“一带一路”涉中国公民自然灾害风险及治理——以中巴经济走廊为例

李晓敏，韩 笑

（中共浙江省委党校 政治学教研部，浙江 杭州311121）

自2013年9月习近平总书记首次提出“一带一路”建设倡议，至今已历经6年。经过6年耕耘实践，“中巴经济走廊”作为“一带一路”建设重点工程之一，是中巴开展务实合作、打造“命运共同体”的关键内容。但沿线气候、地形特殊，经济社会发展水平较低，其反映的自然环境特征、涵盖的自然灾害种类及后果，可以说是“一带一路”的缩影和集中体现。研究以“中巴经济走廊”为主要案例，分析沿线自然灾害风险特征、分布及种类，阐述“一带一路”自然灾害风险治理对维护我国海外利益、保证整体事业有序推进、建设“人类命运共同体”的重要作用，指出我国政府应当在配合东道国开展保护行动基础上，着眼自然灾害风险发生事前、事中、事后三个治理阶段，立足企业、政府、社会三大治理主体，分阶段多元治理，提升我国政府对“一带一路”沿线自然灾害风险治理能力，缩小治理赤字，为“一带一路”建设保驾护航。

一、“中巴经济走廊”自然环境特征及灾害风险

“中巴经济走廊”建设倡议由李克强总理于2013年5月访问巴基斯坦时提出，其走廊西起新疆喀什，向南延伸至巴基斯坦重要港口瓜达尔港，全长3000千米。以瓜达尔港、能源、交通基础设施和产业合作为实施重点。

（一）孕灾环境复杂

孕灾环境是由岩石圈（包括土壤和植被）、水圈、大气圈、生物圈和人类社会圈构成的综合地表环境。孕灾环境的区域差异，决定了致灾因子时空分布特征的背景。孕灾环境具体可分为自然环境和社会环境（本部分主要探讨自然孕灾环境）。“中巴经济走廊”沿线，地形地貌、水文气候条件复杂多变、差异显著，总体自然生态环境脆弱，这样的孕灾环境下易诱发种类繁多的自然灾害。

1.地形地貌多变。走廊穿越喀喇昆仑山脉、兴都库什山脉、喜马拉雅山脉及帕米尔高原［1］；越过印度河平原和南部山岭等多种地形地貌。建设集中的巴基斯坦境内，3／5为山区和丘陵，南部沿海一带荒漠广布。走廊全境内平均海拔较高、相对落差大、山体陡峭、沟壑纵横、高原冻土广布。

2.地质结构不稳定。巴基斯坦东北边界位于印度板块和亚欧板块交界处，地处世界最大的喜马拉雅地震带，“地壳差异性活动幅度大，强烈隆升、新构造运动与地震活跃、区域性大断裂发育，如主前缘逆冲断裂、印度禅波断裂及主地幔逆冲断裂3条主要断裂带”［2］45。

3.水文气候差异明显。巴基斯坦“雷科特至洪扎段为北温带气候，降水量一般在600～1000毫米，夏季降雨较为集中，最高气温可达46摄氏度。洪扎以北为内陆典型的高原山地气候，降水量小、空气稀薄、太阳辐射强烈、气温低，最低气温可达零下30摄氏度”［2］45。

（二）致灾因子多样

致灾因子，即由孕灾环境产生的异动因子。由各种自然异动、人为异动、技术异动、政治经济异动产生（本部分主要探讨自然致灾因子）。“中巴经济走廊”主要致灾因子有地震、暴雨、干旱三类，而由此引发的诸如滑坡、堰塞湖、泥石流、洪涝等自然灾害类型多样，发生频繁。

1.地震。“巴基斯坦与欧亚大陆及印度的构造板块地质重叠。俾路支省，联邦直辖部落地区，开伯尔—普什图省和吉尔吉特巴尔蒂斯坦省位于伊朗高原的欧亚板块的南部边缘。信德省，旁遮普邦和自由克什米尔位于南亚印度板块的西北边缘”①。由于处在两大板块碰撞区，地震是巴基斯坦地区一项非常重要的致灾因子。近三十年巴基斯坦地震发生情况如表1所示。

表1 近三十年巴基斯坦地震发生情况

2.暴雨。“中巴经济走廊”印度河平原段易受热带季风及气流影响形成暴雨天气，引发洪涝灾害。2010年7月，连日暴雨使巴基斯坦遭遇特大洪灾，致使超过1600人罹难，2000多人受伤，1700万至2000万人受灾。中国在巴承建水电项目的268名同胞也被洪水围困，经多方营救除3人失踪外，265名同胞脱离险境［3］。2015年8月，巴基斯坦再次遭遇严重洪涝灾害影响，造成至少207人死亡，157人受伤，超过1.8万座房屋和3500多个村庄受到不同程度影响。

3.干旱。巴基斯坦是一个极度缺水的国家，南段常年高温、降水稀少、水源来源单一、干旱严重。巴基斯坦水资源研究委员会（PCRWR）曾在报告中指出：巴基斯坦很快会面临严重干旱，将在2025年接近“水资源绝对稀缺”状态［4］。

4.滑坡、崩塌与泥石流。滑坡与泥石流是对走廊沿线公路、管道建设影响较大的灾害类型。以有“中巴路上生命线”之称的喀喇昆仑公路为例，据统计，公路目前沿线雷科特—红其拉甫段分布有崩塌139处、滑坡2处、泥石流沟150多条［2］46。由中国电建水电七局援建的巴基斯坦塔贝拉水电站，也因靠近喜马拉雅山脉，加之年久失修，沿线滑坡产生大量淤泥，建设难度大大增加。在工程建设中，一旦发生地震、雨水冲刷、冰雪消融，或岩体开凿等激发因素，滑坡、崩塌与泥石流就会淹没公路、淤埋桥涵，产生严重影响。

5.堰塞湖。堰塞湖是指由火山熔岩流或地震活动等原因引起山崩滑坡体等堵截河谷或河床后贮水而形成的湖泊。高山密布的喀喇昆仑公路段是走廊沿线堰塞湖的主要易发段。

（三）承灾载体脆弱

“脆弱”英文原意是指物体易受攻击、易受伤和易被损坏的特性。在应急管理领域，“脆弱性”已成为一个专用名词，指对危险暴露程度及其易感性和抗逆力尺度的考量；即面对灾害时，自身存在较易遭受伤害和损失的因素［5］。灾害的危害性不仅取决于灾害发生的强度、频率，更取决于受灾地区人口密度、社会经济承载能力等多方因素。

“中巴经济走廊”建设项目集中的巴基斯坦地区人口密集、经济发展相对滞后，国内政局不稳，基础设施建设不完善。据英国风险分析机构（VeriskMaplecroft）调查报告显示，2016年全巴基斯坦有1.36亿人口（占全国人口70%）受自然灾害直接影响，全球排名第七［6］。巴基斯坦受灾程度如此之高，除了自然环境因素外，政府治理能力不强、基础设施建设水平落后、社会发展条件较差、控灾救灾政策执行不力也是主要因素。

二、自然灾害风险治理的必要性

（一）维护我国海外利益的需要

“一带一路”倡议实施至今，沿线地区的中国公民分布广泛、经济往来频繁、项目建设众多。对自然灾害进行有效防治是维护我国政治、经济、安全等海外利益的关键举措。

首先，中国公民分布广泛。根据旅游社交平台收集的大数据，2018年上半年日本、泰国、迪拜、印尼、土耳其、塞浦路斯、塞尔维亚成为国人出境游热门选择，而这些国家都在“一带一路”地区。与此同时，随着中国与“一带一路”沿线国家合作项目纷纷落地，大量务工人员前往沿线地区。只巴基斯坦一国，从事中巴公路、水电站、港口等项目建设的中国工作人员已达数万名。另外，中国在“一带一路”沿线援建的学校、孔子学院中，也有大量中国籍教师及志愿者，2017年中国赴“一带一路”建设参与国的留学人数约为6.61万人。这些都使“一带一路”地区成为中国公民外出旅游、务工、文化交流最为密集地区之一。

其次，经济往来频繁。据商务部数据显示，2018年我国企业在“一带一路”沿线对56个国家非金融类直接投资156.4亿美元，同比增长8.9%，占同期总额13%［7］1。中国与“一带一路”沿线国家货物贸易进出口总额达1.3万亿美元，同比增长16.3%，占外贸总值27.4%［8］。

最后，项目建设众多。2018年我国企业在“一带一路”沿线国家新签对外承包工程项目合同7721份，新签合同额1257.8亿美元，占同期我国对外承包工程新签合同额的52%［7］2。仅中巴经济走廊建设初期就已签订包含基础设施建设，以及水电、火电、太阳能、风电等能源项目在内的合作备忘录、协议30余项。

（二）保证“一带一路”事业有序推进的需要

首先，中方与“一带一路”沿线国家的合作以基础设施建设、交通、通信、能源等工程项目为主，但沿线地形地貌复杂、气候条件多变，导致这些项目极易受地震、滑坡、洪水等自然灾害影响，面临巨大灾害风险。因此，对“一带一路”沿线的自然灾害采取相应治理措施，有助于降低项目损失，促进“一带一路”事业整体推进。

其次，“一带一路”是中国本着“共商共建共享”原则，为推动沿线国家发展所提出的合作倡议。面对不可避免的自然灾害事故，如果我方不能采取妥善有效的防灾救灾措施而导致安全事故发生，会在一定程度上损害我国政治公信力及国家形象，加剧西方部分国家对中国“一带一路”事业的恶意揣测。

最后，习近平主席在十九大报告中提到：“统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。”个人安全是国家安全重要组成部分，做好“一带一路”沿线自然灾害治理工作，有助于推进我国人权事业建设，为“一带一路”建设行稳致远、走深走实打下基础。

（三）建设“人类命运共同体”的需要

首先，自然灾害防治是沿线国家共同面对的重大民生问题，是各国间“最大公约数”之一，也是各国取得共识的重要基础之一。采取科学的防灾减灾举措，既可保障我国境外投资与工程安全，又可促进沿线国家和地区可持续发展［9］1，是实现“民心相通”重要切入点。

其次，“一带一路”沿线防灾减灾事业需要每个国家共同应对。在联合应对自然灾害风险过程中，可为沿线国家抵御灾害风险、恢复生态建设、实现良好发展提供一个互助交流平台，拓宽合作领域与合作渠道，建立联系紧密、合作深入、行动有效的防灾减灾机制，共担风险、共同发展。

最后，“一带一路”横贯欧亚、范围广阔，在自然灾害面前没有国家可以置身事外。通过自然灾害展开合作治理，有利于弥合沿线国家差异，树立共同目标、平等协商、求同存异，实现更深层次交流与融合，以“防灾减灾命运共同体”推动沿线国家“命运共同体”建设。

三、“一带一路”自然灾害风险多元协同治理模式

“一带一路”沿线自然灾害风险治理，是涉及企业、个人、社会组织等多个利益相关方的公共性问题，需要以政府为主（在“一带一路”自然灾害风险治理过程中，政府主体既包括我国政府，也包括东道国政府），与其他参与主体一同为实现共同目标进行有效互动，共享信息、资源和优势，协商议题和解决方案，分工协作。同时，针对自然灾害发生特点，在遵循国际法与东道国双边条约的基础上，着眼于治理过程实施阶段，形成分阶段多元协同治理模式。

（一）政府主体

1.事前阶段。利用区域性多边外交平台加强政府间合作，构建“面向政府间合作的‘一带一路’防灾减灾国际会议、面向公众的‘一带一路’国家风险信息平台和面向防灾主体的‘一带一路’技术交流与对话平台”［10］。对“一带一路”沿线自然情况进行全域评估及动态监测，“建立一带一路沿线国家和地区的孕灾背景和灾害数据库”［9］2。实现灾害情况信息共享。应用遥感卫星等高科技技术，对可监测的重大自然灾害及时发布风险预警，实现科技减灾。2017年11月，由新疆克拉玛依市政府援建的中巴经济走廊首座多要素自动气象站在瓜达尔建成并投入使用。气象站不仅为瓜达尔港区提供实时气象服务，还将为后期开展海运、航空、环境等全方位气象服务奠定基础［11］。

2.事中阶段。我国政府应协调中央、地方、企业多方力量，尽快与驻受灾国领事馆及当地政府取得联系，在以国际法和国际条约为指导的基础上，充分尊重东道国主导地位，启动国家应急救援机制，对海外受困公民实施救援。2010年7月，巴基斯坦遭遇特大洪灾，中国在巴承建水电项目的268名同胞被洪水围困，中方经与多方交涉，派出南航包机，降落在巴基斯坦首都伊斯兰堡，将受困的192名中国同胞接回国内，另将59人安置在伊斯兰堡。我国2018年3月成立的应急管理部，就是为进一步满足我国防范重大安全风险、提高防灾减灾能力、整合应急力量需求而做出的机构改革。“一带一路”沿线大多是发展中国家，经济和技术发展水平落后，中国作为《空间与重大灾害国际宪章》正式成员之一，在做好本国公民海外救援基础上，当利用我方资源、技术优势，施以援助，为沿线国家提供更多类型的防灾减灾公共产品，承担一定的国际责任。

3.事后阶段。妥善安置受灾公民，派遣医疗队，做好安置点后续清洁维护工作，防止灾后传染病等二次灾害发生，帮助受灾点进行灾后重建。同时启动海外领事保护程序，将受灾严重的公民接回国内。与沿线国家开展人才培训合作，总结本次防灾救灾经验教训，做到技术经验共享，找出应灾过程中的弱点，共同提高自然灾害应对能力。可以“借鉴加勒比巨灾风险保险基（CCRIF）、多巨灾债券发行方案（MultiCat）和中美洲自然灾害保险基金等现有的区域性保险合作机制，建立‘一带一路自然灾害保险基金’”［12］，专款专用，为灾后救援、重建提供资金保障。

（二）企业主体

1.事前阶段。充分了解“一带一路”沿线投资项目所在地环境条件和风险状况，树立灾害预防理念，避免因为项目开发带来土地管理不善、林地资源破坏、气候变化等诱发自然灾害的因素，减少新风险的形成。将事前防灾减灾与救灾结合起来，制定多灾种应对方案，并定期进行预警演练，采购专业应灾设备。对即将走出国门的企业员工进行防灾知识培训，配齐基本装备，坚持“凡派出先培训”。同时，为员工买好保险，尽量在灾害发生时减少损失。对海外员工做好信息登记，利用政府信息数据平台，展开政企合作，以便灾害发生时能迅速联系到个人，避免失联而错过救援时机。如果条件允许，企业可聘请专业人员在企业内部成立单独的应急管理部门或海外应急小组，专门负责项目开展过程中的灾害评估、防治、救援工作，树立应对自然灾害的常态化意识，提升防灾减灾救灾水平。

2.事中阶段。灾害发生时要立即启动紧急应险方案，企业负责自然灾害的相关部门要进行有序指挥，带领企业员工有效避险，做好人员信息核查，配合政府部门展开救援工作。“一带一路”沿线企业多以能源、公路、水电站等大型基础设施建设为主，一旦遭遇损毁，将面临泄露、爆炸、坍塌的危险。因此面对灾害发生，企业应尽力做好设备维护工作，避免衍生灾害发生。考虑到沿线国家企业以中外合资企业为主，灾害发生时，在力所能及范围内，要尽力帮助当地国家员工，发挥人道主义精神，团结一致，共同避险。

3.事后阶段。要及时与中国驻当地领事馆取得联系，如实反馈受灾情况，听从领事馆安排，配合其展开灾后救援、撤离。做好企业人员、设备清点、安置工作。一旦上级部门做出撤退或转移指示，要按要求保管好项目档案、资料、物资，有序撤退。情况稳定下来后，要根据实际情况，总结此次经验，寻找安全漏洞并加以弥补。同时妥善安置企业受灾员工及家属，并按照程序进行保险理赔，最大限度减少人员财产损失。灾害情况平稳后，要在环境允许条件下，安全恢复生产，调整设备，减少项目损失，尽可能保证工程按计划实施。

（三）社会组织主体

1.事前阶段。“联合国减灾署、联合国开发计划署、联合国人道主义援助事务协调办公室、联合国亚太经社理事会、联合国世界粮食计划署等不同机构都从不同领域推动各国防灾减灾合作”②，为“一带一路”沿线国际减灾合作奠定了良好基础。但目前我国减灾国际合作多以会议、培训、对外人道主义援助为主，社会组织力量薄弱。2017年7月28日，习近平总书记在河北唐山考察时强调，“引导社会力量有序参与”是做好防灾、救灾、减灾工作的重要方面。“一带一路”沿线的自然灾害跨国防治更是如此。因此，一方面，社会组织应及时向民政部门及社会组织管理部门报备装备、人数、类型等基础信息，方便灾情发生时调用。另一方面，充分发挥社会组织行动非正式且成员分布广泛的特点，对“一带一路”沿线国家和地区展开社区减灾、知识普及、对外宣讲等方面援助，让防灾减灾知识走进千家万户。

2.事中阶段。一方面，我国国内的“蓝天救援队”“公羊队”等具有专业技术的民间救援组织，应努力实现“走出去”。当灾难发生时，可与国家救援队伍联合，承担人员搜救、物资运输、伤员救治等任务。同时，考虑到“一带一路”企业涉外性质，面对境外救援时，涉及国家主权等敏感问题领域，社会组织也可作为一支有效补充力量。另一方面，社会组织力量可以利用其人脉优势帮助受灾人员进行信息核查与传递，做好官方救援工作补充。

3.事后阶段。一方面，可帮助我国及东道国政府做好灾后重建和安置、伤病人员照料、受灾人员心理疏导等工作，协助受灾地区尽快恢复正常秩序。此外，具有救援减灾性质或宗旨的基金会、慈善组织也可展开募捐，发扬人道主义精神，开展跨国援助。另一方面，各种类型、性质的社会组织应努力提升专业度和参与度，积累经验，完善自身能力建设，不断提高合作深度、广度和频度，使自己成为政府间合作的有效补充。

注释：

①信息来源于《巴基斯坦投资与风险完全指南》，深圳东方锐眼风险管理顾问有限公司出版。

②资料来源于联合国国际减灾战略（UNISDR）

“DisasterRiskReductionintheUnitedNations，Roles，MandatesandResultsofKeyUNEntities”，December1，2013，https：／／www.unisdr.org／files／32918＿drrintheun2013.pdf.