普遍管辖权的适用困境

刘美艳

沈阳工业大学，辽宁 沈阳 110870

一、普遍管辖权的基本理论

（一）普遍管辖权的起源与发展

普遍管辖权的理论最开始只是作为学说讨论，到后来才慢慢变成国际习惯。《查士丁尼法典》中规定了对于犯罪案件来说，犯罪地法院或是逮捕地法院均能够适用刑事管辖权，这可以看作是普遍管辖权的最初理论。意大利等一些国家对该理论之后也进行了一些发展延伸。即使理论学说不属于普遍管辖权的适用法律依据，但这些学说对于普遍管辖权的发展有较大的推动作用［1］。

格劳秀斯的《战争与和平法》可以说是首次正式地对普遍管辖权的理论进行了讨论说明，并且国际社会普遍认同其中提出的“或引渡或起诉”原则。19世纪之后，海盗活动频繁，各国能够行使普遍管辖权来针对海盗罪。此时，普遍管辖权已经逐渐成为一种国际习惯。第二次世界大战后，纽伦堡国际军事法庭适用普遍管辖权来审判战争犯，并且扩大了其适用范围。随着国际犯罪的数量与种类的不断增加，国际社会对于侵害共同利益的国际犯罪问题基本已经达成了共识，许多国际公约对此给予了具体规定，提高了普遍管辖权的国际地位，同时促进了国际法的发展。

如今，联合国大会也把普遍管辖权问题列入讨论范围，并且经常会对普遍管辖权相关问题进行激烈的研讨。尤其关于普遍管辖权适用对象的确定问题，更是成为了各国主要重视的热点问题之一。

（二）普遍管辖权的适用特征

普遍管辖权的适用特征主要有以下几点：第一，普遍管辖权的适用目的是维护国际社会的总体利益。第二，普遍管辖权适用对象的局限性。普遍管辖权适用对象是侵犯国际社会总体利益的国际犯罪行为，并非普通的国内犯罪行为。第三，联结因素的特殊性。行使普遍管辖权并不需要传统管辖权的联结因素，只要国际犯罪行为侵害了国际社会和各国共同利益就可以行使。第四，司法协助上的依赖性。因为普遍管辖权的联结因素比较特殊，所以行使普遍管辖权必须依赖各国对案件审判的协助和配合。

二、普遍管辖权的适用困境

（一）普遍管辖权的适用对象问题

从历史起源来看，国际法上普遍管辖权最初的适用对象是海盗罪。之后在1958年的《公海公约》和1982年的《联合国海洋法公约》中，则以立法的形式规定了缔约国必要时可以针对海盗罪行使普遍管辖权。2008年，联合国大会首次把“普遍管辖权”问题列入讨论范围。在这之后，联合国大会经常会对普遍管辖权相关问题进行激烈的研讨。［2］尤其关于普遍管辖权适用对象的确定问题，更是成为了各国主要重视的热点问题之一。

关于普遍管辖权具体适用哪些犯罪，国际法上并没有明确的规定。普遍管辖权的定义中只是将其笼统概括为严重危害国际社会利益，或者多数国家利益的某些特定的国际犯罪行为。国际法在确定适用普遍管辖权的国际犯罪时，一般将海盗罪作为判断标准，重点分析犯罪行为危害的严重性以及国际公约中的相关规定。国家在决定是否适用普遍管辖权时，还是依据本国缔结的国际公约以及国内规定来判断，而没有统一的界定标准，这就造成了适用普遍管辖权的任意性，降低了普遍管辖权在国际社会上的重要地位。所以为了更好地使各国合作，有力打击国际犯罪行为，明确普遍管辖权的适用对象问题应该早日被解决。

（二）普遍管辖权的适用冲突问题

1.自身存在的适用冲突

各国在普遍管辖权的适用过程中，最容易产生的问题就是各国间适用冲突问题。在国际实践中，可能存在多国对同一罪犯行使普遍管辖权，或者没有国家对该罪犯行使普遍管辖权，也就是所谓的积极管辖冲突和消极管辖冲突。对于积极管辖冲突问题，到底选择哪个国家行使普遍管辖权？应该依据什么因素来选择？国家间会因此产生外交问题吗？而对于消极管辖冲突问题，没有国家愿意行使普遍管辖权又该如何惩治罪犯？这些问题都是解决普遍管辖权适用冲突问题时要考虑的重要问题。

2.与其他管辖权的适用冲突

管辖权是国际法上一个重要而复杂的问题，传统上可以把管辖权分为四类：属地管辖权、属人管辖权、保护性管辖权和普遍管辖权，其中属地管辖权和属人管辖权是最重要的。国家管辖权原则上以领土为主，即属地管辖权。因此在各种管辖权类型中，属地管辖权往往居于优先地位，而属人管辖权和保护性管辖权的行使要受到罪行发生地国家的属地管辖权的限制。

但当某国想对严重国际犯罪行为来行使普遍管辖权时，可能会与罪犯国籍国的属人管辖权产生冲突，也可能会与犯罪行为发生国的属地管辖权产生冲突，还可能会与受侵害国的保护性管辖权发生冲突，此时产生的国际法管辖适用冲突问题的解决则是一个关键问题。

3.与国家管辖豁免的适用冲突

国家的外交代表在接受国享有司法管辖豁免，这是国际社会逐渐形成的国际法原则之一。世界各国都在强调普遍管辖权应该在不侵害他国主权的基础上行使，所以不应该违反国家管辖豁免的国际法原则。但是如果享有外交特权和刑事管辖豁免权的人犯下严重犯罪行为，却无法被依法惩治，他们就成为了普遍管辖权适用的“缺口”，普遍管辖权则失去了本来的意义。最典型的适用冲突案件就是“刚果诉比利时逮捕令案”。

有些观点认为，国际法规定的严重犯罪行为，不能被视为是以国家身份实施的行为，因此不能适用国家管辖豁免的原则。如果仅仅依据国际罪行的严重程度来判断是否是国家行为，是不合理而且在实践中也缺乏可行性。如果按照这种思路，外交人员所犯国际罪行只要不是太严重就归于国家，而一旦超出严重程度，就归于个人，这显然是没有道理的。［3］

但是如果不加限制地行使普遍管辖权，则可能会让管辖权变成一种政治工具，从而产生国家外交关系纠纷。例如著名的“皮诺切特案”在当时就使英国、西班牙以及智利之间的外交关系一度陷入僵局。从以往国际实践中可以分析出，如果一味坚持对他国国家官员行使普遍管辖权，则可能会被怀疑试图侵犯他国主权，从而影响国家间外交关系。但如果完全适用国家管辖原则来作为普遍管辖权的适用例外，则不利于打击国际犯罪，有纵容国家官员的嫌疑。所以普遍管辖权与国家管辖豁免适用的冲突问题还有待研究。

（三）普遍管辖权适用的其他问题

在国际社会中，普遍管辖权的行使经常会与国家主权发生冲突。从理论上讲，行使普遍管辖权与国家主权并不是两个相反的对立面，因为普遍管辖权是由各主权国家通过缔结国际公约或者国内立法来行使。［4］然而这并不意味着，每一个国家在国际法上可以任意行使普遍管辖权。由于世界各国背景的差异和立法规定的不同，国际社会关于普遍管辖权的适用对象还未明确规定。为了防止他国任意扩大管辖权的适用范围，会干涉本国对司法案件的管辖权，因此不少国家一直限制适用普遍管辖权。所以在世界范围内完全确立普遍管辖权的适用原则，在政治上存在着不小的阻碍。

行使普遍管辖权还会给国家增加额外的义务。实际上普遍管辖权在扩大一国管辖权适用范围的同时，也增加了国家打击国际犯罪方面的义务。随着犯罪活动的日渐增多，司法程序的重压和司法经费的紧张，经常使不少国家不愿意主动负担此种额外增加的义务。特别是由于国际犯罪与本国没有联结因素，使得证据收集工作与审判程序额外复杂，进一步加重了司法负担。为了减少给国家带来不必要的麻烦，许多国家通常不愿意主动行使普遍管辖权。

三、关于解决普遍管辖权适用困境的对策

（一）明确普遍管辖权的适用对象

随着时间的不断推移，可能会出现不同种类、不同性质的国际犯罪行为，可能会被国际社会纳入普遍管辖权的适用对象中，所以普遍管辖权的适用对象是不断增加的。普遍管辖权的适用依据主要是国际公约以及国际习惯法。鉴于在国际法实践中，依据国际习惯行使普遍管辖权会产生许多争议，所以世界各国可以自愿协商缔结一个专门关于普遍管辖权适用问题的国际公约，并且邀请国际社会愿意行使普遍管辖权的国家加入。同时，倡导各国在各自的国内立法中也对本国愿意适用的普遍管辖罪行予以明确。只有这样才能保证普遍管辖权的合法性，满足罪刑法定原则的基本要求。［5］

在规定普遍管辖权的适用对象时，可以采取概括和列举并存的方式。概括式具有灵活性，可以根据界定标准随时增加新的国际犯罪。但是同时考虑到普遍管辖权对国家主权的依赖程度不深，所以，适用普遍管辖权需要受到一系列因素的限制，在国际公约中列举规定普遍管辖权的适用范围，能够更有利于发挥普遍管辖权的作用，进而推动普遍管辖权制度的发展。所以可以先列举式地规定国际社会普遍承认的罪行，再以概括式的规定予以兜底补充。

（二）解决普遍管辖权的冲突问题

1.自身存在的适用冲突解决

对于积极管辖冲突问题，国家之间可以互相协调，从几方面去考虑选择哪个国家最后适用普遍管辖权。例如优先考虑调查取证较为方便的国家、优先考虑对于司法工作的额外投入不会觉得费力的国家等。但是对于消极管辖冲突问题，可能解决起来比较困难，因为普遍管辖权的行使还需要各国的自愿自主，不能强迫各国承担额外的义务，所以需要国际公约的约束，或者通过给各国增加与义务对等的权利来促进各国对普遍管辖权的积极行使。

2.与其他管辖权的适用冲突解决

在国际社会中，适用普遍管辖权只是起到打击国际犯罪的辅助作用，是除了属地管辖、属人管辖和保护性管辖的传统管辖权之外的补充性管辖权。在依据属地管辖权时，当事国在调查取证方面更加方便，也能够更好更快地对犯罪案件进行审判惩处。属人管辖权和保护性管辖权与国家也有固定的联结因素，所以在普遍管辖权与其他管辖权产生冲突时，一般优先适用其他管辖权，尤其是占有重要位置的属地管辖权。

3.与国家管辖豁免的适用冲突解决

而对于国家管辖豁免与普遍管辖权的适用冲突问题，则是一个复杂多样的问题。假如国际社会绝对适用普遍管辖权，排除国家管辖豁免。此时普遍管辖权能够适时发挥作用，有力打击犯罪行为，对罪犯予以严厉的处罚。但此时可能涉及国家间的政治问题，有侵害他国主权的嫌疑，影响国家之间友好的外交关系。所以对于国家管辖豁免这一国际法原则绝对不可以完全排除，但可以规定一些限制条件。［6］犯罪行为人在犯罪行为发生后，普遍管辖权的适用一定程度上可以限制犯罪行为人，使其不敢逃窜到其他国家，特别是各个规定普遍管辖权的国际公约的缔约国。所以，对于国家官员和外交代表等适用普遍管辖权，应该对其进行一定限制。例如在他犯下严重国际罪行后，如果逃窜到可以行使普遍管辖权的某个国家，能够看作他已经愿意放弃其拥有的管辖豁免权，那么该国便可以对其行使普遍管辖权。这样既没有完全排除国家管辖豁免的适用，也对犯罪行为人产生了一定的震慑和威力。

（三）解决普遍管辖权适用的其他问题

与国内法制度不同，实施国际法制度不具备一定的优势。国际社会还没有建立公认的权威执法机构，实施国际法还需要世界各国的主动自愿和互相监督。所以对于普遍管辖权的规定，必须考虑现实因素。否则，再好的规定也只能停留在理论上，现实可行性的不足将降低普遍管辖权在国际社会上的重要地位，同时损害国家刑事的司法威信。

对于普遍管辖权的适用，事实上是给各国额外增加的管辖义务。在打击本国犯罪的司法工作量已经不小的情况下，各国都不是很愿意去花费本国的财力人力去承担打击国际犯罪的义务。为了提高普遍管辖权适用的可行性，可以在给各国增加义务的基础上，也同等授予各国一些权利，使权利和义务达到对等。例如在某一国家行使普遍管辖权时，其他国家应该高度配合该国的司法工作，尤其是犯罪地当事国应该对于该国的调查取证工作以大力支持。同时，国际法院还可以设置一个专门针对普遍管辖案件的审判庭，在国内法院难以审判的情形下，将案件移送至国际法院审判。同时，“或引渡或起诉”原则的广泛适用，也可以促进各国对于国际犯罪的责任承担。

四、结语

普遍管辖权的适用问题一直是国际社会比较具有争议的焦点问题，随着全球化程度的不断加深，各国对普遍管辖权的重视程度也越来越高，所以国际社会对于普遍管辖权的适用问题的解决也提上议程。基于国际社会现在对普遍管辖权的相关规定，可以分析出普遍管辖权如今的适用困境，包括普遍管辖权的适用对象不明确、普遍管辖权自身适用存在的冲突、与传统管辖权的适用冲突和与国家管辖豁免的适用冲突以及适用中还存在的一些其他问题。对于这些问题，我们可以采取一些措施去解决，例如明确普遍管辖权的适用对象、减少普遍管辖权的适用冲突、提高普遍管辖权适用的可行性。普遍管辖权的合理适用需要国际社会的共同努力，未来可能还有许多问题需要去解决。