加强我国中小股东权益保护的政策建议

张晓文 张浩然

摘 要： 有效保护中小股东权益对于增强我国经济活力、激发企业内在动力，促进经济社会长期稳定发展具有重要意义。针对当前中小股东权益保护实践中存在的问题及大股东侵害中小股东权益的主要类型及成因，从产权制度安排、治理机制完善、内部运行机制及公司章程设计、公司法实操性、外部监管强化以及外部营商环境改善等方面，提出进一步改进和完善的政策建议。

关键词： 中小股东 权益保护 政策建议

伴随国企公司制改革及混合所有制经济发展的深化，保护中小股东权益问题受到社会各界的高度关注。从完善《公司法》、出台相关法规政策到不断改进公司治理能力，中小股东权益保护的制度基础及营商环境建设取得了积极进展。然而，在产权制度改革相对滞后、法人治理机制不完善、内外监督机制不健全、诚信与道德约束软化、法律法规不配套等因素的影响下，作为公司运行中“弱势群体”的中小股东，其权益受到侵害的现象时有发生甚至较为严重，在很大程度上影响了中小股东参与改革和投资的主动性和积极性，制约了推进国企混改的成效。

基于对我国中小股东权益保护现状或大股东侵害中小股东权益的典型案例研究，公司大股东侵害中小股东权益的类型可大体归为四类：一是大股东通过操纵公司经营信息，侵害中小股东知情权;二是大股东操纵公司董事会、股东会决议，侵害中小股东的分红权;三是大股东滥用资本多数决原则，侵害中小股东的表决权;四是大股东利用优势地位，借助并购重组、虚假出资、关联交易、违规担保等行为，以谋取私利。从产生问题的原因看，主要在于产权制度不合理，公司治理结构不完善;公司制度及运行机制设计有缺陷，缺乏对大股东非规范行为的有效制衡;法律法规建设滞后，缺乏实操性;中小股东自身维权意识薄弱，维权成本大;社会监督及营商环境更不上发展的要求等。针对现阶段我国中小股东权益保护现状及问题，提出以下对策建议。

一、建立有效制衡的公司治理机制，加强中小股东治理能力建设

从现代公司制度发展角度，之所以产生中小股东权益受到诸多侵害，根源在于公司产权制度安排或股权结构设计不合理，核心在于公司治理结构不完善，运行机制缺乏保障。完善公司的治理结构，就是完善股东（大）会、董事会、监事会设立及有效运行机制，使三者规范运行，相互协调，相互监督，相互制衡，确保中小股东所应享有的知情权、质询权、利润分配权等诸项股东权利充分融入和体现在公司治理机制的运作用中，并形成制度性的长效机制。中小股东权益保护的关键取决于在公司权力机构、决策机构、监督机构及运行中，中小股东的法律地位是否落到实处，代表中小股东利益的主体是否到位。

1注重引入“积极中小股东”，优化股权结构。在我国，由于资本多数决原则，使大股东享有控制权和决策权的优势，忽视中小股东的意志，侵害中小股东权利。为了改变国企股权高度集中，尤其是“一股独大”股权结构特征，降低国有股比重，优化股权结构是解决问题的根源。在推进混合所有制改革中，虽然使企业股权结构发生了一定程度的调整，大股东持股比例有所减少，但是大多数公司的第一控股股东依旧保持了绝对控股的地位。推进混改，降低国有股权的集中程度大势所趋。对关系国计民生、国民经济命脉和军工的关键重要行业，有必要继续保持国家的绝对控股地位;而在此以外的竞争领域，可以通过国有股回购、定向转让、资产重组、发行可转换债券等方式引入非公资本，视实际需要，国有股比例可选择相对控股或参股。

国有企业在推进混改中，加大引入“积极股东”是优化股权结构的重要方式。这里的积极股东，主要指有经验的战略投资者或在技术研发、整合资源、治理经验等方面对企业未来发展将会发挥积极作用或产生良好影响的中小股东。积极股东主要体现在全面知权、积极行权、依法维权方面，主动地行使法律法规部門规章以及公司章程赋予股东的各种权利。按照合法、正当、理性的选择，从公司可持续发展的角度行使股东权利。既关心自己的权益，又关注公司整体发展和全体股东的利益。做好积极股东，全面知权是基础，积极行权是内容，依法维权是手段。

2完善股东（大）会制度，“限制”与“增强”并重。鉴于公司大股东侵权的成因，既要遵循按股权说话的原则，又要对大股东压倒性的话语权合理限制，加强中小股东的在公司权力机构的份量和影响力，以制约大股东的非规范行为。公司股东（大）会是公司运行的权力机构，对公司的合并、分立、解散，经营方针及投资计划，董事及监事的选举，公司的利润分配等重要事项行使职权，做出重要决策决议。按照《公司法》相关的规定，股东（大）会决议表决机制，是按“股多少”说话，即“一股一票”，遵循股权多数决原则通过。当股东（大）会决议做出有利于大股东而不利于中小股东决议时，就会出现股权多数决原则的滥用，而侵害中小股东的权益。为此，可在遵循《公司法》股东（大）会议事规则的机制下，在公司章程中可增设限定性条款规定，使多数决原则表决机制在设定条件下运行，达到既遵循股份多数决原则，又能发挥中小股东表达意愿甚至制约侵害其权益的机制。如公司股东（大）会拟通过有侵害或不利于中小股东利益的决议时，既使按多数决原则达到通过该项决议的情况，但中小股东持反对票的比例若达到某一最低比例时（这一比例因公司规模及中小股东分散程度不同，可经股东协商确定），就能否决该项决议，而阻止该项决通过。这有利于大股东的多数决原则表决机制与保护中小股东权益而行使否决机制有效地结合起来，兼顾了效率与公平的法律价值取向。

3完善董事会制度，在董事会中增设“中小股东董事”。根据《公司法》及公司章程规定，公司董事经股东（大）会由股东投票选举产生，代表股东意志和利益进入公司董事会并行使重大经营决策职权。公司董事一般由大股东选举的董事组成，中小股东因投票份额少难以选出代表进入董事会。董事会往往被大股东控制，形成代表大股东利益的决策机构。董事会是连接股东和公司的核心机构，是实现股东意志和公司利益的关键环保节，对保护公司股东权益发挥极其重要作用。为此，考虑在公司董事构成中，增设一位“中小股东董事”代表中小股东意志，增强中小股东的话语权，以维护中小股东权益。

4完善独立董事制度，确保独立董事“真独立”。公司独立董事能否公正、公平、独立行使职权，维护全体股东及公司整体利益，关键在于从产生到行权能做到真正的独立决策、独立监督，摆脱大股东的干扰及控制。首先要明确独立董事的任职条件，完善独立董事的选聘机制。这一点可以借鉴国外的先进经验，从外部的独立董事协会或中介机构选取有相关经验的独立董事，避免独立董事与董事会和经理层发生联系。同时，要完善独立董事的报酬激励机制，独立董事的报酬不能由大股东直接决定，而是由协会或是中介机构决定，这样就避免独立董事充当大股东利益代言人。此外健全独立董事约束机制和业绩评价机制，正确协调独立董事和大股东与监事会的关系，使其相互制衡。独立董事协会和中介机构可以制定具体的业绩考核指标，根据独立董事在公司的表现给予奖惩，作为解聘、续聘和调整薪资的依据。

5完善监事会制度，增设“中小股东监事”或独立监事。我国公司监事会成员通常是由大股东选举产生，易于站在大股东立场，代表的是大股东利益，这就难以形成有效严格监督。为改变这种现状，要严格限制大股东选取监事会成员人数，增加能代表中小股东利益的监事会成员的数目。监事会成员的构成也应效仿独立董事制度，引入适当比例、具有专业胜任能力的独立监事人员，以增强监事会的独立性。同时，建立完善的监事奖惩制度。公司可以通过股东大会制定具体的奖惩实施细则，使其制度化。例如，鼓励监事能积极主动地去发现董事会、经理的违规违法行为，并及时报告，对这种行为给予物质奖励。对发现问题，产生不良影响，没有积极履行职责的监事进行必要处罚。

二、有效发挥《公司章程》基础性作用，严格规范大股东行为

公司章程是股东依法依规行使权利，维护自身权益的基本文件。为有效保护中小股东权益，在公司股东（大）会、董事会、监事会的组成及议事规则中，可专门设立有效发挥中小股东积极作用的相关规定，为中小股东权利行使提供制度保障。

1加强股东股利分配方面的限制和规范。大股东的优势地位使其事实上控制着公司的经营管理，也控制着公司的股利分配，并可以通过各种途径获得极大的事实股利。大股东往往倾向于把股利留存在公司，而尽量不将股利分配，这样中小股东的股利分配权益就会受到侵害。因此，按照《公司法》相关规定，在制定《公司章程》中应当加强对控股股东在股利分配方面的权利的限制，规范公司的具体股利分配活动，包括对公司的股利分配条件、分配时间、分配程序等进行明确、具体的硬性要求，以保障中小股东通过投资获得基本收益的权利。

2遏制大股东的非规范行为。保护中小股东权益的一个重要措施，就是有效的遏制控股股东的非规范行为。具体可以采用以下措施：一是法律法规或者公司章程中，对公司关联交易、对外提供担保、更改资金用途等行为做出具体的限制规定;二是划清公司与其控股股东的界限，例如，在经营业务、任职人员、办公机构、资产、财务等方面做出明确界定;三是通过关联回避表决制度、累积投票制度、独立董事和独立监事制度、中小股东诉讼权制度等加强大股东行为的监督和约束;四是由中小股东聘请有专业资格的资产评估机构，对关联交易中实物、无形资产的价值进行评估作价;五是加大对大股东违规违法案件的处理力度，严格追究其赔偿责任。

三、完善《公司法》相关规定，提高“侵权”代价，减低“维权”成本，增强法律的实操性

1完善中小股东的退出机制。鉴于我国《公司法》关于这方面的规定不够完备，重点应从以下方面进行改进：一是确立异议股东的股份回购请求权。即当公司股东大会基于资本多数决表决，就有关公司收购与兼并、重大资产出售、换股计划、公司章程修改等公司重大事项做出决议时，赋予持异议的少数股东要求对其所持股份的价值进行评估，并由公司以公平价格予以购买的权利，以使异议股东能从非自愿改变的投资中及早脱身。二是建立公司的司法解散制度。即当公司内部发生股东之间的纠纷，在采取其他的处理手段尚不能平息矛盾时，赋予少数股东提起解散公司之诉讼的权利，通过司法机关的介入终止投资合同、解散公司、恢复各方权利，使基于共同投资所产生的社会冲突得以最终解决。

2确立和完善股東诉讼制度。针对我国《公司法》司法救济能力之不足，应当借鉴其他国家的做法，确立股东直接诉讼、派生诉讼或共同诉讼制度。一是当“资本多数决原则”的滥用直接侵害了中小股东的权益时，根据民法关于侵权责任的一般原则，赋予中小股东直接提起诉讼的权利。二是当当“资本多数决原则”滥用的结果，既损害公司利益又侵害中小股东权益时，中小股东既可以选择直接诉讼，也可以选择请求公司派生诉讼。三是加快借鉴国外发达国家尤其是美国的共同诉讼制度的成熟经验，建立共同诉讼制度。采用共同诉讼在胜诉时，所有利益受到损害的股东都能依法得到赔偿。为保障中小股东权益保护行为的经费支撑，应尽快建立中小股东诉讼成本费用的分担制度，原则是使侵权或违规一方方付出应有的高昂的代价。

3加大推行网络投票制度。现代公司的运营需要广大股东的积极主动参与，扩大股东参与的机会，可以提升公司的价值。为方便中小股东权益参与行权或公司治理，充分地利用现代网络技术，将中小股东表决权的有效行使落到实处。例如，可以实行电子投票制度，使更多的中小股东可以实现低成本的投票表决;可以建立电子委托中心，便于股东将所持有的股份全部或部分的委托给其认可的利益相容的其他股东来代替其全权行使股东权利。与传统的直接投票制度相比，网络投票制度能够降低股东的投票成本，同时也有利于股东之间关于表决议案的交流。加大推行网络投票制度，为广大中小股东有效参与公司治理提供了便利，也是保护中小股东权益的有效手段。

4建立公司股东诚信档案及惩戒制度。大股东的诚信义务是指控股股东在行使权利力时，除了考虑自己利益之外，还负有认真考虑其他股东利益和公司整体利益的义务。即应当以公平、公正、平等的方式，而不能以损害公司和中小股东利益的方式运用其控制公司的权利。我国《公司法》规定了公司董事、监事和经理人员在履行职务过程中，不得利用在公司中的地位和职权谋取私利或损害公司的利益，否则应承担赔偿责任。此即董事、监事、经理人员对公司应当承担诚信义务。作为保护中小股东利益的一项重要法律规定，控股股东的诚信义务已为西方国家公司法普遍确立和采用。应以《民法通则》的诚实信用原则和权利不得滥用等原则为指导，在公司法中确立控投股东对公司和其他股东的诚信义务，要求控股股东在行使控制权时，一要谨慎，二要善意。禁止不讲信用和自我交易及欺诈中小股东，以保护公司中小股东的合法权益。对于违反诚信义务的股东，在公司或社会公共诚信体系中应予以记载并定期公布，形成个人信用的不良记录，以致承担相应的惩戒。

5完善累积投票制。我国现行《公司法》第105条虽然规定了“股东大会选举董事、监事，可以依照公司章程的规定或者股东大会的决议，实行累积投票制。”但因缺少操作性细则，在实施中，很大程度上仍受到控股股东的影响，使累积投票制失去了发挥作用的基础。鉴于我国公司治理不完善，对大股东、董事会权力的约束机制尚不健全，对中小股东的利益保护和救济手段还很有限。应借鉴其他国家的立法，可进一步完善累积投票制。现实中，实施累积投票制是采取强制主义，还是许可主义，鉴于我国实情，目前应选择强制主义为宜。选择强制主义方式有助于中小股东推选代表进入董事会，有利于对大股东或经营者行为进行全面、独立、严格的审查，增加公司的决策主体的责任心。

四、建立健全外部监督机制，有效发挥社会监督职能

营造良好的社会监督环境，是一种具有外部性特点的公共产品。因此，应充分利用媒体、中介机构，共同监督控股股东的不合理行为。

（1）有效发挥新闻媒体的监督功能

权威经济媒体的形成，需要媒体人能够深刻、客观、透彻、及时的报道经济现象。对于中小股东而言，能够信任权威媒体，并从媒体处获得最真實和权威的信息，是最迅捷和低成本的。因此，独立媒体对于监督控股股东和高管的行为有着不可替代的作用。

（2）充分发挥中介机构的监督作用

加强中介机构的监督，特别是为公司提供服务的中介机构，需要重视以下几点：第一，要求审计事务所、投资银行等中介机构自身的行为公正、合法，要求其对所出具的报告、证明承担民事责任。第二，为关联交易进行方案策划、咨询服务的投资银行，不得再为上述交易出具财务顾问报告。第三，鼓励中介机构对其所提供服务的公司的行为进行严格监督。例如，为了调动中介机构，如会计师事务所在保护小股东利益中的积极性，可以按照事务所审计出来的虚假利润或其它违规金额的大小，给予会计师事务所相应的报酬激励，并由政府相关部门督促相关责任人进行支付。

（3）完善信息披露制度，加强社会监督职能

目前我国有关信息披露的相关立法规定，大都散见于《公司法》、《证券法》，并不统一。整合信息披露的相关法律法规，使其系统化、体系化，有助于统一适用标准，减少法律漏洞。为有效保障中小股东知情权，必须加强对信息披露程序的监督。建立完善的信息披露制度，提高实践中信息披露的质量。首先，要强调公司信息披露应当遵循的公开性、完整性、真实性和时效性。特别要注重规范上市公司关联方交易定价政策的具体披露办法;其次，应当完善公司及其相关机构违反披露义务所应承担的法律责任，如会计师事务所、证券公司等中介机构未能尽到相应的监督义务，同样要承担相应的法律责任。

（4）设立专门中小股东权益保护机构

针对中小股东自我保护能力不足、缺乏专业知识的现象，应借鉴国外先进经验和做法，设立专门中小股东权益保护机构。从国家层面，国家应规划制订专门的中小股东权益保护法来制约和维护小股东的权利;从企业外部看，可以建立全国或区域性的中小股东保护协会或服务中心，专门维护中小股东权益。从企业方面，公司可成立独立的中小股东权益委员会，从而形成全国性的中小股东权益保护联盟组织。

五、注重稳定中小投资人预期，营造良好的营商环境

一是改革需要保持政策的稳定性和连续性，以让参与改革的中小股东消除心中的顾虑，对参与国企改革改制有个稳定的预期。稳定的政策可以使企业做长远规划与发展，让中小股东具备应对风险、自动调整和快速反应的能力。中小股东权益保护是一项系统工程，关于中小股东权益保护的政策也应该具有一定程度的稳定性和连续性。深化国有企业改革，加快推进混合所有制经济，在现实的改革推进中，要充分发挥市场机制作用，尽可能减少行政干预，对国有企业与民营企业或各种非公经济主体平等对待，一视同仁，否则会挫伤非公经济主体参与国企改革的积极性。同时，坚持各市场主体平等保护原则，要求政府把公平、公正、公开的原则贯彻到推动经济发展的整个过程之中。在未来的改革进程中，除了政府有明确限制的行业和领域外，其余的行业应该对国有资本、个人资本、民营资本、外国资本寄予相同的待遇。所有市场主体一视同仁，私营股东、国有股东、个人股东、外资股东在发展权利方面一律平等，进一步消除中小股东在进入国有经济时的诸多顾虑，推进国企混合所有制改革取得实质性进展。

（张晓文，国家发展和改革委经济体制与管理研究所。张浩然，中节能资本控股有限公司财务管理部）