长丰县扎实推进乡镇综合执法改革试点

● 谷长志

长丰县下塘镇是安徽省确定的首批经济发达镇改革试点。从2012年开始，下塘镇探索推进行政管理体制改革，重点扩大了项目审批、城镇规划建设管理、国土资源管理、环境保护、社会治安、限额以下招投标、劳动保障、组织人事等方面的行政管理权限。据统计，长丰县共下放45项权限，这进一步强化了下塘镇经济社会管理自主权。5年来，下塘镇经济发展、社会管理、公共服务等职能得到强化。但是随着经济的快速发展，城镇化加速推进，华夏产业新城快速崛起，现行的行政执法体制与当前城镇建设管理要求已不相适应，逐渐暴露出很多问题。突出表现为：乡镇政府执法权限受限、执法权责不匹配、乡镇政府与县级执法部门衔接不畅等。为进一步推进乡镇综合行政执法体制改革，推动执法重心下移，加快构建乡镇行政执法新机制，实现乡镇公共服务、依法行政和社会管理能力提升，2017年，又启动镇级综合行政执法改革试点。

一、有序推进改革，推动执法重心下移

2017年3月，下塘镇综合执法改革启动。长丰县将一部分县直单位行政执法权力下放给乡镇，方便乡镇执法。此次改革中下放执法内容涉及城市管理、环境保护、安全生产、人力资源、农业农村、水务、文化市场7个领域。改革试点围绕“分领域”“分批次”“分阶段”的思路进行，遵循“部门放得下，乡镇接得住”的原则，制定了部门的下放权力清单以及乡镇需要的权力清单。同时，按照“成熟一批，下放一批”的原则，在特定区域和行政权力边界内，由县政府分期分批、依次授权，逐步扩大、延伸和拓展镇级行政执法权限，切实解决基层百姓民生、社会发展和综合管理等领域的执法难题，首批下放权限由最初的460项缩减至最终确定的153项。与相对集中的行政处罚权直接关联的行政检查权、行政强制权一并集中。

二、组建综合执法局，明晰职责

一是组建综合执法局。下塘镇城市管理分局更名为下塘镇综合执法局，具体承担下塘镇行政区域内已批准的相对集中行政处罚权，业务上接受县政府法制办及各行政执法部门指导。按照“编随事走”的原则，统筹机构编制资源，在批准机构限额内，将涉及相对集中处罚权范围的原分散在相关内设机构的环境保护、规划建设、安全生产的全部职责及编制和文化市场监管、水务管理、农业管理的部分职责以及编制一并划转至综合执法局。二是明确执法主体。下塘镇政府在其行政区域范围内集中行使经批准的相对集中行政处罚权及相关执法职权，具有独立行政执法主体资格。下塘镇政府根据《长丰县下塘镇相对集中行政处罚权试点工作实施方案》进一步完善经济发达镇综合执法机构职责和权限，具体承担相应执法职责。

三、确定人员，强化培训

一是核定编制与人员。下塘镇综合执法机构人员为国家公务员和事业编制人员。根据经济发达镇行政体制改革试点工作精神，党政领导和工作人员可以交叉任职的规定，下塘镇党政机关原有各职能机构人员根据本次相对集中行政处罚权试点工作改革规定，原有机构撤销合并后，人员和职能划归综合执法局统一管理。除了下塘镇党政机关主要领导和后勤服务人员外，下塘镇综合执法局核定编制22名。二是加强执法规范化工作。要求下塘镇全体执法人员进行法律知识和执法能力培训，并组织参加安徽省行政执法人员资格考试，目前，全镇已有109名工作人员取得执法资格，另有28名执法辅助人员通过执法证件申领考试，取得辅助行政执法证件。通过执法培训，解决基层行政执法力量执法能力不高的问题。三是强化业务培训。组织县直相关下放权力的职能部门抽调业务骨干，对下塘镇综合执法队伍的行政执法人员通过以案释法、通用法律知识轮训等多种方式进行培训，同时采取“跟班学习”“下派指导”等方式培训综合执法人员，通过近两个月时间学习培训，确保综合执法人员全面熟悉执法业务和单独办案能力。

四、统一制度，网格管理

一是积极推行“三统一”制度。为确保综合执法逐步走上法制轨道，在改革中，坚持“三个统一”，即统一执法文书，根据相关规定规范行政执法文书和案卷档案管理；统一执法程序，落实行政执法责任制和《安徽省行政执法人员管理办法》，明确立案、调查取证、集体会商、处罚决定、文书送达等岗位职责和时间节点；统一处罚标准，结合权责清单制定，梳理执法权限，规范自由裁量权行使，对自由裁量权的运用范围、行使条件、裁决幅度、实施种类等予以细化分解。二是实行网格化管理。调动基层村居巡查力量，村主任、小组长为网格责任人，负责巡查、发现、制止辖区内所有违法行为，将辖区内有关规划、环保、水利等违法行为上报镇综合执法局，由镇综合执法局进行处理。年底，对网格化相关责任人员考核奖惩，奖优罚劣。

五、健全制度，强化监督

一是强化制度建设。为了使各项改革措施能够用制度进行规范，出台执法衔接协调、综合考核评价、执法联席会议、信息资源共享以及责任追究、执法规范等方面配套制度。下塘镇综合执法局制作了《综合执法使用手册》，进一步细化各工作岗位职责、执法人员工作守则、执法人员十不准、十条禁令、文明用语、档案管理等制度，真正做到文明、公正、高效、便捷、规范执法。二是加强监督考核，落实责任追究。县政府及有关部门采取多种方式加强对综合执法工作的监督检查，并将下塘镇综合执法工作纳入政府绩效考核、依法行政考核。下塘镇建立行政执法检查、违法投诉举报、案卷评查等制度，开展形式多样的行政执法监督活动，对行政执法人员的执法情况实行执法人员档案管理和量化考核，对执法活动中出现的不当行为及时纠正。

经过一段时间的运行，乡镇综合执法改革的成效逐渐显现。

一是基层乡镇行政执法的困境得以解决。直观判断即可认定的违法行为能够及时发现、及时处理，实现了“短平快”，有效破解了过去乡镇行政管理中“看得见的管不着”“管得着的看不见”的行政执法瓶颈，同时，还有效解决了县级部门执法力量不足、执法缺位等问题，实现了乡镇执法工作“关口前移、重心下移”，解决了基层执法的盲区和空白。二是建立了权责对应的基层行政管理体制。通过放权于下塘镇、还政于基层的行政管理创新，既使乡镇依法行政有了抓手，做到了“一支队伍管全部”，也使乡镇公共服务的能力进一步提升，打破了乡镇有责无权的尴尬局面，充分发挥了基层行政管理和为民服务的潜能。三是探索了乡镇综合执法改革的路径。下塘镇充分发挥熟悉辖区基本情况的优势，根据日常巡查、检查、举报、投诉等线索，多次对镇区违章搭建、违法建设、市场管理、环境污染等进行综合执法，对违法行为进行了有效治理。试点以来，下塘镇在城管、安监、环保、人社、农业等多领域共查处违法违规案件34起（含简易程序），其中违法建设案件立案4件，环境保护案件立案2件，人力资源案件立案1件，安全生产案件立案1件，农业违法案件立案1件。