来规范其法律问题。

（一）法定数字货币的基本原则能有效应对其法律问题

传统人民币发行主要的三大原则是：集中统一原则，计划发行原则和经济发行原则［5］。首先，集中统一原则是央行通过法律授权代表国家作为唯一的人民币发行机关，任何其他组织单位以及私人都无权发行货币。其次，计划发行原则是人民银行依据当下国家经济发展状况，由货币政策委员会制定出相应政策，再由央行报请国务院批准后付诸实施。最后，经济发行原则是指兼顾国家经济发展和市场商品流通中对货币的需求而发行货币。该原则必须是在确保市场经济稳定增长的前提下发行货币，保障金融繁荣，不会导致通货膨胀。在确立法定数字货币的发行原则时，笔者认为可以在参照传统货币的发行原则的基础上适应变迁。第一，坚持三大原则是为保证币值稳定，协调、促进国家经济、社会的稳定发展。因此无论是现钞货币的发行还是数字货币的发行，坚持集中统一发行原则、计划发行原则和经济发行原则应当贯穿所有法定货币发行的始终，指导货币发行、流通和监管，是货币发行的根本准则。第二，法定数字货币的发行是依靠金融科技不断发展进步，不同于现钞货币，数字货币是以电子数据化方式储存，没有物理形态。基于区块链技术发行数字货币的本质属性是将数字货币为载体的信用关系体现在整个分布式账本中。每一个数字货币中会包含一系列密钥对，每个密钥对分别是一个公钥和一个私钥，公钥是每个参与交易者都可以看到的，而私钥是交易者个人所有，应当一直坚持私密性不可泄露，一旦泄露，意味着你所受到保护的财产不可逆的丢失。针对此风险，笔者认为将直接发行与间接发行原则并重列为法定数字货币发行的第四原则。直接发行原则是指人民银行直接向拥有合法账户的单位、组织和个人发放；间接发行原则是指人民银行通过向商业银行或其他数字货币支付机构等金融机构发行数字货币，再由这些机构依法向其他市场主体发放。这样做有以下几点原因：第一，减少人民银行的工作量，避免数据过于庞大不能有效进行监管和防范终端信息泄露；第二，在直接发行过程中，人民银行可以对申请开通者进行严格信息审查，便于人民银行建立登记中心，可以对开户人的信息以及已发行数字货币整个流通到最终消亡保持记录，及时作出对策；第三，在间接发行中，人民银行对商业银行等机构发行，由这些机构再依据现实情况来作出相应举措，这样不但分担人民银行繁重的业务，还能提高效率和安全性；第四，目前数字货币发行所应用的区块链技术由于受到通讯、节点与节点之间速度较慢及共识机制等因素的制约，无法应对基数庞大的交易活动，直接发行与间接发行并重能有效解决这一问题。

（二）通过立法和修改既存法律解决法定数字货币问题

纵观我国关于货币发行与保护的法律法规，主要有《中国人民银行法》（第一章第四条、第三章等）、《刑法》（第一百七十一、一百七十二条，第一百九十一条等）、《反洗钱法》，由国务院制定发布的《国家货币出入境管理办法》《人民币管理条例》《现金管理暂行条例》等，此外中国人民银行作为我国货币发行的唯一行政主管部门发布的《残损人民币销毁管理办法》《人民币发行库管理办法》《假币收缴、鉴定管理办法》《中国人民银行反假币奖励办法》等。我国货币立法呈现碎片化，这些法律法规所构成的我国货币发行与保护制度以传统货币为调整和保护对象，完全无法应对法定数字货币发行与保护问题。因此针对数字货币的发行可以通过以下几种方法来解决：一是由全国人大制定关于法定数字货币的基本法，这种立法优势在于其效力等级高，不会出现法律冲突现象，出台速度快；但是无法做出详细规定，后续还有进行大量立法工作和司法解释工作，同时会造成司法资源浪费，由全国人大出台基本法律让人不免感到小题大做。二是可以在现有的基础上进行法律法规的修改或由两高进行司法解释，《中国人民银行法》《刑法》和《物权法》等法律中出现的问题逐一修改。由国务院出台新的数字货币管理办法、条例。笔者认为第二种解决方式虽然立法周期较长，短期内无法全面应对数字货币的法律问题，但是采用这种方法在立法上更严谨，更有利于完善法定数字货币法律体系，也是我国解决在法律冲突问题上最常采用的方法。

注释：

①中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会（2018年3月13日银监会和保监会合并为中国银行保险监督委员会）联合印发了《中国人民银行、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会关于防范比特币风险的通知》。