中山市推进从事生产经营活动事业单位改革

● 中山市编办

中山市坚持改革创新，大力推动从事生产经营活动事业单位改革，激发事业单位活力，强化事业单位公益属性。改革从1998年开始，分两个阶段进行，持续了近20年。改革重点是：借助国资平台转企，分步实行脱钩和改制；推进技术审查市场化，进一步放开市场准入；一单位一策，确保改革精准有效。

推进从事生产经营活动的事业单位改革是深化事业单位改革的重要组成部分。为着力解决事业单位从事生产经营活动存在的政企不分、事企不分，以及体制不顺、机制不活、效益不高等问题，广东省中山市坚持改革创新，先行先试，横向全面清理，纵向重点突破，切实理顺事企关系，激发事业单位活力，强化事业单位公益属性。

一、改革的两个阶段

中山市推进从事生产经营活动事业单位改革大体可以分为两个阶段。

一是先行先试，全面清理阶段。1998年至2002年，衔接党政机构改革和国企改革，在广东省尚未就事业单位系统分类的情况下，先行探索将事业单位划分为执法监督型、行政管理型、社会公益型、社会服务型、经营服务型五类，并在分类的基础上，重点落实机关事业单位与所办企业脱钩以及政府今后不再举办实行企业化管理的事业单位的政策措施，积极推动包括会计师事务所、律师事务所、资产评估、勘察设计、市政工程、园林绿化、市容环卫、政府招待所等行业在内的经营服务型事业单位转企改制，共转制、撤并事业单位55家，占原市属事业单位的约1/3。

二是纵深发展，重点突破阶段。2011年，按照“事业性质，企业经营”的原则，对中山日报社和中山广播电视台两大媒体进行体制改革，实行事业单位、企业管理、市场运作。2016年，中山广播电视台将有关经营、非新闻类节（栏）目制作及广播电视网络建设管理、改造等职能剥离，划入中山广播电视台下属的广东声屏传媒股份有限公司，实现采编与经营分开。2016年底，中山日报社和中山广播电视台经营业务股份制改革已全部完成。2014年，结合项目投资技术审查市场化改革和行政审批中介服务事项清理规范工作，对承担与主管部门行政审批相关中介服务的事业单位实行脱钩改制，先后将市建设工程质量检测中心、环境保护科学研究院、规划设计院、防雷设施检测所等脱钩转企。

二、主要改革探索及成效

（一）借助国资平台转企，分步实行脱钩和改制。2001年，中山市印发《中山市市属事业单位脱钩改制实施方案》和《中山市市属事业单位所办和管理的企业脱钩改制实施方案》，按照“脱钩、分类、放权、搞活”的思路，全面清理规范事业单位，对已实施企业化管理或可按企业运作的事业单位，以及须转为企业管理的科研、勘察设计、经济鉴证类等事业单位分步实施脱钩改制。纳入改革范围的事业单位，具体分两步实施，一是全部撤销事业单位，收回事业编制，取消行政级别，与行政主管部门脱离隶属关系。二是连同资产负债、人员整体移交到市国有资产平台公司，再按照国企改革政策进行分类改制，或改为国有控股、参股企业，或转制为民营企业，或进行关停撤并。通过分步走策略，使得转企与改制有序衔接，实现了改革力度和改革稳定的有机统一。

（二）推进技术审查市场化，进一步放开市场准入。随着改革的深入，中山市对从事生产经营活动事业单位改革的重点，逐步从最开始的“清理规范、职能归位”向“破除垄断、激活市场”转变。早在2014年，中山市就启动了项目投资技术审查市场化改革，先后出台了《中山市项目投资建设审批体制改革实施方案》《中山市项目投资建设技术审查市场化改革方案》《中山市项目投资建设技术审查事项及改革要求》等文件，以市场导向为原则，放开行政审批所涉中介服务市场，将审批部门及其所属事业单位承担的技术审查业务通过政府购买服务方式转移给符合资质的社会组织或中介机构承担，审批部门不再直接进行技术审查，而是依据审查机构出具的评审报告作出行政审批，最大限度消除行业垄断和地方保护。在此改革背景下，原由市建设工程质量检测中心、环境保护科学研究院、规划设计院、防雷设施检测所等事业单位承担的建设工程质量检测、环境影响评价、城市规划设计、房建市政工程防雷装置设计技术评价、防雷装置检测等业务先后向市场放开，为营造公平公开、竞争充分的技术服务市场环境筑牢基础。

（三）一单位一策，确保改革精准有效。按照“成熟一个、转制一个”的原则，对从事生产经营活动的事业单位改革路径逐项论证。一是每个涉改事业单位均由主管部门制定改革方案，经政府审定后印发实施，并成立以主管部门主要领导为组长的领导小组，抽调专人组成工作组推进改革，确保改革过程中队伍不散、业务不断、质量不降。二是综合考虑行业特点、资质要求、成熟程度等因素，分类设计改革路径。对中山日报社、中山广播电视台等股份制改制成熟的，积极推动其挂牌上市；对环境保护科学研究院等专业技术主导的机构，采取“技术参股”方式改革，鼓励具有环评工程师等相关专业资质的工作人员走出去，组建中山市环境保护科学研究院有限公司，由国资企业控股51%，自愿组建公司的原环保系统工作人员持股49%，实现经济独立、自负盈亏。三是为最大限度减少改革阻力，对转企事业单位在资产处置、人员分流、股权分配等方面作出规定。同时，为加快转企改制进程，避免改制企业在初始运行时承受过大经营压力，采取“扶上马、送一程”的必要措施，保障转企单位业务连续性和后续发展动力。如对市建设工程质量检测中心的脱钩转制设置5年过渡期，市住房和城乡建设局制定相应措施扶持该中心工程项目检测业务平稳发展。

改革后，一是进一步实现事企分开。政府从直接办事业、管事业、管企业中脱身，将工作重心转移到行业管理上来，有效解决了改革前事业单位既当“裁判员”又当“运动员”的问题，如建设工程质量检测职能从市建设工程质量监督站分离后，市建设工程质量监督站将工作力量投入到强化市场监管、规范检测机构监测行为上，通过“双随机”检查、纳入诚信管理体系约束企业行为等方式加强事中事后监管，进一步提升监管效能。

二是进一步激发市场活力。通过政府逐步从市场领域退出，还权于社会，让利于企业，使得市场中的企业、中介机构和其他社会组织的积极性得到激发，吸引更多、更丰富、更多元化的投资主体参与到公共服务供给上。如2015年建设工程质量检测中心脱钩改制后，中山市检测业务全面走向市场，目前，共有22家检测机构，业务覆盖桩基检测、结构检测和见证送检等，市场活力得到进一步激发，检测行业年产值从2014年的3000万元增长到2017年的1.67亿元。

三是进一步调动企业积极性。事业单位脱钩转企后，摆脱了事业单位管理体制的束缚，获得了更宽广的自由度和发展空间，能够作为独立的市场经济主体中参与市场竞争，自负盈亏，从而调动起企业的自主经营、自主创收的积极性。多个转制企业改革成效显著，如中山广播电视台2017年主营业务收入1.4亿元，净利润近4000万，较转制前分别增长了约50%和100%；市环境保护科学研究院有限公司年产值从转制前的600万元增长到2017年的1800万元；市防雷设施检测有限公司原雷电防护装置检测乙级资质升级为甲级资质，检测业务约占中山市防雷检测业务总数的80%。