我国政府信息公开制度的新发展

杨伟东［中共中央党校（国家行政学院）教授］

法治政府是透明政府、阳光政府，行政公开是法治政府的基本要求，政府信息公开是行政公开的重要组成部分。我国行政公开制度建设肇始于20世纪80年代末，2007年国务院颁布的《政府信息公开条例》①2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，2007年4月5日中华人民共和国国务院令第492号公布，自2008年5月1日起施行。是行政公开发展的重要成果。2019年，《政府信息公开条例》在实施10余年后首度修订②2019年4月3日中华人民共和国国务院令第711号修订，自2019年5月15日起施行。，标志着政府信息公开发展进入新阶段。

一、政府信息公开制度升级换代

政府信息公开制度以保障公民的知情权为指向，致力于推动行政的开放、透明，要求法定免除公开事项之外的政府信息皆应向申请人和社会公开。从世界角度观察，瑞典于1766年率先确立了信息公开制度。虽然此项制度发端于250多年前，不过，整体来看，信息公开制度的发展是20世纪50年代之后的事③早期制定信息公开立法的国家有：1951年，芬兰颁布《1951年公共文件法》（Act on the Openness of Public Documents of 1951）；1966年，美国颁布《信息公开法》（Freedom of Information Act）；1970年，挪威颁布《信息公开法》，丹麦通过《公众获取行政档案文件》（Act on Access of the Public to Documents in Administrative Files）。，而发展的高潮则要延至20世纪90年代。因此，可以说信息公开制度是新生事物。同时，尽管从表面上看信息公开只是要求行政机关释放或开放信息，但事实上要做到这一点必然要有与之相适应的行政运行模式，若不对不公开、封闭的行政安排进行彻底的、根本性变革，无法实现信息公开的目的。然而，变革并不是一个简单、容易的过程，往往无法一步到位。通过观察特定国家的信息公开制度发展历程可以发现一条基本规律：信息公开制度基本都是循序渐进发展起来的，而发展都不是一帆风顺的。

我国统一的政府信息公开制度实施于2008年5月1日，该制度实施10余年来发展迅速，成效显著，实现了被公众较小知悉到成为社会热点问题的转变，经历了行政机关由不愿公开到适应公开的转变，大量的政府信息公开满足了个体和公众的需要，也成为促成问题解决、管理行为规范及和社会达成共识的重要途径。不过，随着《政府信息公开条例》的深入实施，也暴露出制度安排与现实需要不相适应的问题。

一方面，无法适应实践要求。《政府信息公开条例》虽对我国政府信息公开制度作出了基本安排，但面对丰富多样的实践情况，仍不免无法加以应对。这是立法常常面临的情势。从实践运作观察，《政府信息公开条例》的挑战主要源自两方面：其一为一些规定较为原则、简单，操作性不够，如申请公开时间如何确定、如何适用在实践中多有争议，征求第三方意见的程序不明确；其二，更重要的是一些重要制度在立法中语焉不详或不周全。如未明确规定公开是原则、不公开是例外这一信息公开的基本要求，对免除公开事项的规定不够充分，应当列入而未列入。

另一方面，无法满足新时代发展。10余年来，我国经济社会发展迅速，信息价值越来越凸显；与此同时，互联网等信息技术发展，使得信息生成、传播、获取等方式发生了重大变化，公众对通过信息公开方式获得更快捷、更有价值政府信息的要求越来越高。

因此，2019年《政府信息公开条例》的修订，既是基于回应现实需要对政府信息公开制度的调适，更是适应未来发展对政府信息公开制度的升级换代。

二、制度整体思路的调整

一部法律的整体思路，决定着立法的灵魂和精神。此次《政府信息公开条例》修订的亮点集中体现在整体思路调整中，也是制度升级换代的集中体现。

（一）强调公开的价值方向和要求

信息公开作为一项带有重大变革性的制度安排，在实施中不可避免会遭遇发展转型，甚至不适应问题。面对新挑战，有声音认为，政府信息公开制度“超前”，应当加以限制，适度发展。此次修订《政府信息公开条例》并未采用限制公开的立场，而是顺应时代发展要求，直面信息公开给政府管理带来的挑战，继续推行公开和扩大公开，积极释放公开带来的有益效应。

1.确立公开原则。信息公开制度建立的基本价值导向是公开，其要求是在不损害国家利益、公共利益、他人利益等正当利益的前提下实现最大程度的公开。因此，公开假定，或者公开是原则、不例外，构成了信息公开的核心原则和基本要求。一些国家为突出这一原则的重要性，把它直接载入法律之中，从而使其成为法定原则。有些国家虽未在立法中直接规定，但亦构成了立法的基础和指向。

修订前的《政府信息公开条例》在立法中未明确写入公开是原则的规定，由此带来的问题是公开原则是否为条例的基本原则。虽然2010年11月国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出：“认真贯彻实施政府信息公开条例，坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。”不过，实践中仍有人认为，我国并未明确确立公开原则，此种误解不可避免地会给信息公开制度导向带来偏差。此次《政府信息公开条例》修订根据党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》④2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。对政务公开提出的精神和要求⑤“全面推进政务公开”“坚持以公开为常态、不公开为例外原则”。，在第5条规定中明确确立了公开原则，“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”

修订后的《政府信息公开条例》明确确立公开原则，这不仅终结了此前围绕信息公开基本原则的纷争，更为重要的是，其旗帜鲜明地宣示了立法的价值导向，从而为我国信息公开的深入推进奠定了更为坚实的制度基础。

2. 取消申请人资格。谁有资格申请信息公开，决定信息公开的宽度和广度。修订前的《政府信息公开条例》第13条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”该规定中最关键的用语是“特殊需要”，对此作何界定和理解将会对信息公开产生重大而直接影响。持开放立场者，仅把“特殊需要”视为公民、组织作为申请者的自我判断，而不是立法设置的门槛，更不是行政机关对申请者可随意附加的限制。相反立场者则认为，信息公开制度必须对申请者设置一定的条件，否则信息公开就会成为任何人都有资格申请的任意性制度，不仅徒增行政成本，而且会干扰行政工作正常运行。

客观而言，上述两种观点皆有一定的基础。前一种观点代表信息公开制度的基点和发展方向，是通行模式和安排。其基本逻辑是，信息公开虽有满足个体需要的作用，但其核心的目的在于促进行政的良好运作，充分发挥政府信息的积极作用，因此不对申请人资格设限更有利于打造透明政府、阳光政府。后一种观点则是基于现实需要，在我国信息公开制度发展伊始，宽泛的申请人范围会加剧行政压力和增加行政成本，设置门槛能够给行政机关缓冲和适应的时间。

修订后的《政府信息公开条例》在考虑到后一种主张的担忧后依然选择支持前一种看法，取消了政府信息公开申请人资格，这一选择事实上选择了支持更大程度的公开，彰显了行政机关迎难而上、勇于站在时代潮头的决心。

（二）充分发挥主动公开的作用

主动公开与依申请公开是信息公开的两种方式，具有同等重要的地位和作用。不过，二者所适用的信息和作用空间可能有所区别。主动公开侧重于公开一般性信息或者需要公众广泛知晓的信息，具有传播广、受众多、成本低的优势；依申请公开侧重于个性化信息的公开，具有针对性强的优势。两种公开方式并非对立关系，而是相互作用、相互促进的关系。不过，与不少国家较为重视依申请公开方式相比，我国立法从一开始就十分重视主动公开。此次修订在高度重视依申请公开方式的同时，依然致力于推动主动公开作用的更大发挥。

1.把主动公开作与依申请公开分列专章规定。此次修订在立法结构和框架上的重大变化是，把原涵盖主动公开和依申请公开的“公开的方式和程序”一章，分为“主动公开”与“依申请公开”，设两章分别规定，以便于对二者具体制度和程序作出有针对性的安排。

2.详细规定主动公开的范围和要求。《政府信息公开条例》使用列举方式明确主动公开的事项（详见第20条），并规定了设区的市级、县级人民政府及其部门附加主动公开的信息（详见第21条）。同时，要求行政机关在此基础上确定主动公开政府信息的具体内容，并按照上级行政机关的部署，不断增加主动公开的内容。

3.明确依申请公开向主动公开的转化机制。为发挥主动公开受众多的优势，此次《政府信息公开条例》修订明确规定了依申请公开向主动公开转化的机制。一是主动转化。当多个申请人就相同政府信息向同一行政机关提出公开申请，且该政府信息属于可以公开的内容，行政机关可以将其纳入主动公开的范围。二是建议转化。对行政机关依申请公开的政府信息，申请人认为涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的，可以建议行政机关将该信息纳入主动公开的范围。行政机关经审核认为属于主动公开范围的，应当及时主动公开。

（三）妥善处理滥用

鉴于10余年来在信息公开制度实践中出现的信息公开申请滥用情况，此次《政府信息公开条例》修订在坚定公开方向、强化公开力度的同时，对可能出现的滥用加以规制，以防止有的申请人不当行使申请权，影响政府信息公开工作的正常开展。

1.要求说明理由。当申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理。

2.延迟答复。当申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由合理，但是无法在规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。

3.收取费用。在信息公开申请收费问题上，原《政府信息公开条例》明确规定了收费要求⑥修订前的《政府信息公开条例》第27条规定：“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定。”。此次修订为鼓励公开，取消了一般信息公开申请的收费要求，确立了“行政机关依申请提供政府信息，不收取费用”的原则。不过，针对超过合理范围的申请，条例保留了收费安排，规定申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。行政机关收取信息处理费的具体办法由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定。

三、重要变化的具体规定

在整体思路调整之下，修订后的《政府信息公开条例》作出了诸多新的规定，从而使具体制度安排更为周全和合理。

（一）厘清不公开事项范围

哪些政府信息应当公开，哪些政府信息不公开，是信息公开立法的核心问题之一。从立法周延和倡导公开角度分析，常见的立法方式是概括规定公开事项，具体列举规定不公开事项，即把重点放在对不公开事项的规定之上。修订后的《政府信息公开条例》改变原有方式，亦采用了这一方式。在前述明确确立公开是常态、不公开是例外的基本要求之下，《政府信息公开条例》第13条第一款规定：“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。”而第14～16条规定正是对不予公开事项的规定，具体如下：

1.涉及国家秘密的政府信息。依法确定为国家秘密的政府信息，不予公开。

2. 法律、行政法规禁止公开的政府信息。依法禁止公开的政府信息，不予公开。

3. 公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息。符合此要求的政府信息，不予公开。

4. 公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。

5. 内部事务信息。行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。

6. 过程性信息。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息，可以不予公开。但是，法律、法规、规章规定应当公开的，从其规定。

7. 行政执法案卷信息。此类信息，可以不予公开。但是，法律、法规、规章规定应当公开的，从其规定。

这些规定在厘清不公开事项上所作出的重大变化是，新增了现实需要的不公开事项，集中体现在第5～7项之上。

（二）明确公开义务主体

行政机关数量众多，由哪一主体公开在实践中不仅困扰申请人，有时即使是行政机关也可能无法准确确定。为解决这一问题，修订后的《政府信息公开条例》在第二章章名中新增“公开的主体”内容，并在具体规定中细化公开义务主体的不同情形，特别是实践中易引发争议的情形。

1.行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。

2.行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。

3.两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。

修订后的《政府信息公开条例》同时强调，行政机关应当建立健全政府信息公开协调机制。行政机关公开政府信息涉及其他机关的，应当与有关机关协商、确认，保证行政机关公开的政府信息准确一致。

（三）明示行政机关收到申请时间的确定规则

由于申请方式多样，规则不明晰，实践中行政机关收到申请时间的明确常会引发争议。修订后的《政府信息公开条例》规定，行政机关收到政府信息公开申请的时间按照下列规定确定：

第一，申请人当面提交政府信息公开申请的，以提交之日为收到申请之日；第二，申请人以邮寄方式提交政府信息公开申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日；以平常信函等无需签收的邮寄方式提交政府信息公开申请的，政府信息公开工作机构应当于收到申请的当日与申请人确认，确认之日为收到申请之日；第三，申请人通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真提交政府信息公开申请的，以双方确认之日为收到申请之日。

（四）设置涉及第三方权益信息的处理程序

依申请公开的政府信息，公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照《政府信息公开条例》的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。

（五）强化对政府信息公开工作的日常指导和监督检查

修订后的《政府信息公开条例》强化信息公开工作的日常指导和监督检查，主要作出两方面规定：一方面规定，政府信息公开工作主管部门应当加强对政府信息公开工作的日常指导和监督检查，对行政机关未按照要求开展政府信息公开工作的，予以督促整改或者通报批评；需要对负有责任的领导人员和直接责任人员追究责任的，依法向有权机关提出处理建议。另一方面规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关未按照要求主动公开政府信息或者对政府信息公开申请不依法答复处理的，可以向政府信息公开工作主管部门提出。政府信息公开工作主管部门查证属实的，应当予以督促整改或者通报批评。