论斯威士兰政党政治发展特征及其影响

（湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410006）

自1968年建立民族国家以来，斯威士兰的政治发展颇为曲折，经历了建国初期的君主立宪，过渡时期，以及上世纪80年代中期以来的绝对君主制的政治过程。以政党制度为例，斯威士兰经历了建国初期短暂的一党制后，长期禁止党派活动，是目前南部非洲唯一禁止政党参加选举的国家。探讨斯威士兰政党政治发展及其对政治发展的影响，对准确把握斯威士兰政局的变化及其未来走向具有积极意义。

一、斯威士兰政党政治发展进程

自1968年斯威士兰独立建国至今，其政党政治变迁经历了由一党制向党禁制的曲折转变。这与斯威士兰君主立宪时期，过渡时期以及绝对君主制时期的政治进程紧密联系。斯威士兰政党政治的变迁可视为该国政治发展进程的一个缩影。

建国初期（1968—1973）。1968年到1973年是斯威士兰政党政治发展的第一阶段，即短暂的一党制时期。其特点是斯威士兰王室政党在政坛上处于绝对垄断地位，形成了一党执政格局。1967年独立宪法规定了斯威士兰为君主立宪制国家，实行多党民主制。根据1967年全国议会大选结果，国王索布扎二世创建的王室政党“因博科德沃民族运动”（The Imbokodvo National Movement，简称INM）获得了接近 80%的选票，在议会中获得了全部 24个议席，处于绝对垄断地位。王室政党在1967年的全国议会大选中能够大获全胜与其自身发展历程紧密相关。民族意识觉醒和民族主义的勃兴是非洲国家现代政党诞生的原初动力[1]，王室政党（INM）是其缩影之一。在民族解放中的重大贡献以及传统政治文化的影响下，王室政党“因博科德沃民族运动”拥有强大的群众基础。因此，在1967年全国议会大选中王室政党（INM）大获全胜，在议会占据绝对席位。独立初期，由于大多数政党被王室政党合并，真正意义上的反对党主要是恩格瓦尼民族解放大会党（Ngwane National Liberatory Congress，简称NNLC）[2]，该党在1967年的全国议会大选中得到了接近20%的选票，堪称王室政党最大的反对党，但并没有获得“一席之地”，无力挑战王室政党的执政地位，斯威士兰王室政党在政坛上处于绝对垄断地位。另外，由于国王索布扎二世绝对掌控王室政党，王室政党在很大程度上只是国王索布扎二世的权力工具。因此，独立早期，斯威士兰政党政治逐渐偏离了政治多元主义，权力逐渐集中于单一的执政党——王室政党（INM）手中。

过渡时期（1973-1986）。1973年是斯威士兰政党民主的分水岭，斯威士兰王室政权发动的“废宪事件”标志着一党制的终结。1972年斯威士兰举行了独立后的首次全国议会大选，恩格瓦尼民族解放大会赢得了三个议会席位，这意味着反对党第一次在议会中获得议席，从而挑战了王室政党（INM）的一党专政。对于传统主义者来说，反对派的“胜利”意味着对国王权威与政治传统的挑战。由于该国政党政治是殖民主义塑造的产物，王室贵族认为政党政治并不是其本土自发演进的产物，政党政治与传统权威难以兼容。鉴于政党政治可能会对本土的传统权威和机构构成威胁，索布扎二世主张非洲的传统机构，包括传统的权力机构，应优于现代治理形式，政党政治的存在是对传统权威的主要挑战[3]。在这一背景下，1973年王室政权废除了独立宪法，这一事件从侧面说明独立宪法尚未被君主政体的支持者完全接受为一份真正的国家文件[4]。1973年“废宪”事件急剧改变了斯威士兰的政党政治图景。1973年国王法令中的第11、12和13号法令先后规定了所有在国内造成动乱和制造不满情绪的政党和类似机构都应予以解散和禁止，政治性质的示威游行运动需先经过并且得到警察部门的批准，否则任何组织企图或串谋组成政党，或以任何方式组织或参与违反本法令的任何聚会、游行或示威，均属犯罪；一经定罪，可处不超过六个月的监禁。随后，1978年王室政权建立了基于廷克汉德拉（Tinkhundla，斯威士兰特色的政权组织形式）的排斥政党政治参与的新政府系统。1981年国王索布扎二世声明斯威士兰为“党禁”国家，廷克汉德拉制度被视为是政党政治的替代品。因此，从1973年起，斯威士兰政党政治发展进程严重受挫。

绝对君主制时期。1986年姆斯瓦蒂继位，斯威士兰延续了党禁制。20世纪80年代后期，非洲大陆深受多党民主化浪潮的影响，斯威士兰也不例外。在国际政治环境的变化、公民社会的壮大以及多党民主改革的示范效应下，斯威士兰王室政权面临着要求开放“党禁”的巨大政治压力。在这种背景下，斯威士兰王室政权象征性地做出了一些改革的“姿态”，先后于1992年成立了廷克汉德拉审查委员会（the Tinkhundla Review Commission，简称TRC)，1996年成立了宪法审查委员会（the Constitutional Review Commission，简称CRC），以及2001年成立了宪法起草委员会（The Constitution Drafting Committee，简称CDC），但这些委员会的主导者都是王室宗亲，对政党政治持摒弃的态度。现实证明“王室委员会”的建立不过是王室政权的权宜之计。作为“王室委员会”的成果，2005年新宪法颁布，但新宪法几乎无本质性改变[5]；2006年新宪法生效，规定议会选举建立在独立候选人制度基础之上，严禁参选候选人以政党身份参选，政党合法性问题没有明确的表述。另外，2008年的反恐法（Suppression of Terrorism Act，简称STA）广受外界诟病，被视为压制国内政治组织的工具。在斯威士兰国家政治体制中，议会大选采取独立候选人制度，候选人基于自身能力以及优点，而不是政党与政治组织代表。因此，以议会为主要活动平台的政党深受影响，被排斥在权力体系之外，发展空间有限，政党政治活动被迫以地下活动的形式进行。

二、斯威士兰政党政治发展的特征

斯威士兰是南部非洲地区政党政治起步较早的国家之一。早在英国殖民时期就建立了政党，1968年独立后建立了君主立宪制政体。但1973年“废宪事件”打断了斯威士兰政党政治发展进程，斯威士兰党禁制延续至今并影响深远，是南部非洲目前唯一禁止政党参加选举的国家。目前，斯威士兰政党政治发展呈现出如下特征：

（一）外部因素对斯威士兰政党政治影响深刻

由于地理的、历史的、经济的以及政治的因素，斯威士兰政治发展深受外部因素影响。其中，影响斯威士兰政治发展的外部主体较多，国际层面有联合国以及欧盟、英联邦为代表的国际性组织；也有以非盟、南部非洲发展共同体（SADC）以及南部非洲关税联盟（SACUA）为代表的地区性组织，还有以美国以及南非为代表的相关国家。其中，外部主体影响斯威士兰政治发展的形式多样，具体而言：第一，外部援助。外部援助是外部主体影响斯威士兰政治发展的重要方式，主要是选举援助。其中，选举援助的方式主要体现在大选期间的选举观察和监督。自2005年新宪法颁布后，斯威士兰每逢大选，相关国际组织以及国家派遣选举观察团进行大选观察与监督。如斯威士兰2008年国家大选，英联邦选举观察团以及相关地区国家，如博茨瓦纳、津巴布韦和赞比亚等国家派出观察团进行了大选观察。应该说，以选举观察与监督的选举援助对斯威士兰全国大选的规范以及选举制度的完善起到了促进作用。如2008年选举，英联邦选举监督专家团批评斯威士兰国家议会大选产生的议会几乎全部由坚定的保王派组成，他们很少表达异议。另外，以美国为代表的西方组织及相关国家热衷于援助斯威士兰公民社会组织，在技术以及经济上提供了诸多援助，但这一援助呈现出重公民社会组织、轻政党组织的特征。第二，相关公约，以及缔约文书的规范与规制。斯威士兰是相关国际政治、经济组织以及公约的会员国，这些组织与相关公约关于民主政治以及人权等规定对斯威士兰政治发展有一定的影响。如《科托努协定》（Cotonou Agreement）第96条关于人权和良治的规定。第三，经济施压。斯威士兰经济依赖于外部援助与贸易，其中，以美国及欧盟为代表的西方国家，以及相关经济组织与斯威士兰签订了优惠贸易协定。如美国的《非洲增长与机遇法案》（African Growth and Opportunity Act，简称AGOA），欧盟与非洲国家签署的经济伙伴关系协定（EPA协议）等，欧美国家是斯威士兰商品的重要出口市场。但是，以优惠贸易协定为代表的西方经济援助是一种附加条件的经济援助，往往与受惠国（或称受援国）的政治改革与民主挂钩。如《非洲增长与机遇法案》所要求的不仅仅是单纯的经济贸易条件,而是包括实行多党民主政治、开放经济、进行私有化改造和反腐败等一系列的要求[6]。2015年美国政府以斯威士兰侵犯人权为由，将斯威士兰从《非洲增长与机遇法案》的受惠国名单上剔除。第四，政治施压。由于斯威士兰依然是“党禁”国家，缺乏竞争性的政治民主，加之人权状况不佳，因此经常受到外部的政治施压。其中，政治施压的形式一般为政治上公开谴责。2017年南部非洲发展共同体（SADC）批评斯威士兰国内人权问题，以“反恐法”为工具压制国内政党与政治团体活动。2013年斯威士兰国家大选，由于禁止政党参与，非洲联盟选举观察团就斯威士兰2013年9月全国议会大选的可信度提出了质疑，随后非洲联盟积极呼吁斯威士兰政府执行关于2012年的非洲人权与人民权利委员会关于斯威士兰的决议（The African Commission on Human and People’s Rights 2012 Resolution on Swaziland）。另外，由于历史、经济以及政治的关系，南非是斯威士兰对外关系的重要国家。斯威士兰在贸易、金融投资、劳工就业等方面都严重依赖南非。如斯威士兰国家货币与南非货币兰特挂钩，斯威士兰80%的进口商品来自南非，60%左右的出口商品销往南非，而且南非是斯威士兰劳工的主要输出地。其中，南部非洲关税同盟（SACU）是南非对斯威士兰施加影响力的重要工具，因为南非支配整个同盟的发展并寻求持久的支配。其他四个弱小成员国处于依赖地位，但是又企图摆脱南非的控制[7]。斯威士兰政府财政收入严重依赖关税同盟的税收分成，来自同盟关税的收入占其财政收入比例 60%左右。出于维持地区经济和政治影响力的需要，南非希望维持斯威士兰经济稳定[8]，很少利用这种经济影响力对斯威士兰王室政权进行政治施压，以推动斯威士兰国内政治改革。

（二）政党生存空间有限

1973年“废宪”事件急剧改变了斯威士兰的政治发展进程，斯威士兰党禁延续至今。尽管1986年继位的姆斯瓦蒂三世接受过西式教育，但本质上是传统主义者，无意推行政治制度改革，并极力打压国内政党的生存与发展。在其执政期间，斯威士兰政治日益保守。2006年生效的新宪法在政党问题上的规定含糊不清。根据新宪法第25条规定，“一个人有和平集会和结社自由的权利，除非得到该人的自由同意，否则不得妨碍人们享有和平集会和结社自由，即为了促进或保护个人利益而与他人和平集会与结社自由的权利”。可以看出，该宪法条文规定斯威士兰公民享有自由结社的权利，放松了党禁。但另一方面，斯威士兰宪法中又没有关于政党合法化与政党活动的条文；而且与宪法第25条相悖的是，宪法第79条又规定了选举与公职任命的基础是个人优点（individual merit），其实质是独立候选人制度，政党没有参与国家大选的权利，个人不得以政党组织代表的身份参选。因此，尽管新宪法允许自由结社，但不允许履行政党职能。另外，2008年通过的《反恐法》由于没有明确界定“恐怖主义行为”的含义，该法可能导致政府滥用权力去界定和打击任何它认为是恐怖主义的行为，损害公民结社和集会的权利。由于在国家法律层面禁止政党参加大选，斯威士兰国内政党的注册、政治活动等都缺乏明确的法律规定，政党发展空间被严重挤压。尽管如此，斯威士兰国内民主运动不断壮大，并先后建立了众多政党，主要有恩瓦内民族解放大会（the NNLC）、人民民主联合运动（0PUDEMO）、斯威士兰民主党 (SWADEPA) 等。这些政党努力拓展政治活动空间，通过多种形式参与国家政治，如政党间、政治团体间的联合行动，政党成员以独立候选人的身份角逐国家大选，抵制全国大选以及加强与工会以及其他社会组织之间的合作等。尽管这些政党都有自己的政党纲领，有自身的政策立场，但它们发现在当前政治环境下很难发展它们的事业。因此，许多政党游离于现行国家体制之外，生存空间有限，呈现出反体制的特征。另外，王室政权内部也一直存在保守派与改良派两股势力，但保守势力极为强大，改良派势力弱小，且不断受到保守派的打压。如外交部长马森戴尔·德拉米尼（Mathendele Dlamini）和其私人秘书萨姆·姆克霍姆（Sam Mkhombe）因试图恢复被废的王室政党（INM）于2011年被国王解职。

（三）政治发展深受以国王为核心的王室政权影响

以威权主义及传统家族政治为内核的君主集权的国家政治体制是斯威士兰政党发展的制度性障碍。如亨廷顿所说，对于那些处于现代化的社会来说，“保守派反对政党，将政党视为对现存社会结构的一种挑战……政党则是一大发明，对于建立在世袭制、社会地位或土地占有基础上的特权阶层的政治权力来说，它生来就是一种威胁”[9]337。本质上，竞争性的多党竞选制度与专制式的王室统治难以兼容。另外，斯威士兰有深厚的威权主义政治文化传统。斯威士兰王室的政治合法性来源于传统，家族统治是传统政治的核心，国王对国家拥有至高无上的权威，不受批评。如伍德所言，斯威士兰政权的合法性建立在神话的基础上，即国家在没有君主制的情况下无法生存，因为，君主就像是父亲一样的人物。[10]再者，斯威士兰当局一直致力于使传统习俗和机构不因现代政治体制而受到削弱。“废宪”事件后的政治高压环境深刻影响了斯威士兰政治文化，持续影响着斯威士兰政治发展。当前，斯威士兰国内民主力量逐步壮大，但王室政权不能容忍任何反对性力量的出现。对有组织性的反对派实行各种打压是斯威士兰现行政权维护政治统治的重要方式，主要手段是在国家大选中禁止政党参选。在斯威士兰政治体制中，议会选举的基础是“廷克汉德拉”制度，地方酋长需向国王汇报参加议会选举的候选人。候选人必须是独立参选者，也就是必须以无党派人士的身份在选区中竞选。因此，议会选举基于独立候选人身份以及国王任命，而不是政党组织。而且，议会选举由选举边界委员会（the Electoral Boundaries Commission，简称 EBC）管理，但其成员资格需征得王室同意，同时全国议会大选过程中受控的候选人提名程序确保了大多数议员都是王室政权的支持者。这样受到严格限制的选举程序所产生的是一个对王室顺从的议会，他们不愿也无法改变现有政治状况。在现行体制内，政权更迭或权力轮换是不可能的。

三、斯威士兰政党政治衰落对政治发展的影响

1973年“废宪事件”打断了斯威士兰政党政治的正常发展，深刻影响了斯威士兰政治发展。

（一）影响政治稳定

关于政党与政治稳定的关系，亨廷顿认为，“在传统政体中没有政党；现代化政体需要政党，但常常又不愿意有政党”[9]336。从传统社会向现代化社会的转变中，政党制度可能会触动传统主义者的政治地位，与政治传统存在矛盾，因此传统主义者往往敌视政党制度。1973年以国王为代表的传统主义者发动“废宪事件”，根源在于政党制度与斯威士兰政治传统的深层次矛盾，导致政党活动迄今依然被禁止。在现代社会，政党在吸纳民意以及促进有序政治参与等方面有重大作用，对于国家政治稳定来说至关重要。斯威士兰政党政治发展的艰难状况对政治稳定造成了严重负面影响。1973年后，斯威士兰国内外政治组织与团体要求开放“党禁”，尤其是20世纪80年代末90年代初非洲民主化浪潮后，斯威士兰爆发了许多政治抗议与游行示威，国内大选期间暴力横生。如1995年工会组织的全国大罢工导致当局被迫宣布全国进入紧急状态。1996年工会与反对党组织了斯威士兰历史上规模最大的罢工。2005年新宪法颁布后，斯威士兰举行的三次全国大选都遭到了众多政治组织的抵制与游行示威。在目前的政治现状下，政党生存空间有限，政党也无法参与国家大选，这意味着斯威士兰公民无法通过政党这一渠道进行政治参与，政党的民意整合功能无法发挥，斯威士兰政府也难以有效引导民众日益增长的参与政治的热情，进而造成政治参与的无序化，最终影响斯威士兰政治稳定。“制度供给不足容易形成制度外的政治参与行为，干扰政治生活的有序性和稳定性。在政治参与的发展过程中，政治的制度化程度是影响政治秩序的一个关键因素”[11]。

（二）公民社会基础薄弱，发育不足

斯威士兰政治上长期处于封建专制社会，传统政治文化遗留下来的集权文化，再加上政治民主的缺乏，斯威士兰民众普遍缺乏对政治民主的认知，公民社会发育不足。“非洲晴雨表”在斯威士兰第六轮的调查结果表明，只有 10%的斯威士兰人认为民主的定义包括投票、选举、多党竞争，而 42%的斯威士兰人认为民主意味着公民自由、个人自由[12]。可见，斯威士兰社会民主政治文化不成熟，民众对政党政治认知不足。2016年“非洲晴雨表”在斯威士兰做的“对政党必要性的认识”的调查显示，64%的斯威士兰人说“政党制造分裂和混乱”，因此，斯威士兰没有必要存在政党。自2013年以来，支持这一观点的比例增加了6个百分点。只有31%的斯威士兰人认为政党的存在是为了在选举中给选民选择候选人的权利[13]。在现代社会，利益聚合与利益表达是政党重要的功能，民众的利益诉求可以通过政党向国家进行传输，政党是社会各阶层利益表达的传输者与调节者。在斯威士兰，由于政党政治的缺位，再加上民众对政党政治认知水平低下，使得社会民众的利益与诉求难以通过政党政治这一渠道反馈到现行政治系统中，政党吸纳公民社会的能力相当有限，结果必然是民众利益受损。而且，民众难以通过政党渠道进行政治参与，作为政治参与制度化重要体现的政党制度长期缺位，不利于提高公民的组织化和政治成熟度，也不利于政治生活的有序化，容易导致政治主体制度外的政治参与行为。最后，政党作为现代民主政治的一种重要的政治组织，在监督与制衡政治权力方面发挥了重要作用。政党政治本应在监督与制衡王室权力方面起到重要的作用，但其长期缺位在客观上加剧了王室专制。

（三）严重的腐败问题

现行斯威士兰政治体制中，国家权力高度集中于以国王为核心的王室政权手中①。由于缺乏竞争性的多党民主政治，王室权力不受反对党的监督和牵制，导致权力滥用并引发了严重的腐败问题。透明国际(Transparency International)发布的“2018年腐败感知指数”显示，斯威士兰仅得38分，在世界上排名89位。腐败问题渗透斯威士兰整个社会，恶化了斯威士兰政治生态。第一，政治权力不受制约，以及缺乏问责的政治体制加剧了王室政权的腐败。如上世纪90年代中期，斯威士兰发展和储蓄银行破产很大程度上是因为向王室成员和酋长提供的一系列巨额贷款从未得到偿还。政府对贷款拖欠者也没有采取任何行动，导致资金从未追回。2012年，斯威士兰财政部长承认政府每年向精英阶层输送1.28亿美元的公共资金。2012年国家预算拨款2600万美元用于皇室津贴，国王还可以随意从国家预算中提取资金。第二，斯威士兰王室统治带有很强的庇护制色彩，即通过庇护关系来获得统治合法性，而庇护制建立的基础是国家资源的高度集中与不平等分配，即通过“政治与经济上的恩惠建立精英中心”[5]。2017年，斯威士兰反腐败委员会（Anti-Corruption Commission）发布的全国腐败认知调查发现，79%的受访者表示政府部门是腐败行业。尽管斯威士兰建立了反腐败委员会，但由于资金不足、部门管理混乱等原因，尤其是它“缺乏独立的权力，在处理（腐败）案件中不得不考虑政治后果”[14]。因此，尽管反腐败委员会有完整的组织与法律框架，但它无法有效地解决斯威士兰社会的腐败问题，未能在打击腐败方面产生重要作用。

四、结语

斯威士兰政党政治在其民族解放与国家独立进程中确立，并经历了相对平稳的一党制时期。但1973年“废宪事件”打断了这一政党政治发展进程，斯威士兰进入党禁制时期，成为南部非洲唯一禁止政党参加选举的国家。2018年9月斯威士兰国家议会大选是“党禁”下政党政治发展艰难的一个缩影。就斯威士兰当前情况来看，由于王室政权中保守势力强大，公民社会基础薄弱，经济发展落后及民主政治文化相对不成熟等因素，斯威士兰推行政治制度改革，开放“党禁”的前景并不明朗。

注释：

① 值得注意的是，在斯威士兰，王太后的地位仅次于国王，控制着由王公贵族、酋长组成的王室委员会。她的职能是维持国王权力的平衡，即在国王去世或新国王太小时，由太后摄政。太后在平时充当国王的顾问。参见：陈晓红《列国志——莱索托斯威士兰》，社会科学文献出版社 2006年版，第243页。