新时代人民政协民主监督路径探析

姚跃传

（合肥工业大学 党委统战部，安徽 合肥 230009）

人民政协民主监督是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的必然要求，是历史和人民的选择。它随着时代发展而不断发展，在中国国家和社会治理中发挥着独特而重要的作用。

一、新时代人民政协民主监督的重要作用

（一）是中国特色社会主义民主政治的重要内容

民主监督是一种非权力性的监督，是一种自下而上的监督，它是我国监督体系的重要组成部分，对我国民主政治建设具有独特的优势。其工作的主要目的是促进党和国家工作效率的提高与工作质量的改善，其工作的主要途径是对党和国家机关工作人员提出批评、建议和意见等。与舆论监督、媒体监督等其他监督形式不同，人民政协的民主监督以真实有效为基础，各界别的政协委员，或在经济上有过人才能，或在学术上有特别建树，或在其他领域有独特贡献，他们看待问题的视角可能更加独特和广泛，他们对待问题有独到的见解。正是这样的独特性让政协的民主监督在中国特色社会主义民主政治建设中可以添上浓墨重彩的一笔。同时，人民政协的民主监督是党和人民在长期的革命、建设和改革实践中，结合中国国情创造与发展出来的，推进了中国民主政治建设的进程，为中国的政治制度建设作出了独特贡献。

（二）是发现并解决社会各种问题的重要抓手

人民政协进行民主监督的过程实质上也就是共同发现问题、解决问题的过程。人民政协的民主监督一方面是政协委员对党和国家机关及其工作人员的工作进行监督，另一方面是中国共产党与各民主党派的互相监督。人民政协是一个具有广泛社会基础的爱国统一战线组织，它的成员来自党内党外各界、各阶层的委员，正是这样一个具有广泛代表性的社会团体，才能进一步及时发现并反映社会中存在的各种问题。用另一种视角来看待，任何问题的解决都难以避免各种各样的困难和利弊。政协民主监督就在于发现在单一的局面之下所无法发现的问题，提供同一个问题从多种途径入手或多个问题从同一途径入手等解决社会问题的方法。政协委员的广泛代表性有利于更广泛地联系各阶层群众，更好地发挥桥梁纽带作用，及时地发现各种社会问题并提出解决的意见和建议。

（三）是各级党和政府讨论研究决策的重要参考

国家治理能力和治理体系现代化是党和政府面临的重要课题，也是对各界别的政协委员履职尽责提出的新要求。人民政协的民主监督是独立于党和政府之外的独立的监督，以第三方的视角对党和政府所展开的工作进行监督，提出意见和建议。如在我国社会主义民主和法治体系尚不够完善、党内监督机制仍需进一步健全的情况下，人民政协民主监督对中国共产党的建设能够提供的帮助是十分必要和难能可贵的，并且中国共产党支持、鼓励、欢迎来自各个层面的监督和建议。在政府所开展的各项工作中，政协的民主监督也能够以它独特的角度深入进去。如政协委员在脱贫攻坚工作中坚持监督中服务、服务中监督，在民主监督中这种特点依然得到有效发挥。此外，在其他各个社会治理方面，人民政协都以此种方式主动参与，成为各级党委和政府进行决策的重要参考。

（四）是社会保持长期稳定发展的重要助力

在新中国历史上，随着民主监督机制的不断完善和监督力度的不断加大，不断地发展，人民政协为社会经济发展和稳定作出了重大贡献。毛泽东说：“我们有意识的留下民主党派，这对党，对人民、对社会主义很有利。打倒一切，把其他党派搞得光光的，只剩下共产党的办法，使同志们中很少不同意见，弄得大家无所顾忌，这样做很不好。”我们有意识保留民主党派，就是要听不同意见。民主党派作为政协的重要界别，他们的监督在后来发展成为了人民政协的监督。邓小平认为，由于我们党的执政党地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面的批评和监督，以利于集思广益、取长补短、克服缺点、减少错误。习近平指出：“对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。希望同志们积极谏诤言、作批评，帮助我们查找问题、分析问题、解决问题，帮助我们克服工作中的不足。中共各级党委要主动接受、真心欢迎民主党派和无党派人士监督，切实改进工作作风，不断提高工作水平”［1］。《中国共产党党内监督条例》进一步要求各级党委需要大力支持和保障人民政协能够按照人民政协章程开展民主监督。

二、新时代人民政协民主监督存在的不足

（一）对人民政协民主监督的认识有待进一步提高

一些地方、一些部门、一些领导对政协民主监督的认识不到位，对民主监督的重要性认识不足。从监督者的角度看，部分工作难以监督，以至于不敢监督和不愿监督；个别委员未能充分认识民主监督的实效性，民主监督相较于法律监督、行政监督等其他形式显得不够有力，有时也会不了了之；有的委员对民主监督抱有的期望值太高，当民主监督的实际效果低于自己的期望值时便失去了信心，影响其参与民主监督的积极性。从被监督者的角度来看，由于历史和现实的多种原因，我国的监督体系还不够完善，被监督的部分单位和个人对人民政协的性质和作用认识不够到位，认为监督流于形式，并没有任何实质性的意义和作用，所以出现了应付、不太愿意配合民主监督工作的现象。从社会的角度看，部分群众由于对人民政协的民主监督了解不够，认为人民政协的民主监督可能效果不佳，与日常生活关联不大，因此，对于走访的调查者也难做到积极配合，这样，影响了民主监督发现问题、改进问题的质量和效率［2］。

（二）人民政协民主监督的形式有待进一步丰富

人民政协主要通过各类协商、提案、社情民意等方式对被监督主体开展监督活动。此种方式实现了政协提案在民主监督中的效果，为政协的民主监督提供多种发展的可能性和规范的模式。然而，随着经济社会的不断发展，民主监督中的协商、提案等都发展成为以同样的视角从同一个角度出发进行监督的不变流程，约定俗成的形式有时未能给民主监督的发展提供更多的灵感，反而禁锢了它往更广的途径发展的可能性。由于民主监督的形式较为单一，也在一定程度上造成了人民政协的民主监督与其他各种监督在内容和实质上的性能交叉，影响实际问题的解决和监督效能的进一步发挥。

（三）人民政协民主监督的机制有待进一步完善

人民政协民主监督的机制不够完善是造成民主监督实效性不足的一个重要原因，一些地区、一些部门领导将人民政协民主监督置于国家治理体系现代化之下进行考量的力度不够，是当下人民政协民主监督所面临的一个突出问题。正是由于对于一些急迫的问题反映和不反映，对于政协委员和一些部门领导者来说都没有任何实质性的差别，反映不反映、现在反映和拖几个月再反映对于政协委员没有影响；解决不解决、现在解决和拖几个月再解决对于一些部门没有影响，才导致了问题解决质量和效率的不高［3］。民主监督的制度建设相对滞后，需要在规范化、程序化、制度化建设上进一步强化。此外，政协许多工作开展也需要政府有关部门的支持等，有时也影响了政协民主监督工作的效率和质量。政协的民主监督，在被监督者对于接受监督持一种消极或者抵抗的态度时，开展监督的人没有足够的权力去促使他们接受监督。

（四）人民政协民主监督的效果有待进一步增强

人民政协是爱国统一战线组织，并不是具有权威与权力的机关部门。人民政协是一个政治组织，一个协商机构，这就导致了它既没有立法权也没有行政权，更没有领导权。它所具有的权利是对立法、行政、领导等事宜的监督权利。人民政协的民主监督是一种商量式的监督，它所提出的建议不具有法律效力和行政执行力，也就意味着不接受监督既不违纪也不违法。因此，有些部门对政协的意见和建议往往停留在表面接纳的层面，非约束性本是政协民主监督的特点和优势，有时却变成了制约其发展的不利因素。此外，监督方式不当、监督者自主性不强、运用监督机制的能力不够等多种复杂的客观因素造成人民政协的民主监督相较于其他形式的监督来说显得效能略低；有的被监督者主观认为人民政协的民主监督的存在只是渠道和形式，并无实质意义，从而也降低了民主监督的效能。

三、新时代完善人民政协民主监督的若干举措

（一）提升人民政协民主监督认识，强化民主监督责任

各级党委和政府要进一步改进工作作风，以更加宽广的胸怀和气度，从思想深处主动接纳人民政协民主监督，把人民政协的意见和建议作为不断促进工作发展、提高工作成效的重要途径。有计划地实施民主监督，在人民政协章程指导下，将民主监督工作纳入本地区、本部门的工作计划部署中。及时听取人民政协对有关工作的民主监督情况，时刻关注人民政协年度监督工作重点，督促各相关部门严格落实人民政协民主监督意见和建议，并将其纳入党委和政府工作的年度考核和督查范围，自觉将人民政协民主监督成果转化为进一步加强党委和政府建设、做好各项工作的具体举措。要从广度和深度两个维度入手，加大民主监督的宣传力度。首先，在广度层面，营造一个全面认知民主监督的社会环境。通过开展广泛多样的宣传活动，适当借助各类媒体的力量，加大政协工作的宣传力度。让政协委员充分了解政协民主监督的诸多独特优势，从而能够自信客观地进行民主监督［4］。让更多的党政领导干部拥有对民主监督从愿意接受监督到主动接受监督与配合监督的自觉性。要加深广大人民群众对民主监督工作的认识，以便提高他们对民主监督工作的认同度和配合度，形成人人积极主动参与监督、配合监督的良好社会氛围，确保民主监督能够得到广泛深入地贯彻实行。其次，在深度层面，将人民政协的民主监督与百姓最为关心的民生事宜密切联系起来，激发群众的“主人翁”意识，信赖并关注民主监督，提升政协委员积极主动参与监督的自主性。同时，政协委员虽然是各个领域里的代表人物，但是难以避免他们对当下的社会问题了解得不透彻，提出的问题不够深刻的现象存在，因此，需要加强对政协委员的培训，不断提高他们发现问题、分析问题和解决问题的能力。

（二）积极创新民主监督形式，拓宽民主监督渠道

党委和政府在委派民主监督员、开展民主评议以及联动督办等工作方面的探索和取得的成效，可以为人民政协的民主监督形式提供良好的借鉴思路，在做好常规的会议协商监督、提案监督、委员视察监督的同时，也可以探索实践专项集体监督形式，如民主评议监督、监督员监督、社情民意监督、参与党政部门组织的监督、对口、联合监督等，通过政情咨询、界别活动、委员约谈、媒体专栏等形式开展广泛民主监督。针对可以公开的知情环节、沟通环节、反馈环节也要尽可能地作出明确的可操作性规定，着力解决重形式、轻实效以及，答复多、落实少等问题，使监督者和被监督者能够得到双向的知情、沟通和反馈。在收集民意的过程中也要随机应变，不拘泥于已有的惯例陈规，开辟最真实获取民意、能够最有效监督的渠道。通过不断实践创新，为丰富人民政协民主监督形式、拓宽民主监督渠道提供更有力的保障。

（三）统筹改进各类监督机制，增强民主监督实效

由于人民政协民主监督是一种协商式、建议式监督，因此，切实发挥人民政协民主监督的作用，需要健全制度与运行机制，让监督能够有所凭借，更有秩序［5］。人民政协民主监督虽然只是一种合作性的党外监督，政协委员没有实质性的权力去对被监督者形成强制性约束。人民政协民主监督工作的法治思维需要强化，保障政协组织对监督者工作的知情权，做到可监督、能监督。要切实保障监督者的权利，提高监督者参与民主监督的积极性和主动性。要建立完善落实反馈机制与公示制度，使得监督与被监督不再是单方面的意见和建议，而是双方的甚至通过公示达到社会的公开约束，使被监督者能够及时将监督意见考虑在改进工作的范围内并受到社会舆论监督。这样既能体现接受监督者的决心也能提高监督者的积极性，使得人民政协民主监督机制和效果不断发展完善。因此，要建立并贯彻落实双方良性互动的问责机制：对于社会上反响强烈的社会热点问题，若政协未能及时发现并反映这一问题，需要追究政协机关有关领导的责任；反之，若政协及时反映，但党委和政府有关部门的人员没有妥善处理，造成严重负面影响的，应追究党政部门有关领导的责任。人民政协的民主监督是一种非强制的合作性的党外监督，与党内监督、舆论监督、法律监督等其他监督形式既相互独立，又密切相关。在各自充分发挥自身作用的基础上实现监督的有机结合，促进监督效能实现最大化，能实现“一加一大于二”的互利共赢局面。

（四）毫不动摇坚持党的领导，突出民主监督重点

要把坚持党的领导贯穿于政协工作的全过程和各方面，要坚持维护核心，全力服务中心，广泛凝聚人心。中国共产党是执政党，国家治理体系和治理能力现代化需要引领、组织、动员包括各民主党派、无党派人士、各人民团体等力量参与到国家治理过程中。人民政协要坚持中国共产党的领导，对党和政府相关工作进行监督。要突出人民政协民主监督的重点。《中国人民政治协商会议章程》明确指出：“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况，涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况，国家机关及其工作人员的工作等，通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督”。坚持围绕中心、服务大局是人民政协履行职能的基本遵循，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局协商议政。坚持调研、协商、监督有机结合的政协民主监督，有效推动中共中央决策部署贯彻落实。实施人民政协民主监督要按照坚持性质定位、符合章程规定、发挥独特优势的要求，研究制定民主监督工作计划，明确监督的重点内容和议题，进一步推进人民政协民主监督制度化、规范化。