深刻认识现钞支出管理失控引致的严重后果

刘保军



深刻认识现钞支出管理失控引致的严重后果

刘保军

内容提要：金融系统现钞支出管理失控导致两项严重后果：一是加剧了腐败现象的产生，二是加大了诱发系统性金融风险发生的可能。现钞支出管理失控的主要原因是治理市场经济大国经验不足和法制不健全。必须通过深化改革，加强法制建设，加强现钞支出管理，从制度上遏制腐败，防范系统性金融风险的发生。

关键词：现钞支出制度反腐败防范系统金融风险

我国现行的金融系统现钞（现金）支出管理制度落后且执行不力，使现钞支出严重失控。巨额现钞游离于政府监控之外，加剧了腐败现象的产生，加大了发生系统性金融风险的可能，也为社会上各种违法违纪行为提供了条件。现钞支出管理失控反映出我们治理市场化经济大国准备不足，在金融管理方面法律制度建设滞后于社会实践。为了提高对现代市场经济大国的治理水平，从源头上预防和减少腐败，防范系统性金融风险，抑制与现钞有关的各种社会负面作用，必须提高认识，加强金融系统监督管理与法治化建设，当前要特别加强现钞支出管理，使我国经济与社会能够长期平稳健康发展。

一、我国金融系统现钞支出基本上处于失控状态

（一）金融系统现钞支出处于失控状态。①本文数据来自历年《中国统计年鉴》和《2014年中国金融年鉴》。1978年我国当年现钞支出为1352亿元，占当年GDP 3624亿元的46%。到2009年现钞支出增加到87万亿元（2010年以后相关部门不再提供这方面的数据。根据现钞存量增长速度推算，近几年金融系统现钞支出增长速度略有放缓），占GDP的比例上升到251%。在2009年，除了能列出名目的支出如：工资、农副产品收购等等，仅不便说出名目的其他支出一项就达6万多亿元。

（二）现钞支出的大头掌控在居民手中。以2009年为例，当年现钞支出87万亿元，其中居民储蓄支出67万亿元，占77%。当年全国GDP为34万亿元，居民储蓄现钞支出比GDP多出近一倍。居民手中的现钞基本上游离于政府监控之外。政府不知道居民提出的现钞又存到哪个账户了，不知道送给谁了，不知道干什么用了。

（三）社会现钞存量大幅度增加。社会上现钞存量大幅度增加是金融系统现钞支出失控的结果。1980年流通中的现钞为346亿元，到2014年增加到6.02万亿元，年平均递增16.3%。近十几年正是信用卡大量发行时期，到2013年底各种银行卡存量达到42亿张，全国人均3张。网上支付也越来越普及。现钞存量大量增加有悖常理。以2014年为例，当年按城镇居民户数计算，平均每户家里可以有3万多元现钞。现在一般家庭有几千元现钞就可以满足日常生活需要周转，普通家庭不可能存有那么多现钞。这说明社会上存有几百万、几千万现钞的家庭不在少数。

二、现钞支出管理失控带来严重后果

（一）大量现钞行贿使腐败现象十分严重。一些人为了谋取不正当利益，通过现钞行贿与掌权人勾结，致使行贿的数额越来越大。正如群众所说，腐败分子家里的现钞，“存有几百万，一点不希罕；搜出几千万，那也很常见；赃款超过亿，那才叫大案。”导致用现钞大量行贿的源头就是在银行提现太容易了。2000年金融机构现钞支出27.8万亿元，到2009年增加到87万亿元，年平均递增13.5%。如果2009年到2015年这6年的年平均增长速度降到10%，那么到2015年年底，金融机构支出的现钞将超过150万亿元。用1亿元行贿，可以制造出几个千万元级的受贿分子。社会上只要用当年提取现钞的很小一部分，比如1万亿元行贿，就可以制造出几万个千万元级腐败分子。这种发展势头如果不从制度上有效遏制，新的腐败分子还会不断产生，执政党的地位就要受到严重威胁。

（二）加大了发生系统性金融风险的可能。美联储前主席伯南克在总结2008年始于美国的全球性金融危机的经验教训时说，次贷危机只是个导火索，发生金融危机的根本原因在于美国金融体系的脆弱性。①前美联储主席伯南克在华盛顿大学系列讲座：《美联储与金融危机》。美国自1914年成立美联储以来，其现代市场经济金融体系已历时近百年，其间经历了始于1929年的大萧条的磨练，在新的形势下依然表现得十分脆弱，一个全部损失不及股市一天跌掉的市值的次级房贷，就可以引起波及全球的连锁反应。我国市场经济金融体系建立只有三十几年，其脆弱性要比美国金融体系的脆弱性大得多。我国金融体系脆弱性示意图见图1。

图1　我国金融系统脆弱性示意图

从图1中我们可以看到，居民的巨额储蓄（2014年为50万亿元）和巨额股权、债权支撑银行、股市和债市。银行支撑地方政府、国企和房企；银行、国企和房企又在股市、债市上大量吸金。地方政府、国企和房企基本上都是负债累累。一旦居民将大量资金从银行、股市和债市抽出，整个金融体系就会崩溃。例如，如果人们预期人民币将持续贬值，尽管有存款保险，但并不能阻止人们到银行去提现兑换美元。政府如果控制，就会形成地下黑市。境内外机构也会推波助澜，如外资带头抛售不动产，诱导房价下跌，导致房地产开发商破产；人们纷纷从股市、债市撤资，导致股价大跌，最后引发金融危机。以前南美和东南亚发生的金融危机都是由于本币对美元贬值而诱发的。前一段有人做空股市和近期地下钱庄向境外转移巨额资金，已经是不好的兆头。我国金融系统的耐冲击能力比美国弱得多。美元是美国的本币，不存在短缺问题。如果市场货币供应偏紧，美联储就可以通过各种操作，如购买债券，即所谓量化宽松手段向市场大量供给美元。我国几万亿美元的外汇储备与几十万亿人民币的居民存款、境内外机构对美元的巨大炒作能量相比，抗冲击能力是相当有限的。

（三）大量现钞流通诱发诸多社会不安定因素。从银行每提一笔现钞都将用于一笔交易。除了少量现钞是居民用于日常支出外，大量现钞与违法违纪有关。有的提取巨额现钞如前所述是为了行贿，有的提现是为了洗钱，有的是转移国有资产，有的是为了偷税漏税，有的是向境外转移资产，有的是把钱投到了非法集资部门等，成为社会不安定的诱因。

三、现钞支出管理失控主要成因分析

（一）治理市场经济大国准备不足。通过经济体制改革，我国快速地由政府控制实物流转、规模较小的计划经济体制国家转向了由货币流动引导资源配置、规模巨大的市场经济国家。对如何治理市场经济大国准备不足。在以往的三十多年里，只偏重于货币政策对促增长、促就业、控物价的作用，而对维护金融系统自身安全的监管体系建设不够。特别是对现钞管理失控的危害如对金融安全的冲击、对腐败现象的蔓延等更是缺乏应有认识。

（二）现行的现钞支出管理法规制度严重滞后于社会实际。我国的改革开放与世界信息化发展在时间上大体同步。信息化技术大大便利了非现钞交易。现行的现钞（现金）支出管理条例中规定开户单位可以支取现钞的基本上都可以非现钞化，管理条例严重滞后于经济现实。另一方面，对大量使用现钞在社会上引致的种种犯罪行为，我国刑法追究刑事责任的法律条文与现实情况严重脱节，现实需求没有在法律层面上及时反映。

（三）主管部门对现钞支出管理制度执行不力。现行的现金（现钞）支出管理条例虽然滞后，但是如果认真执行，对现钞支出量也会起到很大的抑制作用。但管理部门对制度的执行极为不力。有关部门在原国家能源局煤炭司副司长魏某家搜出2亿多元现钞。这些钱都是从金融系统取出来送到他家的。如果每次送100万现钞，要送200多人次；如果每次送500万现钞，还要送40多人次。仅此一例就可以看出金融系统对大量提取现钞在管理控制上是何等不力。

四、提高认识，从国家治理高度大力加强现钞支出管理

（一）从国家治理高度认识加强现钞支出管理的重大意义。治理市场经济大国的任务要比治理以实物管理为主的计划经济国家艰巨得多。市场在资源配置中起决定作用的同时，货币在滋生腐败、诱发风险发生方面也起重要作用。治理市场经济国家的重要内容是加强货币运行监督管理，既要发挥货币在资源配置中的基础作用，又要抑制货币的消极作用、特别是现钞对经济安全和社会安全的冲击作用。

（二）加强现钞支出管理是加强法治社会建设的重要内容。现钞支出管理制度是法律制度的重要组成部分。大量的违法违纪行为与现钞支出管理失控有直接关系，如果不加强金融系统现钞支出管理，法治社会建设就不全面。现行现钞管理条例滞后，应根据新的形势和技术进步，制定新的金融系统现钞支出管理法，提升法律级次，可以不用现钞的一律不得使用现钞。应在国家安全委员会下统领金融系统监管，对现钞流动应24小时连续监视，把握其动向。美国是个成熟的市场经济国家，他们的现钞管理经验对我们有借鉴意义。我们的立法机构应该专门研究美国现钞管理经验，提高我国现钞管理法治化水平。

（三）财政资金要带头非现钞化。凡属财政拨款的单位其支出都要实行非现钞化，公出人员的零星支出先由个人垫付，报销后将应得款打入个人账户，一律不得使用现钞。财政部门要对下属单位进行监督。国有企业要严格执行现钞使用的规定。要定期向财政部门报告现钞支出情况，对现钞过量使用的单位要追查责任。增加科研经费中科研人员劳务费比重。科研劳务费扣除20%所得税后不再报销相关支出，自行扣除差旅费、会议费、资料费、个人使用的设备费等，杜绝科研人员报假票套取现金的违规做法。

（四）大力推广电子支付系统。在大力建设城乡电子商务的同时，加强电子支付系统建设，利用成熟的电子支付系统技术，在城乡普遍推行电子支付，减少现金使用。充分利用信息化技术可以使转账交易成本大大降低，甚至可以免费。通过降低转账成本，合理收费，促进非现钞化的发展。在适当的时候，限时用新版人民币百元钞票兑回社会上的老版百元钞票。兑换比例应是一比一，但兑换后必须存入银行，可以按新的现钞支出法支取现钞。在新的现钞管理法中，对到金融系统存入大量现钞的，应要求提供相应的收入来源证明。

（五）严厉打击地下钱庄。地下钱庄非法向境外大量转移外币，极易扰乱金融秩序。地下钱庄的资金来源，有很大一部分是现钞，是来路不明的资金，对地下钱庄应予以严厉打击。

（六）要大力宣传非现钞化的进步意义。宣传部门要合理引导居民对现钞的使用，不要违规地报道大量提取现钞，如年终分红用编织袋往家扛现钞、搞慈善义举用整捆的百元现钞摆红墙等事例，要全面报道非现钞化的重大社会进步意义。

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：李兰芝）

A Profound Understanding That Control Loss of Cash Expenditure Management in Financial System Will Lead to Serious Consequences

Liu Baojun

Abstract：Control Loss of cash expendituremanagement in the financial system leads to two serious consequences:Firstly,it exacerbates the phenomenon of corruption.Secondly,it increases the systemic financial risks.The main reasons for cash expenditure control loss were lackness of experiences in management of market economy and imperfect legal system.So,we must deepen reform,strengthen legal system building, strengthen themanagement of cash expenditure,curb corruption from the system and prevent the occurrence of systemic financial risk.

Key words：Cash Expenditure;System AgainstCorruption;Prevent Systemic Financial Risk

中图分类号：F832.2

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）02-0042-04