行政复议管辖制度的适用与完善——兼论新组建地方司法行政机关行政复议案件的管辖权

吕 斌（陕西省西安市司法局）

根据《行政复议法》关于行政复议工作体制的规定，由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。随着国家机构改革方案的落实，各级司法行政机关将同时履行所在人民政府组成部门的社会管理和所在人民政府行政复议机构的复议审查的双重职责。因此，将出现由司法行政机关审理其自身作为被申请人的行政复议案件，进而涉及到现行行政复议管辖制度的适用与完善。由于《行政复议法》第14条对国务院部门的行政复议管辖设立了特别程序，所以本文将围绕新组建地方司法行政机关行政复议管辖问题进行论述。

一、行政复议管辖制度的立法现状与问题

法律意义上的管辖是指，确定各有权机关上下级之间，以及同级之间受理和承办具体事务的权限和分工。管辖制度是程序性法律规范的重要组成部分，但《行政复议法》关于管辖制度的规定与《行政诉讼法》的立法体例不同，没有单列管辖制度章节，仅在“行政复议申请”的章节中确立了“下管一级”的原则，并建立了“普遍选择管辖”与“相对垂直管辖”“特殊指定管辖”等相结合的管辖制度。但面对类型多样的行政主体，尤其是地方开发区管理机构设置中存在的编制性质、职权范围、管理体制等相关现实情况，《行政复议法》对行政复议管辖制度的规定相对缺乏系统性设计，导致行政复议案件受理环节和管辖权确定方面存在诸多争议，这也成为行政复议制度运行不畅的原因之一。特别是在当前机构改革和新修订《行政诉讼法》施行的背景下，行政复议管辖制度存在的现实问题显得尤为突出，具体表现在两个方面。

一是新组建地方司法行政机关带来的法律关系主体混同问题。行政复议管辖制度不完善、不系统，尤其是对行政复议机构作为行政复议被申请人的案件管辖权缺乏明确规定，导致此类行政复议案件的受理与管辖在程序上存在争议和障碍。但由于原政府法制机构主要履行“参谋、助手和法律顾问”的工作职能，并不具体行使社会管理职能，与行政相对人之间并不发生管理与被管理关系，引发行政复议案件的可能性很小。机构改革之前，这一问题显得并不紧迫，实践中只出现过个别因政府法制机构履行政府信息公开职责或行政执法监督职责而引发的行政复议案件。当前，根据《深化党和国家机构改革方案》的要求，新组建的地方司法行政机关同时行使对内和对外、管理和监督两方面职能。一方面，其作为地方政府负责法制工作的机构，行使行政复议机构的复议监督职能，具体办理行政复议案件；另一方面，作为司法行政机关，继续行使社区矫正、律师、公证等司法行政管理职权。由此，在相对人与司法行政机关之间发生行政争议的情况下，如果相对人向司法行政机关所在人民政府提出行政复议申请，就会出现司法行政机关作为行政复议机构，并办理其自身作为被申请人的行政复议案件。而且，由于司法行政机关相对于原政府法制机构具有更多的社会管理职能，随着全国区县级政府机构改革工作的完成，由地方各级司法行政机关办理其自身作为被申请人的行政复议案件的数量将会有所增加。在新的工作体制下，行政复议管辖制度确有必要进一步明确与完善。

二是行政诉讼“双被告”制度带来的行政复议与行政应诉工作衔接问题。新修订《行政诉讼法》规定，对于行政复议机关维持原具体行政行为的行政争议案件，相对人起诉到人民法院的，由行政复议机关与原行政机关作为共同被告参加诉讼，即实行“双被告”制度。且相对于原行政诉讼制度，在“双被告”制度下，行政复议机关成为行政诉讼被告和接受法院审查的可能性大大提高，行政应诉案件数量大大增加。2018年，全国范围内经过行政复议进入行政诉讼程序的案件占行政复议办结案件的34%。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第135条第二款关于“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任”的规定，在司法审判实务中，人民法院在行政复议机关作为共同被告的案件中，对行政复议决定的审查重点在于行政复议机关行使案件管辖权和职权依据的合法性问题。但由于现行法律关于行政复议管辖制度的规定相对原则，缺乏具体和可操作性的规定，行政复议机关在面对各类行政主体时，一方面是要畅通行政复议渠道，扩大行政复议受案范围和管辖范围，另一方面是由于缺乏明确的管辖和职权依据，也导致行政复议机关与人民法院在行政复议管辖权方面的法律适用与裁判观点出现不一致，例如当不服城市公安分局所作具体行政行为向政府申请行政复议时的管辖机关是公安分局的同级区级人民政府，还是其所在市公安局的同级人民政府，缺乏统一和明确的法律规定。所以，在部分案件被起诉至人民法院后，往往又会因为行政复议机关职权和管辖制度依据缺失，行政复议决定被人民法院予以撤销，导致行政救济程序空转，进而影响行政复议职能的有效发挥。当前，面对畅通行政复议救济渠道与行政复议管辖范围不清之间的矛盾，面对加大行政复议对行政争议的分流作用与行政复议职权依据不足之间的矛盾，等等，为提高行政争议化解时效，有必要进一步完善行政复议立法和改进行政复议管辖制度。

二、对确定新组建地方司法行政机关行政复议管辖权的建议

《行政复议法》第12条第一款确立了行政复议申请人对地方人民政府工作部门行政复议案件的管辖选择权，即申请人对行政机关作出的具体行政行为不服的，可以向该行政机关的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议。但是，《行政复议法》对行政复议机关负责法制工作的机构自身作为被申请人的行政复议案件的受理与管辖未作出相应规定，对管辖制度体系中的移送管辖和指定管辖等也没有作出明确规定，导致机构改革以来，在现行法律制度框架内，对于此类行政复议案件的受理与管辖存在两方面问题。一方面，根据《行政复议法》关于行政复议公正原则的要求，由司法行政机关办理其自身作为被申请人的行政复议案件，则其“既当裁判员又当运动员”，显然与正当程序原则有悖、与公正原则不符。实践中，有的地方对此类案件认为不宜受理，通过耐心细致的解释说明工作，引导申请人向上一级司法行政机关提出行政复议申请或者直接向人民法院提起诉讼或者直接移送其他行政机关管辖。另一方面，根据《行政复议法》的规定，司法行政机关所在同级人民政府是此类行政案件的法定复议机关，对此类案件享有当然的管辖权。实践中，也有的地方对于此类案件直接予以受理，并认为申请人选择向司法行政机关所在同级人民政府提出行政复议申请，就是当事人在现行法律制度下作出的自主选择，并不存在法律适用上的障碍和有悖正当程序中公正原则等问题。笔者认为，在现行行政复议法律制度内，确定此类案件的管辖规则，需综合考虑以下两个方面因素。

一是行政复议管辖选择权的保护。《行政复议法》从便民和有利于行政监督的理念出发，原则上赋予行政复议申请人管辖选择权，有利于破除本地区“块块”监督或者本部门上下级“条条”监督的不足。但受现行法律制度的刚性约束，即使当此类案件不宜由司法行政机关所在同级人民政府管辖时，接收行政复议申请的复议机关不予受理，并告知申请人向其他有权复议机关提出行政复议申请或者将案件直接转送其他复议机关受理，都缺乏相应法律依据。而且，由于缺乏系统的法律安排和调整，相关案件移送工作也可能会出现接受转送的机关拒绝受理或者再次移送等现实问题，进而影响行政复议制度的公信力，且不利于矛盾纠纷的化解。因此，申请人的行政复议管辖选择权应予必要考虑和尊重。

二是行政复议公正原则的遵循。“程序正义是实体正义之母。”现行法律制度内，当管辖选择权与正当程序原则冲突时，遵循正当程序原则是实现实体公正的必然要求。而不施加任何程序改进和保障，径行由司法行政机关直接受理和审查其自身为被申请人的行政复议案件，显然有悖公正原则。当前，在深化落实机构改革任务要求的情况下，地方各级人民政府对司法行政机关审理其自身作为被申请人的行政复议案件基本上作出了“过渡性”制度安排。在司法行政机关内部，将行使行政复议审查职责的机构与履行行政复议被申请人职责的机构分离，确定由某一业务处室或者由引发行政争议的相关业务处室代表司法行政机关，履行行政复议被申请人职责，参与行政复议案件审查。这些制度安排的目的都在于尽可能确保行政复议案件审查的公平公正。

结合以上因素，笔者建议，对司法行政机关自身作为被申请人的行政复议案件，申请人选择向司法行政机关所在同级人民政府提出行政复议申请的，在实行“机构分离”制度之外，应进一步健全和改进工作程序。首先，司法行政机关应当向申请人进行法律规定的释明工作，告知和引导申请人向上一级司法行政机关提出行政复议申请，并且应当形成书面的谈话笔录或者告知文书；其次，在申请人明确拒绝变更管辖的情况下，由人民政府将受理的此类案件交由本级司法行政机关继续审查和处理。据此，在司法行政机关自身作为被申请人的行政复议案件中，经司法行政机关告知并建议申请人变更行政复议机关，申请人仍明确坚持由同级人民政府审理的，应当由人民政府受理本案，并由同级司法行政机关进行审查。司法行政机关在此类案件中，只有在程序上履行了告知和释明义务，才能实现法律关于正当程序原则的要求，进而由司法行政机关继续审理案件才符合法律规定和法的精神。

三、行政复议管辖制度的改革与完善

党的十八届三中全会提出推进行政复议体制改革，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，又进一步明确要求完善行政复议制度、改革行政复议体制、积极探索整合地方行政复议职责。据此，行政复议管辖制度的改革是行政复议体制机制改革顶层设计的应有之义，同时行政复议管辖制度的改革也必然是行政复议体制机制改革的重要内容之一。为进一步适应新的工作机制，有必要从两个方面改革和完善行政复议管辖制度。

一是建立地方政府相对集中行政复议管辖制度。2019年3月，国务院新闻办公室举行新闻发布会，司法部赵大程副部长在介绍2018年全国行政复议、行政应诉工作总体情况时提出，将积极推进地方行政复议体制改革试点工作，整合行政复议职责，实现一级政府只设立一个行政复议机关。当前，我国的行政复议现状存在“两多三难”的问题。其一行政主体类型多，行政机关、派出机构、内设机构等等不一而足；其二行政复议机关多，以上海市为例，全市有各类行政复议机关99个。行政复议权分散，行政复议资源分散，进而导致行政复议案件受理与管辖存在“三难”：其一行政主体资格认定难，难以确定适格的行政复议被申请人，复议机关面临“该管谁”的问题；其二行政复议机关确定难，难以明确合法的行政复议机关，行政相对人面临“谁该管”的问题；其三行政复议与行政诉讼衔接难，复议机关与人民法院共同面临“如何管”的问题。面对行政复议制度运行中存在的难题，尤其是自确立“双被告”制度以来，行政复议与行政诉讼之间的关联度越来越高，行政复议机关在参与行政诉讼过程中，首先要明确其管辖行政复议案件的职权依据。但面对各类行政主体，经常导致行政复议机关因为错误行使管辖权而被撤销复议决定，其中不乏有行政复议机关纠正“下级”行政机关违法行政行为的案件，因此也导致资源的极大浪费，严重影响了行政复议机关层级监督的效力和行政复议法律制度的运行效果，更是给申请人带来不必要的诉累。为此，改革现行行政复议体制机制，建立地方政府相对集中管辖行政复议案件的制度，是破解行政复议制度运行瓶颈的重要举措。

二是确立司法行政机关行政复议案件垂直管辖制度。“任何人不能做自己案件的法官”，这是程序正义的基本准则。该论述虽然较多地被用于论证回避制度，但在特殊情况下，管辖与回避制度应当结合适用。例如，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第16条规定：“有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避等原因，不宜行使管辖权的，可以请求移送上一级人民法院管辖。上一级人民法院可以管辖，也可以指定与提出请求的人民法院同级的其他人民法院管辖。”该规定对于完善现行行政复议管辖制度，提供了参考思路。针对新组建地方司法行政机关行政复议案件的管辖问题，在现行制度框架内，“机构分离”制度与“释明告知”程序只是权宜之计，实务工作的有序推进，需要以制度化方式建立健全行政复议管辖制度体系，避免案件因管辖权不明或管辖权争议而导致相互推诿扯皮。为此，在相对集中行政复议管辖权制度改革路径内，应当参照垂直管理机关的行政复议管辖规则，在行政复议管辖制度中明确司法行政机关作为被申请人的行政复议案件应当由其上一级司法行政机关管辖，避免将此类案件集中到其所在地方人民政府管辖而在程序公正方面存在弊端。此外，就是此类案件是否适用指定管辖，即参考行政诉讼跨区域管辖案件制度，报经上级人民政府指定与提出请求的人民政府同级的其他人民政府管辖。笔者认为，便捷与高效是行政复议有别于行政诉讼的制度优势，而指定管辖程序相对复杂，不利于矛盾纠纷的及时化解，所以此类案件不适宜适用指定管辖。

“无规矩，不以成方圆。”管辖是程序性法律规范得以良好运行所必要的基础性法律制度，健全和完善行政复议管辖制度，有利于行政复议体制机制的改革与创新，有利于行政复议与行政诉讼制度的有效衔接，更关系到行政相对人权利救济和矛盾纠纷化解的便捷度和有效性，有利于进一步畅通行政复议渠道，发挥好行政复议在化解行政争议和法治政府建设中的重要作用。