法治与社会治理的青海实践

刘天海（青海省司法厅厅长）

刘伯林（青海省司法厅副厅长）

宋长玥 杨 恒（青海省司法厅）

法治是治国理政的基本方式，只有充分发挥法治的引领和规范作用，才能为社会的长治久安提供根本性、全局性、长期性的制度保障。法治化是社会治理的主要途径和重要环节，法治有利于疏通利益诉求表达渠道，实现社会治理能力现代化，需要充分发挥法治保障作用。运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、规范社会行为、调节利益关系、协调社会关系、解决社会问题，是社会治理的基础性和根本性工程。青海省社会治理工作只有在坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的大背景下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，准确把握社会治理新要求，认真总结全省法治建设经验，客观审视现状，探讨研究今后发展对策，才能不断推进全省社会治理体系和治理能力现代化。

一、社会治理基本理论认识

（一）社会治理的概念。习近平总书记指出，要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局①习近平总书记2019年1月在中央政法工作会议上的讲话。。这也就是说，社会治理即注重运用法治方式，依据相关的法律法规，采取相应的手段和方式，对某一特定领域或范围内的突出问题进行整治规范，使其步入制度化、规范化、程序化和法治化轨道，最终实现社会依法规范有序运行的过程。社会治理涵盖方方面面，正如国家对社会治理创新所要求的“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对社会管理创新的论述。”社会治理是针对国家治理中的社会问题，如维护政治稳定、保障经济持续健康发展、生态环境保护、民族团结进步、宗教场所安全稳定、法治建设进程、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会和谐有序发展等方面依法依规展开的，目的是切实维护社会和谐稳定。

（二）现代社会治理理论的发展过程。在我国，社会治理是一个动态概念，也是一个动态发展的过程，经历了从对社会某一领域重点问题的管控到对社会全面实施管理再到全民参与的发展过程。1991年第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》将“社会治安”问题纳入到治理范畴，之后党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”并对创新社会治理体制从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、改革行政复议体制、改革信访工作制度等方面提出了明确要求③《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。十九大报告提出了提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的新方略，中央政法工作会议强调要切实将法治作为社会治理的基础保障。社会治理实践的不断深化，体现出社会治理从某一方面、某一特定治理主体到全方位的治理和社会专业力量、各阶层参与的不断完善和发展的过程，社会治理代替“社会管理”概念，从更高层次、更广层面上对社会治理工作提出了新的要求。李克强总理指出：“推进社会治理创新，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理……更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。”④2014年3月5日李克强总理在第十二届全国人民代表大会第二次会议上作的政府工作报告。进一步强调了社会治理要在法律规范下进行。习近平总书记在视察青海时明确提出 “扎扎实实保障和改善民生，加强社会治理”的重大要求，为青海社会治理提供了行动指南。

（三）青海社会治理的基本特征。近年来，青海省紧紧围绕“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”这一总要求，紧密结合青海多民族、多宗教的省情特点和藏区维稳任务重、社会治理难度大的实际情况，深入推进社会治理体制机制创新，走出了一条具有青海特色的社会治理创新之路，呈现出鲜明法治化特点。一是制度先行保障。省委、省政府出台《关于建立重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》，建立完善合法性审查、风险评估、公众参与等制度，对行政决策权进行刚性约束，从源头上预防和减少了因决策不当引发的矛盾纠纷；出台《关于建立完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》《关于加强人民调解员队伍建设的实施意见》《关于推进商会人民调解工作的实施意见》《坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交三年行动实施方案》等制度，推动矛盾纠纷排查化解重心下沉、关口前移，切实加强源头防治。二是区位特色明显。通过多年的不断努力，青海社会治理结合区域特点开展各具特色的社会治理，形成了许多地方经验。如果洛州的“班玛经验”，玉树州的“村寺并联”，黄南、果洛州7县藏区的“平安与振兴”工程，海东推行的“民情沟通日”“群众说事点”“夜访谈”等矛盾纠纷解决典型做法，在基层全面推行的“村警”⑤青海省《关于在全省推行“村警”工作机制的实施意见》工作机制以及“三种类型”“四个层级”的青海特色基层社会治理模式等等。青海省在已形成社会治理经验的基础上，建立了法治主导型的社会治理模式，社会治理的社会化、法治化、信息化、精细化水平不断提高，社会治理各项工作逐步步入法治化轨道。三是法治作用突出。青海省坚持以民族团结进步创建为主线，全力做好民族宗教工作，深入推进“两反一防”专项斗争；坚持以深化平安青海建设为抓手，全面推进“枫桥经验”青海化；坚持以推进全面依法治省为保障，按照“三个共同推进”“三个一体建设”的要求，更加注重把社会治理法治化要求贯穿于立法、执法、司法、守法各环节和经济、政治、社会、文化、生态建设各领域，确保把社会治理各项工作纳入法治化轨道。

二、法治建设现状

青海省深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想以及对青海的关于“扎扎实实保障民生，加强社会治理”的工作要求，围绕社会治理工作，全面加强地方立法、依法行政和法治政府建设、公正司法、法律监督，加快公共法律服务体系建设、法治宣传教育等工作，社会治理取得良好成效。一是立法取得新进展。不断加强党对立法工作的领导，健全完善立法机制，主动适应改革进程，着力加强重点领域立法和加快民族自治地方立法，至2018年12月底，制定和批准现行有效的地方性法规、条例285件，这些法规条例的颁布实施，为社会治理提供了法治保障。二是执法迈上新台阶。不断加快法治政府建设，进一步规范行政执法行为，积极推动复议、应诉，实现息诉罢讼、定分止争、案结事了；重点推动行政审批等10类具体行政行为规范运行；不断推动行政决策科学化民主化法治化，从严规范管理“红头文件”，全省的行政规范性文件数量由最初的13681件精减到3005件。三是加强社会管控，智能化助推查控能力提升，在公安ITAP平台导入各类数据13亿条，实现“全省覆盖、全警普惠、全域应用”。四是公正司法开创新局面。围绕保障改善民生，实行环境资源案件跨行政区划集中管辖和“三审合一”；完善申诉案件审查机制，彻底解决“立案难”问题；规范审判执行，出台《审判流程管理办法》《关于推行静默式监管的通知》，完善审判管理制度。十八大以来，全省法院受理案件40.56万件，办结39.7万件，年均增速达11.79%，为社会治理创造了公正的司法环境。五是法律监督树立新标杆。不断强化刑事检察监督、刑事执行检察监督、民事行政检察监督，推进公益诉讼，强化内部监督和制约，突出政治安全监督、生态领域监督、综合治理监督、市场秩序监督，先后建立办理危害国家安全犯罪案件请示报告制度、三江源国家公园行政执法与刑事司法衔接工作制度，积极探索建立刑事案件速裁机制，完善检察环节认罪从宽处理机制，出台检察机关服务全面深化改革实施意见等，为社会治理奠定了坚实的法律监督基础。六是全民守法提升新境界。始终把提高社会治理法治化水平作为普法宣传的基础性、长远性工作，坚持普治并举，紧盯普法重点人员，全面落实“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”的普法责任制，深入开展“法治县（市、区）创建活动先进单位”“民主法治示范村（社区）”等法治创建工作，“七五”普法顺利推进，群众对普法工作满意度达88.73%。七是公共法律服务实现新突破。公共法律服务体系纳入全省“十三五”基本公共服务均等化规划，全省75%的市（州）、94%的县（市、区、行委）、86%的乡镇（街道）、80%的村（社区）建成公共法律服务实体平台；公共法律服务网络平台上线运行，“12348”热线平台上线服务，“一村一法律顾问”经费逐步落实，法治利民工程便捷高效职能优化，法治惠民工程提质增效，民生服务保障机制进一步完善，为社会治理提供了全覆盖的法律服务力量。

三、面临的形势和存在的问题

党的十八大以来，青海省坚持把法治建设作为社会治理的“压舱石”，切实为社会治理提供法治保障，积累了一些经验，但与新时代全面深化改革的要求相比，与推进治理体系和治青理政能力现代化目标相比，还存在一些问题和不足。

（一）取得的经验。一是必须坚持党的领导。始终把党的领导贯彻于社会治理的方方面面，坚决维护党委的领导核心作用、政府主导作用、人民群众的主体参与作用，充分调动党委、政府和社会各阶层力量，优化要素配置，汇聚工作合力，确保社会治理工作始终沿着正确政治方向前进。二是必须紧跟时代主题。准确把握时代发展脉络，自觉将社会治理工作摆在全省深入实施“五四战略”，奋力推进“一优两高”战略的大局中去谋划、安排和推进，围绕省委省政府有关深化改革、维护稳定、加快基础设施建设、改善民生福祉、强化生态环境保护等重点部署决策，切实增强制度创新活力。三是必须体现以人为本。社会治理必须服务于人民，以人为本，体现人民的利益，充分满足人民群众向往美好生活的合理需求；社会治理必须要把握法治性、注重开放性、强调规范性，切实把社会治理的法治性和规范性落到实处，努力实现法律效果、政治效果和社会效果相统一。四是必须以依法治理为根本依据。依法治理是世界各国社会治理的普遍经验，也是我国法治建设服务社会治理的基本体现。在青海省社会治理实践中，依法治理具有基础性、根本性作用，成为重要的、基础的治理方式。依法治理必须成为未来社会治理的基本方式，才能确保社会治理的有效性。五是必须以完善体制机制为途径。随着我国社会结构的不断发展变化，人民群众的服务保障要求越来越高，必须在健全完善工作体系的基础上，在法治的轨道中，进一步优化工作保障机制，真正把党和政府对人们群众的关心、关怀体现在实际当中，让人民群众无时无刻不感受到党和政府的关怀，感受到祖国发展进步的荣耀。

（二）面临的形势。从有利因素看，青海省依法治理日趋深入，在立法、执法、司法、守法、用法等方面取得实质性进展。省、市州、县区、乡镇四级治理格局形成，制度体系日趋健全。体制机制不断优化，责任体系进一步完善，社会联动机制有效发挥作用。运用人民调解和法治方式处理矛盾纠纷的能力持续增强，突发式、冲突式、大规模的矛盾纠纷基本消失。“枫桥经验”青海本土化进程加快，三调联动机制显现新活力，大调解工作格局基本形成。从不利因素看，我省维稳形势依旧严峻，社会管理和社会治理任务重。随着改革开放的深入，社会矛盾发生了新的变化，对法治的需求越来越高。

（三）存在问题。存在的问题主要体现在：社会治理法治化程度不高，依法治理意识不强；在社会治理中现代信息化技术运用不足不广，信息化程度低；社会治理法治保障的全面性、系统性和协调性不强；法治化建设发展不平衡不充分，有效保障作用发挥不够；法律服务资源分布不均衡，法律服务供给能力相对不足。具体表现为：从思想认识上看，在立法上，有的为追求体例结构完整，过多照抄照搬上位法和其他省区相关法规条款，特色不明显。在执法上，表面上重视、行动上忽视，往往是出了问题之后才想起法治工作和法治机构。在司法上，“重办案轻监督”的审判观念仍一定程度存在，审判质量需要进一步提高。在守法上，普法宣传为社会治理服务的主动性不够，针对性、实效性较弱。在法律服务上，服务基层社会治理的作用没有得到凸显，仅仅局限于现有业务。在监督上，矛盾纠纷多元化解机制中的职能作用欠缺，服务大局的意识需进一步增强。从体制机制上看，在立法上，立法机制建设的系统性不强，存在“头痛医头脚痛医脚”的现象，影响了整体成效的发挥。在执法上，职责不明、权责不清、力量分散，致使工作进展不平衡不理想。在监督上，检察机关与公安、法院、行政执法机关的外部协作配合机制还需进一步完善，公正司法监督工作有待加强。从基层基础上看，在立法上，有的法规的原则性、指导性条款过多，操作性不强；有些规定与上位法不尽一致。在执法上，执法人员短缺与任务繁重间的矛盾突出，自上而下逐级弱化趋势明显。在司法上，部分干警业务理论水平和能力水平难以应对不断增多的疑难复杂案件和新类型案件。在法律服务上，法律服务量少质弱，服务资源不均衡，不能满足社会治理的需要。从推进措施上看，工作措施落实不到位，立法及时性不够、严格执法能力不足、公正司法基础不夯实、法治监督力度不够、法治宣传创新性不够、法治政府建设示范引领作用发挥不好、法律服务能力不足等严重影响了社会治理水平的提高。

（四）原因分析。主要有以下几方面：一是青海社会治理面临复杂的社会和自然因素影响，基础薄弱，社会依法治理能力有待提升。二是部分地区和单位对法治青海建设的重要性认识不够，治理理念落后，对法治保障社会治理的基础性作用认识不到位。现代社会治理是一个“共建、共治、共享”的过程，但青海的社会治理观念相对较为传统，主要依靠政府的引导，在充分利用现代信息化技术和调动专业技术力量、社会力量参与社会治理方面没有更多的作为。三是没有从法治青海建设的全局高度和宏观层面出发来全面、综合、统筹地考虑社会治理工作各个环节以及社会治理涉及的各个主体和要素，不断增强社会治理法治保障机制全面性、系统性和协调性的能力不强。四是立法、执法、司法、守法、法律服务、法律监督没有形成良性互动和有机统一整体，法治保障作用发挥不到位，法治建设进程缓慢。五是法律服务资源分布不均衡，人才匮乏，法律服务供给能力相对不足，运用法治方式和法治思维参与社会治理的程度不深。

这些问题和不足，既有客观原因，也有主观原因，既是历史形成的，也是现实带来的，需要我们认真研究解决。

四、对策建议

（一）提高科学立法能力。推进科学立法，保障依法治理。要紧紧围绕“四个转变”“四个扎扎实实”“五四战略”“一优两高”等重大决策部署，确保立法工作始终与省委中心工作同频共振、同向发力，努力实现立法决策与改革发展决策相衔接。要紧紧围绕全省工作大局，着眼于推进高质量发展和创造高品质生活，在推进供给侧结构性改革、节约资源和保护生态环境、保障和改善民生、促进社会治理能力提升等方面，统筹考虑安排立法项目，更加注重突出地方特色、地域特征和民族特点，使制度安排和规范设计更精准、更管用。

（二）加快提高行政执法水平。紧紧围绕社会治理职责任务，加快转变政府职能。要牢固树立以良法促进发展、保障善治的理念，突出加强社会管理、公共服务以及政府自身建设等项目，积极推进年度省政府立法工作计划。以规范行政行为作为关键，加大监督指导工作力度。围绕社会治理职责任务，推进决策、执行、管理、服务、结果“五公开”，建立重大行政决策执行跟踪、终身责任追究及责任倒查机制。以综合行政执法改革为动力，坚持行政执法重心下移、力量下沉，抓好对食药监管、安全生产、生态环境等领域行政执法监督检查，切实维护公众利益。以强化行政复议工作为手段，推进矛盾纠纷多元化解机制建设。畅通行政复议渠道，加强人民调解、司法调解、行政调解联动，注重运用调解、和解等方式及时依法公正解决行政争议。加强信访法治化建设，推动信访问题在基层得以有效解决。以加强法治督察考核为牵引，倒逼责任主体落实社会治理法治化任务。以“枫桥经验”青海化为牵引，提升重大风险防范化解能力。以立体化治安防控体系建设为牵引，提升社会面整体管控能力。以“扫黑除恶”专项斗争为牵引，提升突出治安问题打击整治能力。

（三）提高公正司法能力。着力提升司法公信力，破解难题，创新理念，为青海省社会治理提供有力司法服务和保障。要加大对严重暴力犯罪和多发性侵财犯罪的惩处力度，保护人民群众生命财产安全。深入开展扫黑除恶专项斗争，严惩黑恶势力，营造和谐安全的人居环境。贯彻宽严相济刑事政策，在打击犯罪的同时，注重保障人权。加强涉未成年人犯罪案件审判，完善社会调查、犯罪记录封存等机制，保护未成年人健康成长。坚持生态保护优先，依法审理各类环境资源案件，保障绿色发展。依法审理土地使用权转让、建设工程、借贷、融资、保险等经济案件，为推动经济高质量发展营造良好法治环境。坚持以人民为中心的发展思想，妥善审理教育、就业、医疗、社保、乡村振兴等领域涉民生案件，为创造高品质生活保驾护航。下大力气解决“门难进、脸难看、事难办，立案难、诉讼难、执行难”“人情案、关系案、金钱案”的“六难三案”问题。

（四）提升法律监督水平。充分发挥检察机关有效参与社会治理，化解矛盾纠纷，维护社会稳定的职能。要依法防范金融风险，积极参与重大社会稳定风险防范化解专项行动，提高公众防范金融风险的意识。严厉打击破坏市场经济秩序犯罪，营造优质的服务环境。要加强对产业扶贫、就业扶贫、危房改造、教育扶贫等重点领域的法律监督工作，全力服务保障脱贫攻坚。要积极参与社会治理创新，加强特殊群体合法权益司法保护，着力维护弱势群体合法权益。要深化涉法涉诉信访机制改革，开展不服不捕不诉刑事申诉专项监督活动。要围绕三江源核心区保护、祁连山和柴达木水源涵养地重大生态工程保护问题展开检察调研，加强对破坏生态环境资源的刑事犯罪、诉讼活动的法律监督，建立破坏生态环境犯罪案件快速办理机制。要积极推进检察机关提起环境公益诉讼工作，积极探索实践“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的生态检察模式，推动环境治理、生态修复更好发展。要重视并发挥律师代理在保障申诉权依法正确行使中的作用，逐步将申诉纳入法治轨道，逐渐扭转“信访不信法”的现象。

（五）提高全民守法能力。要深入推进法治宣传教育，使法治成为人们自觉遵守和推崇的行为准则，突出领导干部这个“关键少数”，突出青少年这个“重点群体”，突出宗教教职人员这个“特殊群体”，开展普法教育，引导领导干部、青少年、宗教教职人员牢固树立法律意识，能够遇事找法、解决问题靠法。要不断创新法治宣传方式，大力推进智慧普法。注重运用“12348”青海法网、大数据、云计算、新媒体平台等开展普法宣传。要加强社会主义法治文化建设，有效发挥法治文化的引领、熏陶作用。要坚持依法治理与法治实践相融合，深入开展多层次多领域法治创建活动，不断提升社会治理法治化水平。要组织开展“依法行政示范单位”“文明执法示范窗口”“尊法学法守法用法寺观道堂”创建工作，推进地方行业依法治理全覆盖。

（六）提高公共法律服务能力。从青海省社会实际出发，坚持问题导向，突出服务基层、服务群众，以满足基层社会治理法律服务需求为出发点，通过健全公共法律服务网络体系，完善公共法律服务平台建设，夯实公共法律服务队伍力量，提升公共法律服务能力和水平。要落实政府主体责任，全力推进公共法律服务体系建设，建成“政府主导、司法行政部门统筹、相关部门联动、社会协同、覆盖城乡、优质均等”的公共法律服务体系。完善公共法律服务经费保障机制，确保公共法律服务体系建设有序推进。要深入推进三大平台一体化建设，力争2019年年底前各级实体平台全面建成、热线平台覆盖全省。健全完善与有关政府部门、司法机关及群团组织的协作机制，实现公共法律服务与诉讼服务、社会服务的有效对接。要加大公共法律服务产品供给，以智能化、在线化、法律淘宝“三驾马车”为载体，进一步提升公共法律服务质量。大力发展“互联网+法律服务”，积极推行网上立案、远程开庭、网上咨询等手段，使人民群众享受到便捷高效的法律服务。加强公共法律服务人员队伍建设，培养专业人才，提供精准法律服务。加快公共法律服务供给侧改革，提供更加优质高效的法律服务。