关于部门及内设机构编制配置的思考

● 仇大源 束晓清

一个部门配置多少人员合理且能保障有效运转、发挥职能作用？在每个部门内部，内设机构至少需要多少人？综合机构和业务机构之间什么样的比例合理？部门及其内设机构领导职数多少合理？回答上述问题，不仅是机构编制管理的“基本功”，更是做好地方党政机构改革准备工作的“必修课”。

我们在某省选择了13个设区市，选取普遍设立、职能相对稳定、管理较为规范的14个部门作为市级层面的研究样本，同时，在这13个设区市中又分别各选取1个县（市）、1个区，在选取的县（市）、区中选择同样的14个部门作为县级层面的研究样本，对这些样本进行了详实的数据分析。通过数据分析，以期发现当前地方部门及其内设机构编制资源配置存在的问题，探索编制资源配置的内在规律，并提出改革的建议。

一、研究样本的基本情况

（一）部门及内设机构的编制规模

从统计数据看，县级平均设置41个党政机构，行政编制数平均为23名。由于县（市、区）级市场监管部门是由原工商、质监、食药监三个部门合并而来，市场监管局平均行政编制最多，为209名；其次是纪委机关，为112名。除部门管理机构外，台办的平均行政编制最少，仅为3名。

区级平均设置35个党政机构，行政编制数平均为16名。市场监管局最多，为122名，其次是纪委机关，为38名，特点与县级相似。平均数最少的是民族宗教局，仅为3名。总体而言，统战部、台办、科技局、民族宗教事务局等部门行政编制平均数均相对偏小。

我们将各层级不同区间的编制数比例进行了测算，见表1。

通过表1数据可以发现，在设区市，行政编制数在40名以上的占比较大，为49%；县（市）一级，行政编制数在11-20名之间的占比较大，为31%，行政编制数在10名以下的也占到了21%，二者合计占50%以上；在区一级，行政编制数在10名以下的占比较大，达到了50%。由此可以看出，在县（市、区）级层面，部门规模偏小的问题比较突出。

表2是以部门为基础单元，反映部门内设机构编制占比情况。需要指出的是，内设机构编制比计算方式为：（行政编制数—部门领导职数）/内设机构数。这个数据显示了部门内设机构编制配置情况。

表1 各层级不同区间编制数占比情况

表2 各部门内设机构编制比

表3是以层级为基础单元，反映出不同层级部门内设机构编制的配置情况。

表2和表3数据显示，由于部门偏小，若除去领导职数，部门内设机构编制配置非常少。在设区市，内设机构平均编制3-5名的占比最大，为43.4%，平均编制在3名以下的约占47%；在县和区一级，均为内设机构平均编制1-2名的占比最大，分别为47.3%、59.6%。同一个部门，在不同层级，越到基层情况越糟糕。在设区市，多为3名，而在县（区）一级多为1名。加上强调上下对应、职能划分过细等原因，造成“连锁反应”，在人员编制一定的情况下，市、县（市、区）普遍出现了“一人处（科）室”的现象。

此外，由于行政编制数少，部分行政机关不得不通过社会化用工或行政事业混岗的方式来满足日常工作需要，设区市级部门实际工作人员达到20人以上，县级部门实际工作人员普遍达到10人以上。这些做法可能会带来新的问题，如“同工不同酬”、晋升空间不同等，引发新的矛盾。

（二）内设机构结构

据统计，在设区市，综合处室占比集中在10%-20%之间，最小的为6%，最大的为80%，平均为27%。部门设有2个综合处室的部门占比较高，为38.5%。在县（市）级，综合科室占比集中在10%-20%之间，最小的为6%，最大的为82%，平均为21%。部门设有1个综合科室的部门占比较高，为51.1%。在区一级，综合处室占比集中在10%-20%之间，最小的为7%，最大的为85%，平均为35%。设有1个综合科室的部门占比较高，为75.8%。具体情况见表4、表5。

各层级中，综合处（科）室占比主要分布在10%-20%之间，占比平均值为30%。综合业务比如果偏高，将意味着综合机构和综合类工作人员占用较多的编制资源，服务于部门自身的人员较多，真正为公众提供业务服务的公职人员偏少。这种资源配置情况，容易导致部门无法聚焦业务主业。在实际运行中，由于管理不够规范，部分地区、部分部门综合与业务内设机构比例不合理。

表3 各层级内设机构编制比

表4 各层级综合科/处室占比

（三）官兵比

官兵比以两种方式进行计算：一种为部门领导官兵比，计算方式为：核定部门领导职数/核定行政编制数；另一种为内设机构领导官兵比，计算方式为：核定内设机构领导职数/（核定行政编制数—核定部门领导职数）。

表6反映部门领导官兵比的情况。在设区市，部门领导官兵比最低的为3%，最高的为36%，平均为12.6%，其中占比较高的区间为10%-20%，占比约为45%；在县一级，部门领导官兵比最低的为6%，最高的为76%，平均为31%，其中占比较高的区间为30%以上，占比约为55%；在区一级，部门领导官兵比最低的为7%，最高的为138%，平均为40.7%，其中占比较高的区间为30%以上，占比约为66%。

表7反映了内设机构领导官兵比的情况。官兵比大于1就意味着“官多兵少”；若官兵比出现负数，则意味着核定内设机构领导职数多于核定行政编制数。在设区市，内设机构官兵比平均值为2.4:1，中位数为2.3:1，最高的为-33:1，最低的为0.6:1。其中大于2的部门占比较多，为48.9%。在县（市）级，内设机构官兵比平均值为6.7:1，中位数为4.8:1，最高的为-20:1，最低的为0.6:1。其中大于2的部门占比较多，为53.8%，出现负数的情况也较多，占比为31.9%。在区一级，内设机构官兵比平均值为17:1，中位数为13:1，最高的为-26:1，最低的为0.3:1。其中大于2的部门占比较多，为39.9%，出现负数的情况也较多，占比为35%。

由此可见，官兵结构失衡的情况在县区层面更为明显。部门指挥岗位偏多，领导职数超配，导致面向社会提供公共服务、从事监管执法的基层一线人员相对不足。以某县为例，县委组织部共核定行政编制12名，领导职数为14名，领导职数超出核定行政编制数2名。公务员队伍正常的人员配备应呈现“正金字塔”型，而“官多兵少”却表现为“倒金字塔”型，严重影响工作效率的提高、职责任务的有效履行。

二、下一步改革的思考

（一）明确综合处（科）室设置限额

针对综合业务机构比重较高的情况，建议明确综合处室设置的限额。如《山东省行政机构设置和编制管理办法（试行）》规定，“行政机构内设机构实行综合设置，数量不得超过上一级业务部门内设机构。内设机构设置在10个以下的，非业务机构一般不超过2个；内设机构设置在10个及以上的，非业务机构占比不超过30%”。参照部分设区市制定的“业务处室的人员编制不少于部门总编制的70%，非业务处室的人员编制不超过部门总编制的30%”规定，结合数据分析中占比平均值为30%的现状，建议综合处（科）室占比不超过内设机构总数的30%。

表5 各部门综合科/处室占比

表6 部门领导官兵比情况

表7 内设机构领导官兵比情况

（二）严格领导职数管理

针对部门官兵比高的情况，建议进一步规范领导职数管理，对少数新增职能多、改革任务重、管理幅度大的党委政府部门确需新增领导职数的，从严把关。各级机构编制部门根据机构设置、领导职数核定的情况，建立管理台账，逐步建立机构编制领导职数管理约束机制。建议探索由上级对下级党政群机关的部门领导职数实行总量控制，在核定的内设机构领导职数总量内，由下级结合工作实际具体确定各内设机构的领导职数，提升机构编制资源使用效益。结合部分地区已有做法，建议在设区市部门编制规模10名以下的，原则上设1正1副；编制11-20名的可设1正2副；编制21-30名的可设1正3副；编制31名以上的可设1正4副。内设机构编制3名以下的设1正，4-6人的设1正1副，7人以上的设1正2副。

（三）规范内设机构编制数

针对部门内设机构偏多、职能分工过细、权责交叉等问题，建议加大整合力度，积极推行大处（科）室制，并明确内设机构最低人员配备标准。如《江西省各级人民政府行政机构设置和编制管理办法》规定，设区市人民政府行政机构的内设机构，少于3名行政编制的，不得设立。县级人民政府行政机构的内设机构，少于2名行政编制的，不得设立。再如《山东省行政机构设置和编制管理办法（试行）》规定，设区市人民政府工作部门内设机构一般不设置3人以下的科室。参照各地已有做法并结合数据分析中各层级部门内设机构平均编制数，建议设区市部门3人以下、县（市、区）部门2人以下不设内设机构。

（四）强化部门设置的编制基数约束

一定的行政编制总量只能承载一定数量的部门，两者此消彼长，部门多，平均编制数就相应少，为解决部门编制不足的问题，只有通过增加编制总量或设置机构限额来调节。在编制总量严控的前提下，中央对各地机构设置实行限额管理。根据中央有关要求，市县两级党政机构限额由中央规定，具体数额由省级党委实施严格管理。大城市党政机构不超过55个，中等城市不超过47个，县级党政机构区分大中小县不同情况，控制在30-37个左右。受部门干预、强调上下对应等因素的影响，难免出现部门偏小的情况。只有通过强化部门设置的编制基数管理，才能确保既不浪费编制资源，又能保证部门充分履行职能。为此，建议分类明确各级部门的最低行政编制数，从而倒逼党政机关合并设立或合署办公，进一步加大机构职能整合力度。

结合上述分析的内设机构结构及最低人员配备、领导职数配备等数据，我们对部门最低行政编制数进行了测算。在设区市，部门领导职数为1正1副，设1-2个综合处室、4-5个业务处室，每个处室最低3名行政编制，部门最低行政编制数为17-23名；在县（区）级，部门领导职数为1正1副，设1个综合科室、2-3个业务科室，每个科室最低2名行政编制，部门最低行政编制数为8-10名。建议行政编制数在2600名以上的设区市，机构限额为55个，部门编制基数明确为20名；行政编制数在2000-2600左右的中等城市（部分市、县），机构限额为47个，部门编制基数明确为15名；行政编制数在2000以下的县（市）或部分县改区的地区，部门编制基数明确为10名，机构限额为不超过37个；其他市辖区，部门编制基数明确为8名，机构限额为不超过35个。

（五）协同推进配套改革

积极推进相对集中行政许可权、综合行政执法体制改革等，探索设立行政审批局、综合执法局等机构。统筹机关事业单位改革，全面推进承担行政职能的事业单位改革，实现政事分开；为机关提供支持保障的事业单位，要优化职能与人员结构，与机关统筹管理；深化干部人事制度改革，完善政绩考核评价体系和奖惩机制，调动机关工作人员的积极性、主动性、创造性；强化人员专业培训、调整优化队伍结构，使在岗公务员的业务能力不断提升，推动部门编制资源得到高效利用；加强机构编制监督检查和评估工作，及时发现问题，确保地方严格控制机构设置和领导职数核定等。