明代地方双轨监察体制及其历史鉴戒

朱声敏

（广西财经学院 工商管理学院，南宁 530001）

中国古代强调“明主治吏不治民”，故而吏治文化特别发达。统治者为了保证吏治清明、维护国家长治久安，非常重视对官吏的监察与惩治，精心构建了严密的监察制度。明代是中国古代监察制度发展的集大成者。洪武时期即开始在地方形成常设机构与中央临时派出机构相结合的地方双轨监察体制。长期以来，明代监察制度备受学界关注，相关成果不可谓不夥。关于明代地方双轨监察体制的分析也散见于许多著作和论文当中。遗憾的是，专门就该问题进行分析的作品似乎尚未问世，已有相关研究成果在某些地方也仍有拓展、讨论的余地。

明代地方双轨监察体制对于加强中央集权、整肃官僚队伍、维护社会稳定、巩固国家统治发挥了重要作用。从巡按御史与按察司“颉颃行事”到前者“专行出巡之事”。该体制从设立、完善到衰落，既体现了历史的嬗变，更是明代政治生态环境不断恶化的反映。明代地方双轨监察体制的演变过程及其背后的现实逻辑，无疑将成为探究明代监察体制和深入了解明代历史变迁的重要切入点。明代地方双轨监察体制正反两方面的经验教训也值得我们认真总结和反思，这对于当下推进监察体制改革，提升治国理政水平不无裨益。此即为本文写作的主旨和意义之所在。

一、明代地方双轨监察体制的历史渊源

古代地方监察制度肇端于先秦时期。夏商周时代，随着国家的产生和官吏的任免，监察活动成为国家机器的必备内容之一，并伴随着历史的发展和政治人类文明的进步不断演化。秦始皇一扫六合，全面推行郡县制，同时也开始建立比较完善的监察机构：中央有御史大夫府，地方有监郡御史。汉初沿袭该制度，到了汉武帝时期，取消监郡御史，由十三部刺史监察郡国官员，由郡国官员，特别是督邮来监察县级官员。三国两晋南北朝时期，兵荒马乱，最高统治者自然不会放松对地方的监控，所以地方监察机构继续巩固和发展。隋唐时期，监察制度更加完备，但主要由中央派员巡视地方，在地方并无常设的监察机构。唐代中央派出机构的异化和五代的动乱，使得宋朝建立者心有余悸。故而宋代建立之初，将监察权收归中央。但是无法承担繁重的地方监察任务，朝廷遂将全国重新划分成若干路，先后设置掌一路军事的安抚使、掌钱粮的转运使、掌司法的提点刑狱使和掌市场的提举常平使，即所谓的帅、漕、宪、仓四使。四使行使监察、考核官吏的职能，故又统称为“监司”。监司之外，尚有监州通判，二者均常驻地方，均垂直接受中央指令。金朝曾仿效宋朝设提刑司，主要是负责考核官吏，后来改为按察司，执掌地方司法与监察权力。元世祖仿效金朝，设四道提刑按察司，“以提调刑狱为主，兼掌按察不法官吏”。［1］其后，元朝将全国划分为二十二道监察区，每道设置一名（后改为两名）提刑按察使 （后称为肃政廉访使）常驻地方，且扩大了按察使的职权，不但让其负责司法、监察，也担负诸如劝课农桑等行政职能。［2］元朝监察法规《宪台格例》也达到了很高立法水平，其系统性和细密性超迈前代。

与常驻地方监察机构相比，古代中央临时派出的监察机构更为令人瞩目。因为由地方固定的机构代表中央朝廷监察和考核地方官吏虽是制度设计的初衷，然而由于其常驻地方，难免与地方人事沾上各种关系，在监察实践中不得不照顾地方的利益，体现出与朝廷利益不协调、不一致之处，从而导致监察效果不尽如人意，严重还可能导致监察活动流于形式。于是，由皇帝或者中央监察机构定期或者不定期地派员巡视地方便成为地方常驻机构履行监察职能的必要补充。传说尧舜时已经有了“天子巡狩”的故事。到了春秋战国时代，国君之外，高级官员也经常代帝王、诸侯巡视四方。秦始皇不但自己多次出巡地方，且开始设置刺史巡视郡县制度。起初，“丞相遣史分刺州，不常置”。汉武帝则设立了刺史制度，“遣刺史周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱”，“又令岁终得乘传奏事”，他还制订了目前可见最早的巡视法规《六条问事》。［3］隋朝沿袭该制度，出台新的“巡察六条”，派遣十四名刺史巡视各地。同时，在沿袭前代的御史台之外，中央还增设司隶台和谒者台作为专门机构负责对地方官吏的监察。唐代，御史台内分台院、殿院、察院三部门。其中察院设监察御史，最高正八品，但地位突出，往往成为骤升高官的阶梯。［4］其负责监察百官，可以不经御史台长官直接奏事，还经常直接由皇帝委派巡视地方，两年一换。御史出巡四方，“事无巨细得失，皆令访察，回日奏闻”，被时人视为皇帝“腹心耳目之臣”，是皇帝“明四目、达四聪也”的工具。［5］御史韦思谦见到王公，“未尝屈礼”，被人责备，答曰：“耳目官固当特立”。其认为御史出巡应该雷厉风行，“动摇山岳”，震慑地方，否则即为失职。［6］唐中期，将全国划分为十道（后来增到十五道），每道先置巡察使二人，稍后，改为按察使，每道只设一人。后来，唐代还出现了采访处置使和观察处置使等名目，均由选择官员巡视郡县以惩恶劝善、激浊扬清。再后来，观察使和节度使一样，逐渐总揽地方权力，成为割据一方的藩镇势力。蒙古人入主中原之后，怎么减缓和消弭激烈的民族矛盾、阶级矛盾一直是摆在统治者面前的难题。元朝遂提高监察力度，除了在中央提高御史台地位，还在地方设行御史台，与各道提刑按察司（后改称肃政廉访司）一起构成庞大而周密的监察网。时人将御史台称“内台”，将行御史台称为“外台”。行御史台虽为中央派出机构，但其职官、品级都与中央御史台无异，能很好地对地方实施监察活动。

这里需要指出，唐代的按察使具有临时性的特点，与元、明的按察使相去迥异，应划入中央派出的巡视监察机构范畴。宋代的路级四使虽是唐代按察使的发展，但已发生重大变异，以至于二者性质相去甚远。而金代的按察司，综合了唐代按察使的监察权和宋代提刑官的司法权，对元、明两代职官的设立影响深远。

通过上述梳理，我们可以看出，秦朝已开始建构常设机构与中央派出机构相结合地方双轨监察体制，汉朝继承了这一体制，元朝则强化了该体制。到了明朝，该体制则被推至高峰。

二、明代地方双轨监察体制的制度设计

朱元璋尚在戎马倥偬之时，即在有限的统治区内仿元制设中书省、御史台和行中书省、行御史台。随着朱明政权的建立和稳定，他废行省制度，将全国划分成若干行政区，并于每个新政区置承宣布政使司（俗称省）、都指挥使司、提刑按察使司，分掌民政、军政及司法监察事务，彼此制衡。建文时，改名为“肃政廉访司”，朱棣又恢复提刑按察使司之名。经历洪武、建文、永乐三朝的调整，明代稳定地保持了十三个布政司的政区划分。

三司之中，按察司显得尤为特殊，提刑按察司与其它二司平行，其长官按察使为正三品，官阶略低于其它二司长官，然其权势超越前代：作为地方常设机构，其直接受命于朝廷，负有维护一省司法、监察之责；作为朝廷耳目机关，其又承担监控官民之任，章奏可以直达天听。由于南北二直隶区域不设按察司，其相关事宜由邻省按察司负责。而且，明人认为都察院与按察司类似元代御史台、行御史台一样互为表里的监察机关，故将都察院称为“内台”，将按察司称为“外台”，将二者均称为“风宪衙门”。“在京都察院及十三道，在外按察司，俱称风宪衙门，以肃政饬法为职。”［7］洪武元年，朱元璋拣选刑名官员参与明律的制定，浙江、湖广、江西三省按察使“充议律官，上大明令”，［8］这从一个侧面也反映了按察司在司法体系中扮演者重要角色。洪武十年十二月，各道按察司官吏来朝，他曾面谕之，表示对其寄以“耳目”之望，鼓励其“察其善恶，激浊扬清，绳愆纠缪”，警告其务必“谨守法度，思称其职”。［9］

在保持常设地方监察机构的同时，朱元璋尝试从中央派员巡视地方。洪武十年七月，朱元璋开始派遣监察御史巡按州县，他表明了派员巡视的原因，即“朕深居九重之中，所赖以宣布条章，申达民情者，皆在汝等”。他还明确表明对诸御史的殷殷期待：“询民疾苦，廉察风俗，申明教化。”［10］

洪武十三年，朱元璋废除丞相。沿袭上千年的宰相制度一旦寿终正寝，原先的监察机构势必也要随之进行调整。于是，两年后，朱元璋将御史台改称都察院，以左右都御史为其长官，与六部尚书品级相同，副都御史、佥都御史为都御史的佐官。洪武二十六年钦定都察院十二道监察御史职责，即处理刑名事宜，“其有差委监察御史出巡，追问、审理、刷卷等事，各具事目，请旨点差。”［11］弘治年间的大学士丘浚对此大加赞赏，认为前代御史台专掌纠察，不得与掌管行政的中书省并列，而明朝罢中书省，政权分属六部，都察院品级与六部同，“其权视前代尤重”。［12］洪武十四年开始，都察院的监察御史定为七品，铸监察御史印，文曰“绳愆纠缪”。［13］永乐元年朱棣正式确立了御史分巡制度。［14］洪熙时，仁宗又定巡按八月出巡。至此，巡按御史每年八月出巡，一年一更的制度得以确立。明代地方双轨监察体制正式形成。

历史表明，巡按御史在明代政治制度中应该说是相当重要的一环。历代御史历来被看做是皇帝的耳目，是其监控百官的有力工具，明代专制统治空前强化，都察院地位的上升亦是其皇权专制加强的结果。然而明代制度的设计者并非偏重巡按御史，而是保持一种让常设机构与临时机构相互制衡的态度。洪武元年，朱元璋曾在诏令中将监察御史、按察司等同视之，提出二者均是“纲纪所系，其任非轻”。［15］其后，朱元璋在派遣巡按御史、建构地方双轨监察体制时明确贯彻了相互制衡的理念，洪武三年正月，各道按察司官来朝，朱元璋命“内外风宪官与其属官依品级行礼”，“其监察御史、按察司佥事如出巡，当依品级拜知府、知州”。他还解释了该做法的理由是“官员品从，所以别上下、明尊卑。如是，则风宪官知有品级，不敢凌辱有司；有司官既受风宪官礼，自知羞耻畏惧，不敢干犯法度”。［16］

这种双轨监察体制让御史与按察司官吏互相配合而又互相监督、颉颃互纠，可以有效地弥补监察系统内部漏洞。首先，二者均有权受理官民事宜。朝廷规定官民告发官吏贪赃营私等不法事宜，在直隶地区的可以向巡按御史反映；在直隶之外，既可以向巡按御史告发，也可以向按察司或者其分司告发。其次，二者处理过的事情分别由本系统审核。朝廷规定凡监察御史处理过的文卷，由都察院审核；按察分司处理过的文卷，由按察司审核。再次，二者都有权独立奏事，意见直达天听。朝廷规定凡是国家政令得失等一切事宜，监察御史和按察司官员可以各自直言不讳地陈述意见。最后，支持二者进行活动的物品供应也是彼此独立、互不相干。朝廷定制：凡是都察院使用的笔墨、印泥，由京师地区官府配备；按察司的用物则由所在地官府承担。监察御史、按察分司巡视地方，所需办公用品则由当地官府提供。

由上述分析可见，监察御史与按察司分别形成两条垂直的监察路线，二者相互独立、彼此制衡。当然，二者也有协调配合的时候，即“若建言创行事理，必须公同评议，互相可否，务在得宜，方许实封陈奏”。巡按御史和按察司分别独立工作、相互牵制的过程中，皇帝充当着最高也是最后的裁决者。无论是巡按御史，还是按察司或者其分司，若遇重大事宜，应向朝廷“具实奏闻”，等候旨意。只是巡按御史毕竟是“代天子巡守”，能复审按察司官员审理过的案件，如果官民觉得按察司官员办案不公，可以向巡按御史申诉。若巡按御史制造了冤案的，则可以去通政司递交申诉状，送都察院处理。若都察院不理，则当事人可以通过击打登闻鼓向皇帝申诉。［17］

此外，巡按御史“一岁而更”的制度在执行过程中是比较刚性的。倘若巡按御史任期届满，而地方有重要事务需要其处理，朝廷会给予其它官职留用之，既使其人尽其才又不至于造成“情亲而弊生”的局面。如成化四年，巡按江西监察御史赵敔将代，当时正值江西旱荒，“户部请敕敔赈济，候事竣代之”。同时江西兵民多上奏请留。于是，朝廷就将赵敔任命为江西按察司使，“仍赐敕，俾赈济毕日还京”。［18］

需要特别指出的是，明代的巡抚、总督最初也是中央派出的巡视机构，往往也带有都察院职衔。尤其是巡抚，由于职能相仿，与巡按常有抵牾。但是其在明代中期之后，相对于民政、军政事务而言，监察已经不是其主要职能，巡抚、总督逐渐转化为地方官，成为三司之上的常设机构。所以巡抚、总督对于原来的权力制衡关系和明代历史发展的影响都不容小觑，且比较复杂。只是本文专注于论述巡按御史与按察司建构的双轨监察体制，为避免节外生枝，故而对巡抚、总督的演变、影响不作探究。

三、明代地方双轨监察体制的历史演变

理想的制度在非理想的政治生态中往往会走形、变样，这是历史的常态。明代双重地方监察体系亦是如此。这种变化表现在巡按御史权势日益膨胀，凌驾于三司之上，使双轨监察严重偏离制度设计的初衷。

朱元璋久历人世艰辛，深知元代政治腐败、官吏作奸犯科的恶果，他曾表示元末台宪的痛恨至极，认为其“每假公法、挟私愤，以相倾排……譬犹蛇蝎，自相毒螫，卒致败亡而后已。如此，则何以为台谏也。”［19］故对风宪官寄予厚望。根据《明会典》的记载，明朝初期，监察御史与按察司官员是共同出巡，彼此相互制约，“颉颃行事”［20］。无论是巡按御史，还是按察司，其最核心的工作之一便是监察地方、整肃吏治。所谓“监察”，字面上理解即监督、考察。所以，巡按御史和按察司官员履行监察职责的重要方式是参与地方官员的考察以及根据考察结果进行举荐。洪武四年，朝廷令监察御史、按察司官，“巡历去处，但有守法奉公、廉能昭著者，随即举闻”。［21］洪武二十三年，朝廷进一步强调御史和按察司官员在监察活动中“倘有通同贪官污吏，以致民冤事枉者，一体究治”［22］。六年，朱元璋又令监察御史及各道按察司察举有司过犯，奏报黜陟，以后逐渐形成制度。按照明朝规定，京官的考察周期为六年，外官的考察周期则为三年。起初，巡按御史和按察司对于官吏均有考察、举荐权。而且，因为按察司是常设机构，在地方具有信息灵通、行事方便的优势，所以朝廷制度设计的本意是由其承担地方监察的主要责任，而巡按御史承担的是补充监察的功能。洪武二十一年，朱元璋曾遣人往谕巡按江西监察御史花纶等曰：“自今惟官吏贪墨鬻法及事重者，如律逮问。轻者但录其过，毋毛举细事，以兴大狱。”［23］由此可见，按照朱元璋的初衷，巡按御史只负责官吏贪赃枉法的大事，其余事件不必过问。理论上，明初规定按察司作为一省司法、监察的负责机构，“务要尽除奸弊，肃清一方”。只有按察司官员因故意或者疏忽有所失职之时，巡按御史方才需要承担起督责按察司的重任。所以，按察司理论上应为地方考察主要责任者。永乐元年，朝廷诏令考察“到任半年以上”的府州县官员，其考察主体还是巡按御史、按察司。可见，至少在当时，巡按御史在地方官员的考察中还不能像后来那样居于绝对优势的地位。

然而，这种情况在慢慢发生改变，巡按御史的考察权、举荐权逐渐有一家独大之势。宣德七年，朝廷在重申巡按御史会同方面官考察州县官的同时，令“各处巡抚侍郎同巡按御史考察方面官”。［24］天顺元年，朝廷重申巡按御史考察对象包括“司府州县见任官员”。［25］弘治六年，朝廷定制：布按二司与巡抚、巡按，“遇府州县官，才行俱优者，无分岁贡吏员出身，一体保举”。［26］但是，十二年后，这一权力仅属于巡抚、巡按。《明会典》载：“弘治十八年奏准：凡天下诸司官员，才行超卓者，抚按官从公访举。”［27］其间，弘治九年朝廷确定了巡抚、巡按对于布按二司及府州县等官、教官的举荐权。弘治八年，朝廷定制：巡抚、巡按将所属不称职官员的事迹写成揭帖，密报吏部。［28］嘉靖二十二年重申了这一规定。嘉靖十七年，朝廷诏令按察司官员与巡按御史在外有作奸犯科者，按察司官员听巡按御史劾奏，而御史需要由都察院考察。但是，巡抚、巡按的考察意见并不能客观反映真实情况，所以嘉靖二十五年，朝廷令吏部与都察院严加查访，“如有贪酷实迹者，不拘曾经抚按旌举，俱要开奏罢黜”。［29］

根据上述资料，我们可以认为自天顺年间开始，巡按御史获得了对方面官的考察权和举荐权，一直持续到明朝灭亡。借助这一权力，巡按御史在官员的考核升迁中发挥着十分重要的作用，能够为都察院和吏部判断官员优劣贤否提供主要的参考依据。这两项权力的获得，不仅使巡按御史掌握了布、按二司的官路仕途，也使得按察司长官对于巡按御史落于被动地位。正德年间，浙江按察使梁材以清直耿介着称。当时巡按御史是梁材的同乡。梁材自以为较御史年长，故“自居”前辈，使得御史大为不满，以为梁材傲慢，竟因此“诬奏之”。［30］由此可见，早在正德年间，按察使已不可能取得跟巡按御史平等的地位。《明会典》记载“迨后按察司官听御史举劾，而御史始专行出巡之事。”［31］当是说弘治年间的事情。总之，巡按御史地位的提升，使得按察司叨陪末座，于是按察使不再能够与其“颉颃行事”，而变为了承行之官，“唯唯承命，不得稍致商榷”，仅是“列位随行”而已。［32］巡按御史地位的提升，从其坐骑的变化也可以窥出端倪。洪武时，御史出巡只能骑驴，宣德时准许骑马；洪武时，御史出巡都要拜见知府、知州，逞论对于更高级的三司长官，到了宣德年间，御史出巡都“序于三司官之上”。其理由是御史“任纪纲之职，受耳目之寄。纠劾百僚，肃清庶政”，不能有“失观瞻”。［33］至此，巡按御史开始单独负责巡视工作，从而严重破坏了地方双轨监察体制。

四、明代地方双轨监察体制演变的原因

揆诸史册，造成宣德之后巡按御史权力的不断扩张，按察司地位逐渐下降，职权日益萎缩的原因，主要在于以下两端：

第一，朝廷重内轻外之势愈演愈烈。

在中国古代，出于对权力控制失效的担忧以及由内控外的预设，最高统治者往往对身边近臣比较防范，故而对近臣往往予以特别重视，对于朝廷之外的官员则容易忽略。所以“重内轻外”成了古代朝廷用人的一个普遍现象。正如顾炎武指出那样：“北齐宰县，多用厮滥。至于士流，耻居百里。五代选令，必皆鄙猥之人。自古以来，以社稷民人寄之庸琐者，有此二败。以今准古，得无同之。”［34］清代王庆云总结：“前代设官，重内轻外。牧守处迁谪而州县多杂流”。［35］尽管历代企图力挽狂澜者数见不鲜，然重内轻外之势始终未能从根本上改变。清人在《明史》中指出：明初“重监司守牧之任”，六部尚书有的直接出京担任布政使，六部侍郎到地方担任参政的，也不乏其人，布案二司长官直接进京担任尚书、侍郎或者通政使、大理寺卿的，更是数见不鲜。当时“守牧称职，增秩或至二品”的现象时有出现。然而，天顺而后，“巡抚之寄专，而监司守牧不得自展布，重内轻外之势成矣。”［36］以上所言，是指“巡抚之寄专”，而巡按之势膨胀，亦在天顺之后，其关键节点是孝宗弘治时期。英宗北狩，酿成“土木之变”，明代由盛转衰，社会风气日益浇漓，官吏的操守也急转直下。其间，巡按御史堕落颓废的现象也多有发生，故朝廷多次强调巡按御史要克己奉公、认真履职。

所以，成化以降，朝廷对于巡按御史的选授，更加谨慎。不但强调对新任御史要进行刑名技能的训练，甚至对于巡按御史的年龄也作出了要求。成化十年，朝廷定制，强调御史需进士出身，或者从现任官员中选授：“御史缺，选进士年三十以上者，问刑半年，考试除授。博士、行人、推官、知县、兼选。仍试职。”过了十年，朝廷又下令：“试监察御史一年已满，刑名未熟，再试半年。仍前考试实授。”［37］弘治元年，朝廷定制：“行人、知县等官，送都察院理刑半年”，待期满方由都察院考核评价，然后送吏部选用。［38］到了弘治时期，孝宗又出台新规。弘治六年，为了使御史员缺得到及时补充，朝廷下令御史“不必限定几年一次行取”。但经考选之员，起初不能授予御史身份，而是“照原职分送理刑”。彼时，行取的御史理刑时间也有所延长，虽然也有象之前一样“理刑半年”的，但也有“试职一年”的，“本院仍考其堪任者除授”。［39］种种迹象表明，孝宗一改过去巡按御史多用慷慨敢言的年轻之士，而偏重于老成持重之人。据《治世馀闻》记载，孝宗曾召见左都御史戴珊与吏部尚书刘大夏，曰：“尔等各衙门，凡事都奏行巡按御史勘报，岂以此官公道可托耶？”刘大夏对曰：“无他，以巡按御史一年一换，无久交，不制肘，故事多责成之。”孝宗没有否决刘大夏的看法，但指出：“权之所在，惟有识量者能不移其心。”他担忧巡按御史恃权而骄，“好承奉，任喜怒，将或以是为非，以贤为不肖”，不能正确行使权力、履行职责，反而伤害百姓。于是，其特别嘱咐都御史戴珊今后派遣巡按御史，“务拣老成有识量者，毋用轻躁新进之人。仍以此意，行与各巡按御史知道”。［40］朝廷对选任标准的提高，自然会带来巡按御史素质的改善。相应的，巡按御史日益受朝廷倚重，按察司官员与其“颉颃行事”的故事也逐渐成为明日黄花。

第二，道臣的地位日益凸显。

与布政司、按察司地位日益低下同时，道臣地位却日益提高，这也是布政使司、按察司与巡按御史权势日益失衡的重要原因。所谓“道臣”，即布政司、按察司、都指挥使司的副职担任的“分巡道”“分守道”“兵备道”“学道”“粮道”等“道”的长官。

明代按察司管理地域广大，责任重大，其长官难以兼顾。因此，洪武十四年，朱元璋在复置按察司的同时，“并置各道桉察分司”。［41］洪武十五年，朱元璋一次性就派遣五百余人尝试在全国广泛设置按察分司，由五百余人各按治两县。朱元璋对他们寄以厚望，授予他们的权力也很大，“凡官吏贤否、军民利病，皆得廉问纠举”，并约定一年就进行考核、升迁。［42］洪武二十九年，全国按察分司为四十一分道。然而，朱元璋设置按察分司的效果不理想，寻设寻废。在朝廷的主持下，从成化年间起，按察司之下又划分了很多道，由按察司的副长官按察副使、佥事领衔分领若干府州县，叫做“分巡道”。与“分巡道”对应，布政司的佐官参政、参议分别管辖与监察几个府州县的钱谷税粮，这类道叫做“分守道”。分守道、分巡道之外，都指挥使司的副职也可能承担某项专门事务，比如漕粮运输、食盐运输，由此设立兵备道。朝廷往往还从中央直接派员到地方，分别督领几个府州县的文化教育、钱粮税收等事务，从而设置了“学道”、“粮道”，其长官亦被称为“学道”、“粮道”。

本来，道臣多只是布政司、按察司的副职，地位、权力都不如三司，且须接受三司节制。但是明代中后期以降，政治日益腐败，社会矛盾加剧，很多地方民怨沸腾。很多地方布政使、按察使却严重渎职，无法弥盗安民，深令朝廷失望。于是，朝廷选择了一些道臣，企图通过提高其品秩、扩大其事权的方式让其充分发挥作用以巩固统治。为此，很多道臣获得了“按察使”的头衔。如成化四年，因江西地方旱灾，朝廷将江西巡按御史赵敔任命为江西按察司使。［43］然而，当时江西已经有按察使。成化六年，宪宗给兵部尚书白圭的谕旨中提及“江西亦有抚民按察使赵敔”，［44］可见赵敔担任的是“抚民按察使”。其“抚民按察使”是因事而设的特殊官职。

万历之后，道臣升按察使衔的情况开始较多地涌现。一些道臣或因所领地域、事务重要，或因政绩卓异，逐渐升格为按察使，其所领诸道也因而独立或基本独立于原先的三司。比如徐州兵备道张纯的官衔升为“徐州兵备按察使”。［45］辽东宁前兵备道李松官衔为“辽东宁前兵备按察使”。［46］很明显，这些“按察使”不可能是负责一省司法、监察的臬司长官，其是由参政、参议、副使、佥事等级别较低、事权较轻的职官升衔而来，性质仍然是道臣。然而，每个省里，作为三司之一的臬司长官，按察使依然存在。于是，数位“按察使”并存于某些省份的情况屡见不鲜。而且，由于道按察使与臬司长官品秩相同，是因时因事因人而特设，其所领之事务一般不会隶属于三司。于是，按察使的头衔越发不被人重视，其权力进一步萎缩，作用进一步式微。

五、明代地方双轨监察体制演变的历史鉴戒

中国历代无不重视对地方的监督与控制。于是，地方监察制度成为历代官僚政治的核心内容之一。明代统治者在总结历史经验教训的基础上，煞费苦心地构建了地方双轨监察体制以期巩固中央集团、维护封建统治。御史巡按无疑是该制度的亮点和重点。所以，该体系建立之初，即面临两大问题：首先是避免巡按御史势力膨胀，重蹈汉唐覆辙，让监察机构随着权力扩张演变为最高一级地方行政机构，挑战朝廷权威；其次才是遏制腐败、铲邪剔蠧，确保吏治清明。

就第一个问题而言，尽管巡按御史权力日益扩大，地位上也实际凌驾三司之上，但终明之世，巡按御史始终是临时派遣的监察机构，没能如汉代的刺史，唐代的按察使、采访使那样发展成尾大不掉之势力，形成割据一方的诸侯。个中原因，除了明代皇权高昂，皇帝干纲独断，中央集权空前严重，且巡按御史一年一代，有固定的巡视期限和严格的考核制度之外，其不同程度地受到按察使、布政使等地方官员的掣肘，受到巡抚、总督、镇守中官的制衡亦是重要原因。其经验意义并非本文论述的主旨。

就第二个问题而言，巡按御史代天子巡守，确实在一定程度上起到了整肃吏治、荡涤邪恶、与民伸冤的作用。如天顺年间，朱鉴巡按广东，重点整顿司法领域，审录囚徒，“多所平反”。［47］正统年间，韩雍巡按江西，嫉恶如仇，“黜贪墨吏五十七人”， 江西刁民闻风敛迹。［48］正德时，王应鹏巡按山东，“铲邪剔蠧，不数月而风清齐鲁”。［49］所以巡按制度历来受到很高评价。历史也表明，凡是巡按制度贯彻落实比较认真的时代，往往是朝政比较清明、百姓比较安乐的时代。然而，历史的发展让巡按御史逐渐凌驾于三司之上，按察司在外力（巡按御史的压制）和内力（道臣的上升）的作用下，日益失去话语权，沦为巡按御史的陪衬；同时，按察司对巡按御史的监察失效，导致地方双轨监察机制日渐式微，未能充分发挥其理想的作用。明代原先对巡按出巡进行了诸多限制，如回避、慎交际等，但不少制度“在嘉靖、万历时已成具文”。［50］该体制从设立、完善到衰落，既体现了历史的嬗变，更是明代政治生态环境不断恶化的反映。当然，封建社会的权力监督制约最终难免失败，这是由其为封建帝王服务的性质决定的。但是，如果把所有事情失败的原因都简单地归因于此，未免失之空泛而毫无意义。倘如此，我们也只能寄希望于英君明主，失去了在此讨论的必要。这不是对待历史的正确态度。纵观明代地方双轨监察体制的嬗变过程极其原因，我们应该从中吸取经验教训：

首先，重视立法，不断完善制度。揆诸史册，历朝历代无不重视制度建设。大凡贤君明主，亦是良法之开创者。如秦始皇废分封置郡县，推行车同轨书同文；唐太宗完善三省六部，采取租庸调制。伟大的帝王势必与优良的制度联系在一起。明太祖朱元璋是可以比肩上述帝王的英明君主，其为保朱家江山万世一系，可谓宵衣旰食、殚精竭虑。其开创了巡按御史制度和地方双轨监察体制，可谓深谋远虑。后代君主不断细化各项规则，日益完善该制度，使其在激浊扬清、防止地方行政、司法的各种弊端上发挥了不可忽视的作用。尽管随着历史发展最终改变了该制度的走向和运行的逻辑，致使明代地方监察体制在运作中弊端横生，甚至形同虚设。巡按御史制度和地方双轨监察体制也也随着朱明江山的易主而走到末路。然而，“纲纪废弛”的形成与整个政治生态环境密切相关，并非立法所能凑效，但是其法制建设本身的努力值得肯定。［51］我们当前正在进行并不断深化的监察体制改革也应当逐步建立、健全监察法制，细化不同监察领域的规定，明确具体的监察事项和监察权力，摆脱地方党委与政府对监察工作的干扰，明确监察队伍的责任，推动监察人员专业化，从制度上保障监察活动顺利实施，实现对地方领导干部的全面监督。

其次，确保权力动态制衡。人类历史表明，制衡是权力活动的永恒课题；权力制衡是监察体制设计和运行的核心问题。明代地方双轨监察体制在前期之所以能比较有效地运行，端在于巡按御史与按察司相互牵制，能很好地维持一种“颉颃行事”的局面。按察司和巡按御史两条轨道均采取中央垂直管理的模式，直接掌控在皇帝手中。这首先就能起到中央与地方信息沟通的作用，使中央易于掌控真实的地方动态，减少信息壅蔽之虞。其次，双轨监察能起到“大小相维、上下相制”的效果。按察司是常驻地方的监察机构，盘旋既久，人地两熟，但可能牵涉地方人事众多，深陷地方利益泥潭，行事未免颇受掣肘。巡按御史官衔卑下，看似力量单薄，但其系临时委派，一年一代，与地方瓜葛不深，能超脱地方利益之上；且其直接受命于皇帝，具有钦差身份，行事方便，故敢于以“小”搏“大”，雷厉风行而较少顾忌，但又不会因地位过高、权力过大而具备抗衡中央的资本。总之，常驻监察机构与临时监察机构各有利弊，明代统治者结合二者长短，合而为双轨监察机制，实现了对地方的立体化监督，可谓一种积极的制度设计。令人遗憾的是，在后来的历史发展中，官僚政治生态的变化致使双轨中一轨（巡按御史）独大，对另一轨（按察司）颐指气使，使得后者日渐沦为陪衬，失去抗衡的实力，终于导致该制度的面相与运行效果离设计的初衷渐行渐远。权力架构的设计固然需要巧妙的构思，确保权力在复杂的社会实践中实现动态制衡的局面，更是一项艰巨的工程。这个问题对于时下的监察制度改革及其将来的运作，应该有些许鉴戒意义。